加强地方新型智库建设面临的制约与缓解探析

中国特色新型智库是党和政府科学民主依法决策的重要支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。自党的十八届三中全会明确提出“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”以来，党的十九大进一步强调，要深化马克思主义理论研究和建设，加快构建中国特色哲学社会科学，加强中国特色新型智库建设。地方新型智库是中国特色新型智库建设的重要组成部分，拥有高水平的地方新型智库，既是地方区域软实力的集中体现，也是地方核心竞争力的重要标志。

一、加强地方新型智库建设的重要意义

根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下称《意见》），中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构。其重要功能主要体现在咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等方面。地方新型智库，因其本土优势和地域特色，更应该提供有针对性的决策服务和智力支持。加强地方新型智库建设，对促进地方经济社会发展具有重要意义。

（一）以推进基层社会治理现代化为视角。当前，随着我国社会主要矛盾的转化以及人民美好生活的需要，在加强和创新社会治理领域，党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局。要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。要加强预防和化解社会矛盾机制建设，健全公共安全体系，加快社会治安防控体系建设，加强社会心理服务体系建设，加强社区治理体系建设。推动社会治理重心向基层下移，是加强和创新社会治理的重要方面。长期以来，随着社会转型的不断深化，基层社会治理面临的形势和问题更加严峻复杂。人民群众的利益诉求日益碎片化、多样化和分散化，各种矛盾问题易发多发、各种不稳定因素交织叠加，安全防控压力不断加大，社会协同和公众参与的力度和质量还不够高，对行政手段的依赖仍然比较多，适应新时代要求的基层治理体制机制尚不健全，基层治理方式创新不足、治理能力有待提升。如何在维护社会稳定的基础上激发社会活力，在创新社会治理的过程中实现良性互动，仍然是当前推进基层社会治理现代化的重要课题。

（二）促进社会发展是公共政策研究机构的基本职能。推进基层社会治理现代化，也是地方新型智库的重要研究维度。在加强社会治理的制度建设方面，地方新型智库通过理论阐释、政策解读，能够提供更有针对性的制度设计，可以在具体政策的制定、实施以及评估等不同阶段提出具有战略性、全局性、可行性和前瞻性的意见和建议。

在完善基层社会治理的体制机制层面，地方新型智库是促进社会协同、扩大公众参与的重要渠道。智库在开展政策研究的过程中，将不同相关群体纳入视野，以其客观研判，搭建多元利益诉求和价值观念的政策参与渠道，可以成为党委政府与社会公众以及不同主体之间基层民主协商的沟通桥梁甚或交流平台。在提高基层社会治理“四化”，即社会化、法治化、智能化、专业化水平方面，地方新型智库因其不同的研究领域和类型优势，可以提供指向更为明确的决策咨询和社会服务。在化解社会矛盾、维护公共安全、疏导公众情绪、创新社区治理等方面，地方新型智库可以围绕重点难点问题，从不同学科角度，提供专业化的现实问题和矛盾解决方案。

地方新型智库在促进基层社会治理现代化的过程中，因其客观立场和专业视角，可以更好地发挥舆论引导优势，进一步增强政策公信力，凝聚社会共识。通过调研考察、比较研究、学术交流等形式，地方新型智库可以更有效地学习、论证、借鉴国内外不同地区基层社会治理的经验和做法，结合本地实际促进社会发展。当前，党委政府科学民主依法决策对新型智库的客观需求日益增强，无论是基层社会治理，还是在经济社会发展的其他领域，加强地方新型智库建设的重要性和迫切性日益凸显。

二、加强地方新型智库建设面临的主要问题

多年来，地方智库在服务党委政府科学民主依法决策中发挥了重要作用。但总体来看，地方智库建设尚处于初级阶段。随着经济社会的全面发展，其“跟不上、不适应”的问题也越来越突出。地方智库包括基层智库的作用发挥还相当有限。尽管地方智库参与重大决策和社会治理的主动性在不断增强，但高质量的研究成果，特别是有针对性、实效性的对策建议还不够多，其学术影响力、尤其是政策影响力和社会影响力与形势发展的要求相比还存在较大差距。当前，加强地方新型智库建设在一定程度上面临的问题和制约因素主要包括：

