中国国有企业治理的形成与发展（下）

张喜亮 李强 康海轩（国务院国资委研究中心，北京100011）

8 拉开国有企业治理改革的序幕，坚持党委领导下的厂长负责制、职工代表大会制

1978年10月，邓小平在中国工会第九次全国代表大会上的致词中指出：我们的企业要实行党委领导下的厂长或经理负责制，要建立强有力的生产指挥系统；所有企业必须毫无例外地实行民主管理，今后各个企业的车间主任、工段长、班组长要由工人选举产生，企业重大问题要经过职工代表大会或职工大会讨论；企业的领导干部要在大会上听取职工意见，接受职工的批评监督，某些严重失职或作风恶劣的领导人员和管理人员，大会有权向上级建议处分或撤换。1978年12月召开的中共十一届三中全会停止了以阶级斗争为纲的口号，全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，结束了“无产阶级文化大革命”。

1979年7月13日国务院正式下发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》、《关于国营企业实行利润留成的规定》、《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》、《关于开征国营工业企业固定资产税的暂行规定》和《关于实行流动资产全额信贷的暂行规定》。这五个文件对于促使国有企业治理的规范化起到了积极作用。1982年1月，中共中央、国务院颁发了《国营工厂厂长工作暂行条例》。颁发暂行条例的《通知》指出，厂长工作条例、职代会条例和党在企业的基层组织工作条例：“共同遵循的根本原则是党委集体领导、职工民主管理、厂长行政指挥。国营工业企业实行党委集体领导的原则，主要是工厂党委对贯彻执行党的方针、政策和思想政治工作方面实行领导；厂长行政指挥的原则，就是党委要把工厂的生产经营活动，交给厂长统一指挥，全面负责；工厂的副厂长、总工程师、总会计师等是厂长的助手，他们的工作受厂长领导，对厂长负责。工厂党委要支持和保障以厂长为首的全厂统一的生产经营指挥系统行使职权。厂长应自觉地维护党委的领导，接受群众的监督。此间，党中央和国务院先后颁发了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》、《国营工厂厂长工作条例》，《中国共产党工业企业基层组织工作暂行条例》，这几个条例是健全和完善企业领导制度不可分割的组成部分，同当前的企业整顿和健全经济责任制结合起来，全面贯彻实施。

经历了拨乱反正，企业管理体制逐步恢复起来，适应现代化和改革的要求必须建立完善的企业管理制度。1986年9月15日中共中央、国务院同时颁发了《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》。这三个条例承前启后奠定了具有中国特色的社会主义国有企业发展道路的坚实基础。

发布三个条列的同时，中共中央、国务院还发布了《关于颁发全民所有制工业企业三个条例的通知》。通知指出，改革企业的领导体制的基本内容是：第一，企业实行生产经营和行政管理工作厂长负责制；第二，明确企业党组织的工作重点，为保障和监督党和国家各项方针政策的贯彻实施；第三，发挥工会组织和职工代表在审议企业重大决策、监督行政领导干部、维护职工合法权益等方面的作用。实行厂长负责制，必须保证厂长在企业生产经营重大问题上的决策权，突出厂长在行政指挥中的作用；绝不应把实行厂长负责制同加强和改善党对企业的领导、巩固和发扬民主管理对立起来，而是要使企业行政、党组织和工会等群众组织的工作，党政工各方都要紧紧围绕生产经营这个中心，按照分工加强各自职责范围内的工作，调动各方面的积极性。就企业党组织来说，必须从思想观念到工作内容、工作方法，来一个大的转变，要从繁忙的日常行政事务中解脱出来，把工作重心放到积极支持厂长实现任期责任目标和统一指挥生产经营活动上来，放到搞好企业党的建设和思想政治工作上来，保证企业生产、经营工作任务的顺利进行。

中共中央、国务院要求：各省市党委和人民政府，加强研究解决三个条例实施中出现的问题，同试点企业的干部、职工一道，共同为“探索和创建具有中国特色社会主义现代化工业企业的管理体制”而努力。这是中共中央、国务院第一次明确提出探索和创建具有中国特色的社会主义国有企业治理制度的命题。此后，中共中央、国务院、全国人民代表大会及其常务委员会又相继颁发了一系列的“企业法”、“劳动管理”等法律法规和政策，对于创建具有中国特色的社会主义国有企业发展道路起到了极大的推动作用。

9 公司制改革，明确建立现代国有企业制度的方向

继三个条例建立健全企业管理体制之后，1986年7月国务院又发布了：《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》。经全国省长会议讨论修改和国务院常务会议通过的这四个暂行规定，是新中国第一次系统地针对职工进行的劳动制度方面的改革举措。与当时的形势要求相适应，国有企业领导体制的全面改革也加快步伐。1986年7月国务院发布了《关于加强工业企业管理若干问题的决定》。1986年底国务院又发布了《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》。在深化企业改革取得了显著成效的基础上，1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》。同年4月28日，中共中央在《关于贯彻执行企业法的通知》中指出，全国人大颁布企业法，“这是我国经济体制改革和政治体制改革中的一件大事”，结束了全民所有制企业法律地位不明确的状况，“确立了现阶段具有中国特色的企业制度”。

