法国PPP纠纷解决机制——在协议合法性与协议安定性之间

陈天昊 清华大学公共管理学院助理教授

法国波尔多大学CERCCLE研究中心联席研究员

公共部门与私人部门通过协议开展合作（简称PPP，Public-Private Partnership），在法国至少可以追溯到17世纪，1Francois Bergeret, Xavier Bezançon, 10 ans de PPP dans la commande publique, Le Moniteur, p.9.但此轮PPP在法国的发展，乃渊源于20世纪90年代英国PFI（Private Finance Initiative）模式所触发的全球PPP浪潮。在英国PFI模式的启发下，法国立法者制定了2004年6月17日关于公私合作协议的特别法令（Ordonnance n°2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat），从而首次在政府采购与政府特许经营这两种传统公共采购模式之外，创建了一类新型公共采购模式，即公私合作协 议（Contrat de partenariat public-privé）， 以更好地调动市场的力量建设公共设施、提供公共服务。2Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.587-589.此种公私合作协议即成为当今全球PPP模式在法国的代表，并进一步被2015年7月23日关于政府采购的特别法令（Ordonnance n°2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics）所肯定。

与英国的PFI模式基本一致，法国公私合作协议指政府将建设公共设施、提供公共服务的任务整体性外包给社会力量，由社会力量垫资完成相关建设、运营等任务，政府则在项目全生命周期内根据建设、运营的绩效评估结果分期实施政府付费，从而既完成公共设施、公共服务的供给，又实现对政府财政压力的平滑性处理。3Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.591-595.

这样一种公、私部门深度协作、彼此嵌套的合作模式，显然具有传统公共采购所不具备的复杂、精致的架构，再加之PPP项目投资的规模性和长期性特点，PPP项目中的任何法律纠纷，如果不能得到妥善的化解，都可能为双方的合作带来深度裂痕，并进一步动摇双方合作的根基。有鉴于此，一套恰当的纠纷解决机制的确是PPP模式行稳致远的关键。

法国2004年特别法令明确将PPP协议定性为行政协议，因此其纠纷解决机制乃以法国行政协议救济制度为基础，但2004年特别法令的第十一条也考虑到了PPP模式的特点，一方面允许PPP协议采用仲裁途径解决纠纷，另一方面要求双方当事人必须在PPP协议中约定“预防纠纷及解决纠纷机制”，4L'article 11 de l'ordonnance n°2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat.2015年特别法令对此虽有局部调整，但仍然延续了鼓励替代性纠纷解决机制的精神。

下面，本文将依次介绍PPP协议缔结阶段、履行阶段的纠纷解决机制。我们将会看到，PPP纠纷的解决既需要裁判者在具体个案中审慎平衡各方利益，以兼顾公共利益、相对人利益、第三人利益；也需要制度设计者在整体框架上把握协议的合法性与协议的安定性之间的微妙关系，既维护协议的合法性以纠正PPP协议中的各类违法、违规操作，又避免合法性审查过度地扰乱协议安定性造成各方利益的巨大损失，引发市场的严重不确定。概言之，PPP纠纷解决机制的设计和运作，必须在协议的合法性与安定性之间探寻恰当的平衡，只有兼顾此二者，才能激发PPP模式的内在活力。

一、协议缔结阶段的纠纷解决

在法国，与所有的行政协议一样，PPP协议的缔结生效需要双方当事人意思表示真实且达成合意，5Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.134-136.并且需要行政主体获得了充分的法定授权［比如通过财政部下设的基础设施融资支持局（FIN INFRA）实施的物有所值评估］，缔约程序也必须符合欧盟及法国政府采购法所确立的公开透明、强制竞争规则，协议标的和原因都不能违反法律的禁止性规定。6Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.137-145.