（一）功能地位不明确。一般认为，智库（Think Tank）作为舶来品，最早出现于二战时期的美国，后来泛指以政策研究为己任，以影响公共政策和舆论为目的的政策研究机构。质量、独立性和影响力曾是美国思想库的核心价值。但即使在国外，要给出一个大家都能接受的公共政策研究机构的定义也几乎是不可能的，直至21世纪，国外对智库的解释同样众说纷纭。实际上，由于不同的历史条件、社会传统以及政治体制和发展环境，世界各国的智库在其“独立性”、“营利性”以及管理体制、组织结构、运作模式和发展水平等方面均不相同。受国外智库理论的影响以及自身观点的差异，我国学者对智库的认识也存在一些不同观点。反映在地方实践中，各级党委政府、社会各层面，包括公共政策研究机构自身，对智库的定义、特点以及功能定位、组织运作等，长期以来也并没有形成相对明确的共识。在《意见》发布乃至以后一段时期，如何按照新时代的要求凝聚共识，进一步厘清地方新型智库的标准、定位和功能，仍然是摆在我们面前的重要课题。

（二）体系建设不健全。多年来，我国具备智库特征，发挥智库功能，从事政策研究、决策咨询、建言献策、社会服务的地方机构和单位，主要包括党委政府的政策研究部门、社科院社科联、党校行政学院、高校、科研院所以及企业、社会智库等不同类型。这些智库类机构，在促进地方经济社会发展中发挥了各不相同的重要作用，在建设新型地方智库的过程中，既有各自优势，也存在各自的不足。对照新型智库建设的要求，党委政府的政策研究部门因为要承担重要文稿、文件的起草、审修，以及重要会议的筹备和服务等其他各项工作职能，在管理体制上不可能完全以智库职能为导向。党校行政学院、包括高校等，在管理体制上更多地要适应教育、教学的需要，社科院社科联的有关体制机制也有待于进一步创新和完善。企业及社会智库的运作方式相对灵活，但是在经费保障、应用转化以及交流合作机制等方面，也同样存在诸多问题。总体上看，在体系建设方面，缺少牵头机构、缺乏整体规划，协调机制不健全，导致各自分散、各自为战，低水平重复的现象普遍存在，以突出问题为导向、结合各自优势的合理分工，以及针对重大问题的合力攻关、综合研究明显不足。

（三）资源配置不合理。人力资源是智库的核心要素，能否具有一定影响的专业代表性人物和专职研究人员是新型智库建设的重要标准。在地方智库的人力资源配置中，不同类型智库往往存在一些程度不同的突出问题，比如专职研究人员力量不足（党委政府的政策研究机构等）；专职人员与外部专家、兼职人员的比例不合理（有些形式意义上的“智库”甚至主要依靠外部专家或者兼职人员）；研究人员的年龄结构、学历结构、职称结构不合理；研究人员与行政人员比例不合理等，均有待合理解决。

信息资源的管理与配置，也一直是智库建设的重要方面。从服务决策的角度讲，目前地方智库建设中有效信息资源的配置主体还是主要集中于党委政府以及各有关部门。仅以需求信息为例，党委政府及有关决策部门在明确智库需求的时候，往往囿于习惯、视野、认识等，具有较明显的选择倾向。尽管定向委托等方式具有一定的合理性，但是遴选机制的不健全、信息资源开放性不足的问题仍然突出。其他有关信息、数据、经费、硬件等资源的配置层面，不同类型的智库也往往存在较大差别。所谓智库建设中的“圈层结构”，即以决策者为中心，离中心越近的智库，掌握的政治资源越多，决策影响力越大，地位也就越高；离中心越远的智库，掌握的政治资源越少，决策影响力越弱，地位也就越低的现象，在地方层面的表现依然明显。