1987年10月25日中国共产党第十三次全国代表大会召开，时任总书记赵紫阳同志受党的十二届中央委员会的委托，作了题为《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的报告。报告指出：“按照所有权经营权分离的原则，搞活全民所有制企业”；“全民所有制企业不可能由全体人民经营，一般也不适宜由国家直接经营，硬要这样做，只能窒息企业的生机和活力。实行所有权与经营权分离，把经营权真正交给企业，理顺企业所有者、经营者和生产者的关系，切实保护企业的合法权益，使企业真正做到自主经营，自负盈亏，是建立有计划商品经济体制的内在要求。这决不会改变企业的全民所有制性质，只会使企业更加生气蓬勃，使公有制经济的优越性得到充分发挥”；“实行所有权与经营权分离的具体形式，可以依产业性质、企业规模、技术特点而有所不同。无论实行哪种经营责任制，都要运用法律手段，以契约形式确定国家与企业之间、企业所有者与企业经营者之间的责权利关系；都要通过竞争产生合格的经营者，以企业经营成果包括资产增值作为奖罚经营者的主要依据，促进大批精明强干、勇于开拓的企业家在市场竞争的风浪中涌现出来；都要实行厂长（经理）负责制，完善企业内部各种经济责任制，整顿劳动纪律，严格科学管理；都要注意发挥职工的积极性和创造性，使经营者的管理权威和职工群众的主人翁地位相统一，形成经营者和生产者相互依靠密切合作的新型关系。目前实行的承包、租赁等多种形式的经营责任制，是实行两权分离的有益探索，应当在实践中不断改革和完善”。报告还指出：“改革中出现的股份制形式，包括国家控股和部门、地区、企业间参股以及个人入股，是社会主义企业财产的一种组织方式，可以继续试行。一些小型全民所有制企业的产权，可以有偿转让给集体或个人”；“企业党组织的作用是保证监督”，不再对本单位实行“一元化”领导，“而应支持厂长、经理负起全面领导责任”。

党的第十四次代表大会报告指出：“转换国有企业特别是大中型企业的经营机制，把企业推向市场，增强它们的活力，提高它们的素质”；“通过理顺产权关系，实行政企分开，落实企业自主权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体，并承担国有资产保值增值的责任”；“鼓励有条件的企业联合、兼并，合理组建企业集团。国有小型企业，有些可以出租或出售给集体或个人经营”。党的第十五次代表大会报告提出：“建立现代企业制度是国有企业改革的方向”：要按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体；进一步明确国家和企业的权利和责任，国家按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任；企业依法自主经营，自负盈亏。政府不能直接干预企业经营活动，企业也不能不受所有者约束，损害所有者权益。报告还提出：把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来，要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组，要加强科学管理，探索符合市场经济规律和我国国情的企业领导体制和组织管理制度，建立决策、执行和监督体系，形成有效的激励和制约机制。报告指出：“要建设好企业领导班子，发挥企业党组织的政治核心作用，坚持全心全意依靠工人阶级的方针。”报告认为：“随着企业改革深化、技术进步和经济结构调整，人员流动和职工下岗是难以避免的”；“深化国有企业改革，是全党重要而艰巨的任务。要坚定信心，勇于探索，大胆实践，力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度”。

国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节，建立和完善社会主义市场经济体制，实现公有制与市场经济的有效结合，最重要的是使国有企业形成适应市场经济要求的管理体制和经营机制，努力探索能够极大促进生产力发展的公有制多种实现形式。党的十五大和十五届一中全会提出：用三年左右的时间，力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。1999年9月22日召开党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是公有制与市场经济相结合的有效途径，是国有企业改革的方向”。这个《决定》提出：“要从我国国情出发，总结实践经验，按照十四届三中全会决定和十五大报告关于建立现代企业制度的论述，全面理解和把握产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求，建立和完善现代企业制度需要突出抓好以下几个环节：第一，继续推进政企分开；第二，积极探索国有资产管理的有效形式；第三，对国有大中型企业实行规范的公司制改革；第四，面向市场着力转换企业经营机制，完善公司法人治理结构。

按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，完善企业领导人员的聘任制度。股东会决定董事会和监事会成员，董事会选择经营管理者，经营管理者行使用人权，并形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。企业党组织要发挥政治核心作用，并适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与企业重大问题的决策。要坚持党管干部原则，并同市场化选聘企业经营管理者的机制相结合。中央和地方党委要加强和改进对国有重要骨干企业领导班子的管理。要全心全意依靠职工群众，探索现代企业制度下职工民主管理的有效途径，维护职工合法权益。继续推进企业转换经营机制，深化劳动用工、人事和收入分配制度改革，分流安置富余人员，分离企业办社会职能，创造企业改革发展的良好环境。

进入20世纪90年代以后，全国人大及其常委会相继制定或修改了一系列法律，如《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人民共和国国有资产管理法》等等。2003年，按照建立现代企业制度要求，国务院及其各地方人民政府相继成立了“国有资产监督管理委员会”。国务院国有资产监督管理委员会成立以来，制定了完善现代企业制度的一系列文件，如：关于国有企业资产清算、监督、管理等相关文件，关于国有企业党的建设的相关文件、关于职工参加企业管理方面的文件以及规范改制破产、安置职工和考核经营者等文件，这些文件极大推动了国有企业建立和完善现代企业制度的工作。（续完）