如果上述生效要件存在瑕疵，已经缔结的PPP协议就将被宣布无效或被撤销，这是PPP协议合法性的必然要求。然而，一旦协议缔结并开始履行，若行政法官发现协议违法并判决消灭协议的效力，则很可能导致项目中断，无论是行政主体还是协议相对人，都必将承受巨大的损失，公共服务的提供也难免迟延。由此可见，如何既维护PPP协议缔结的合法性，又避免协议效力之争议对双方当事人以及公共利益造成太大的冲击，乃是PPP纠纷解决机制需要面对的首要难题。

对此，法国PPP纠纷解决机制主要遵循如下三条思路：

第一，将协议效力争议集中在缔结阶段快速解决，以避免将合法性瑕疵留存到协议的履行阶段，从而防止在双方已经实际履行时，再引发关于PPP协议效力的诉讼。

第二，授予协议外第三人诉权，以争议协议效力，从而更高效地在协议缔结阶段发现合法性瑕疵，特别是参与PPP协议竞争的所有市场主体，都可以基于维护自身竞争利益的考虑提起诉讼，争议协议缔结行为的合法性。

第三，为了防止缔结阶段第三人提起诉讼导致诉累，伤害合作双方的积极性，既需要对享有诉权的第三人范围及其提起诉讼的时效、事由进行限制，也需要赋予行政法官处理缔约阶段违法性时更加丰富的裁判工具，以寻求纠纷的妥善解决。

具体而言，在缔约阶段，法国立法者设置了“先合同紧急诉讼”（Référéprécontractuel）与“合同紧急诉讼”（Référécontractuel），2014年最高行政法院还通过“塔恩-加龙”（Tarn-et-Garonne）判例创建了“第三人一般诉讼”。

（一）先合同紧急诉讼与合同紧急诉讼

“先合同紧急诉讼”旨在将所有的合法性纠纷在协议正式签订之前化解。根据《法国行政诉讼法典》第L.551-1到L.551-4条之规定，PPP协议竞标程序中的落选供应商，都可以作为原告在协议正式签订之前提起“先合同紧急诉讼”。

根据该类诉讼，原告可以向行政法官主张PPP协议的缔约程序违反了公开透明和强制竞争规则，并且该违法行为对他的利益造成了直接且明确的伤害。7Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.154-155.行政法官有权在案件审理期间暂停PPP协议的全部缔约活动，但其必须在20日内作出裁判，因而暂停期限最长不能超过20日。8Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.153审查案件后，行政法官可以判决修改招标文件中的违法内容，或者撤销协议草案中的违法条款；而如果整个缔约程序都存在严重的违法，那么行政法官还可以判决撤销已经实施的缔约程序，要求行政主体重新实施。9Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.150-151.需要注意的是，在原告提起诉讼后的16日内，行政法官都不得做出裁判，以等待其他受到类似违法行为伤害的第三人提起诉讼，从而一并处理，节约诉讼成本。10Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.151.

如果PPP协议双方当事人加快了缔约程序，使得第三人在协议缔结之前没有能够提起诉讼，那么根据《法国行政诉讼法典》第L.551-13比如法国波尔多体育场的建设项目，波尔多市的反对派代表提起诉讼，认为行政委员会在审议该项目的财政可承受能力时，相关的财务信息存在遗漏，因此PPP协议应该无效。最高行政法院在2016年5月11日作出判决，确认该协议缔约时提交的信息不充分，要求波尔多市政府在四个月内补正违法性，若无法补正，则解除该PPP协议。CE, 11 mai 2016, N°s 383768,383769.到L.551-23条的规定，由于非自身原因没能启动“先合同紧急诉讼”的落选供应商，可以在协议签订公布之日起31日内向行政法院提起“合同紧急诉讼”，主张PPP协议的缔约程序违反了公开透明和强制竞争规则，并且该违法行为对他的利益造成了直接且明确的伤害；如果协议的缔结没有正式公布，此类诉讼的诉讼时效为协议签订之日起6个月。11Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.178-180.

（二）第三人一般诉讼

2014年4月14日法国最高行政法院作出的“塔恩-加龙”判决，创建了“第三人一般诉讼”。根据该判例，普通第三人的诉权得到一定程度的扩展，并规定了机关第三人的诉权。12Philippe REES, «Tropic II est arriv é,-A propos de l'ar rê t département de Tarn-et-Garonne», Contrats et Marchés publics,n°5 mai 2014, étude 5.