（四）管理制度不完善。对新型智库建设的评价指标方面，评价体系不健全，重主观轻客观、重培育轻考核等现象普遍存在。与国家级高端智库相比，地方新型智库的差异性特征在评价标准中的体现也没有得到应有的重视。具体体现在对智库成果的评价机制层面，实践中往往采用以论文、获奖、咨询报告采纳情况为主的绩效考核方式。对基础理论研究成果过多偏重，以及对应用对策研究和决策服务成果缺乏科学认定、评价标准过于单一、简单化的状况仍未能根本改观。同时，符合智库运行特点的经费管理制度，以及政府购买决策咨询服务制度也还没有完全建立和完善起来。总体上来看，推进不同类型地方新型智库各项制度改革的要求日益迫切，综合考量专业影响力、决策影响力、社会影响力的评价体系和评价标准还没有完善起来，适应新型智库建设的各项制度还存在较大的完善空间。

（五）队伍建设不适应。当前地方智库类机构在智库职能的发挥上，较普遍存在的突出问题：解读政策多，提供思路少，理论创新的能力和水平还比较薄弱；理论研究联系具体实际的水平有待提升，咨政建言的针对性和实效性不强；舆论引导和社会服务的意识还有所欠缺。上述问题的存在具有多方面的原因，但地方智库在人才建设领域的短板和不足，相对突出。在人才培养方面，既注重基础理论研究，也善于应用对策研究的人才普遍不足；在人才引进方面，受传统人事管理体制的影响，地方智库高端人才的集聚效应也还难以体现。同时，在队伍构成方面，能够提供多学科、复合型决策服务的人才队伍建设普遍存在缺项。当前的大多地方智库类机构，人文社科领域的专家学者相对较多，但是涉及到信息、统计或者自然科学等其他相关领域的人才不足，面对地方上经济社会发展日趋复杂多样的现实需求以及公共决策需求，若非联合攻关或者外部资源整合，则往往导致路径偏差或者力不从心。

三、加强地方新型智库建设的对策思考

结合经济社会发展以及地方治理的新形势新要求，加强地方新型智库建设，当前要重点把握以下几个方面的问题：

（一）提升思想认识。习近平总书记曾就中国特色新型智库建设作出重要批示，将智库建设提高到国家战略高度。中国特色新型智库既要坚持党的领导、把握正确导向，也要坚持围绕大局、服务中心工作。各级党委和政府要充分认识到中国特色新型智库的地位和作用，把智库建设作为推进科学执政、民主执政、依法行政的重要内容，要切实发挥智库对科学民主依法决策的积极作用，不能“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”。

地方实践是中国特色新型智库建设和发展的不竭源泉，与国家级高端智库相比，地方智库无论是省级智库、市级智库，还是处于“神经末梢”的基层智库，虽然起步晚、层次低，面临着诸多制约因素，但依然具有其更“接地气”的自身特色和发展优势。突出地方特色、凸显地域优势，要有所为有所不为。地方新型智库建设的目标定位，要结合本地经济社会发展以及智库建设现状，在注重基础性研究、宏观性研究的同时，更加注重打造优势学科，更加注重对策性研究、综合性研究和地区性研究。

（二）加强组织管理。要做好整体规划。要按照《意见》要求，坚持党管智库、强化政府责任，遵循智库发展规律，研究制定地方新型智库发展规划。

加强体系建设。统筹协调、优化布局，促进各类智库有序发展。从统筹协调的角度，可以考虑成立地方性牵头机构、地方性智库联盟或者智库协会。针对机构分散问题，发挥其集聚效应；针对低水平重复问题，发挥其平台优势，加强沟通、交流、协作，实现智库资源有效整合。从优化布局的角度，或是以机构性质为标准的分类，各类党政智库、社科院社科联、党校行政学院、高校智库、科研院所、企业智库、社会智库、各类学会研究会等；或是以学科领域为标准的分类，党建智库、法治智库、管理智库、媒体智库以及其他专业型智库等，要结合实际、分类指导，积极推进地方智库的差异化发展，培育和彰显不同智库的类别特色或学科优势。要创新管理方式。可以通过联席会议、智库论坛、鼓励智库发布研究报告、媒体传播等多种方式，进一步激发智库活力。

（三）创新体制机制。要建立健全新型智库的考核评估机制，立足地方新型智库特点，构建和完善客观、实证的地方新型智库的评价指标体系。要根据地方新型智库体系建设、合理布局的需要，进一步优化人才、信息、数据、知识和技术等智力生产要素的资源配置体制。建立信息开放平台、完善信息开放共享机制，健全课题招标或委托制度，完善科学规范透明的课题立项机制，着力营造公开、公平、公正的智库发展环境。要探索建立决策部门对智库咨询的回应反馈机制，建立和完善决策部门与地方智库的联系机制，促进交流沟通，实现良性互动。

创新智库人才支撑机制。在智库人才的培育、引进、使用、评价等方面，要不断探索力求突破。智库人才的培育和引进，要坚持复合型导向，既要注重基础理论与学术功底，也要注重应用研究与对策咨询，还要注重项目管理以及与决策部门的沟通与交流。借鉴西方智库的“旋转门”机制，推动决策部门与智库机构之间人才双向交流机制的建立和完善，可以推荐智库专家学者到党政机构或者实际工作部门挂职任职，也可以接收和吸纳决策部门具有一定研究能力和丰富实践经验的实际工作人员到智库开展研究。

改革资金管理机制。建立健全规范高效、公开透明、监管有力的资金管理机制，探索建立和完善符合智库运行特点的经费管理制度。特别是针对科研经费的报销等突出问题，要进一步体现对智力劳动成本的认可与尊重，提高资金运行的激励效应。要进一步完善对智库成果的考核评价机制。积极探索区别于基础理论研究或者纯学术标准的、体现智库特点的成果考核办法。在重视决策咨询的同时，要充分体现应用导向和社会影响，加大对应用型参与、非署名科研活动、合作型成果等不同形式的考核权重。

（四）完善制度保障。优化外部制度环境是加强地方新型智库建设的重要保障。要进一步落实和完善政府信息公开制度，依法主动向社会发布政府信息，不断完善信息公开的方式、程序，健全政府信息公开申请的受理、处置机制，在健全政府信息公开保密审查制度的同时，进一步加强对政府信息公开的监督和保障。

进一步激发党委政府的决策咨询需求，健全和完善重大决策意见征集制度，拓宽参与渠道、完善参与方式、增强重大决策的透明度和公众参与度。要进一步建立和完善政府购买决策咨询服务制度。在范围上，要将咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录；在方式上，除了直接购买、定向委托，要逐步倾向采用公开招标、竞争性谈判等竞争性购买方式。

进一步健全舆论引导机制。党委政府以及各决策部门要充分重视智库的社会影响力，充分发挥智库对提升政府公信力的积极意义，为智库发挥舆论引导功能提供必要条件，鼓励智库通过广播、电视、报纸、网络以及微博、微信、移动社交等新媒体，解读公共政策、传播主流价值、凝聚社会共识。

（五）提高研究质量。从智库自身建设的角度，提高研究质量，要夯实学科基础。作为公共政策研究机构，地方新型智库的功能主要体现在咨政建言、决策咨询、社会服务、舆论引导等方面，但是作为专业化解决方案的提供者，智库或者智库专家必须具备坚实的学科基础，没有深厚的学术素养和高水平的理论创新，咨政建言和决策咨询也就成了无源之水、无本之木。

突出问题导向。切实发挥本土优势，要结合优势学科和研究方向，及时把握地方经济社会发展的热点和难点问题，掌握第一手信息资料，深入基层微观调研、基于实践跟踪研究。要完善研究机制。要加强学科团队建设，重点推进项目化管理。加强实证研究、定量研究，重视决策理论和跨学科研究，积极推进研究方法、政策分析工具以及信息统计、大数据分析等技术手段的创新和应用。要主动与决策部门开展沟通交流，畅通渠道、明确需求，不断增强研究咨询的前瞻性、针对性和实效性。