普通第三人，即“可能由于行政协议之签订或其条款而受到足够确定且足够直接的利益伤害的第三人”，可以向行政法院主张对其自身利益造成伤害的所有违法事由。对比前述先合同紧急诉讼，此处不再限定于“违反公开透明和强制竞争规则”单一类型之违法事由，但仍然以“对自身造成足够确定且足够直接的利益伤害”为限。

机关第三人，即“地方行政区的行政委员会的代表”和“进行合法性监督的省长”，这两类机关分别类似于我国地方人民代表大会的人大代表以及地方检察院。机关第三人在争议PPP协议缔结合法性时，可以主张各类合法性瑕疵（意思表示、职权、程序、标的、原因），而且不以“对自身利益造成伤害”为限，因为机关第三人本就承担着监督法律实施的职责。比如若地方政府强行推动PPP而不顾地方财政的压力，此时地方行政区行政委员会的代表可以单独向行政法院提起诉讼，认为该PPP协议的订立没能通过“财政可承受能力评估”，从而缺乏法定职权要件，应当归于无效，即便该违法性并未伤害该代表的自身利益。13比如法国波尔多体育场的建设项目，波尔多市的反对派代表提起诉讼，认为行政委员会在审议该项目的财政可承受能力时，相关的财务信息存在遗漏，因此PPP协议应该无效。最高行政法院在2016年5月11日作出判决，确认该协议缔约时提交的信息不充分，要求波尔多市政府在四个月内补正违法性，若无法补正，则解除该PPP协议。CE, 11 mai 2016, N°s 383768,383769.

该类诉讼的诉讼时效被限定在签订协议的公告发出之日起两个月，两个月之后，即不得再提起此类诉讼，以避免过度扰乱PPP协议的履行。要注意，签订协议的公告必须注明诉讼渠道、诉讼时效，并且提供查阅PPP协议内容的方式。

行政法官在审理案件时，若原告能够证明诉争的合法性问题可能导致紧迫的危害，行政法官即有权暂停协议的履行，这可以减少未来撤销协议对各方可能造成的损失。而在对实体合法性进行审查时，行政法官应该考虑违法性的严重程度，并考虑撤销该PPP协议对公共利益、第三人利益、相对人利益所可能造成的伤害，权衡利弊后，选择最为妥当的裁判方式。比如对于轻微违法瑕疵，可以判决治愈违法性（régularisation）；对于明显违法但撤销后可能对公共利益造成严重伤害的，则可以判决解除协议（即对未来失去效力），或者从未来的某个具体日期开始失去效力（这是为了留足时间给行政主体重启竞争程序，选择新的供应商）；而若仅是PPP协议中可分离条款违法，则可以判决部分撤销。只有对非常严重的违法行为，才能判决全部撤销。14Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextenso é dition 2014, p.173-174.

总之，通过激发第三人提起诉讼进行合法性监督，法国PPP纠纷解决机制致力于在协议缔结阶段快速确定PPP协议的所有潜在违法性，由行政法官进行利益权衡之后作出妥善裁判，如此就能将协议效力纠纷尽量处置于协议履行之前，避免在协议履行阶段再卷入诉讼纠纷，从而减少对协议安定性的威胁。

对此，法国PPP纠纷解决机制主要遵循如下三条思路：

第一，优先尊重双方当事人对于纠纷解决方式的意思自治，但以该意思自治不被滥用于逃避国家监管为底线。

第二，优先维护协议关系的安定性，一方面贯彻“协议关系忠诚原则”，另一方面将相关诉权限定在PPP协议的当事人之间，而不扩展至协议外第三人，以避免第三人诉讼扰乱协议的正常履行。

第三，在必须保障公共利益时，行政法官也应该坚持贯彻“利益平衡原则”，权衡利弊、审慎裁判，而且对公共利益的保护必须以不牺牲无过错协议相对人之经济利益为底线。

具体而言，在PPP协议的履行阶段，最高行政法院构建了协议有效性之诉和协议履行之诉，法国立法者也通过2004年特别法令的第十一条，允许PPP协议在履约阶段采用行政诉讼之外的替代性纠纷解决机制，下面依次介绍之。

二、协议履行阶段的纠纷解决

当然，不可避免的是，部分带有合法性瑕疵的PPP协议仍然可能进入履行阶段，此时其合法性仍可能引发争议。并且，进入协议履行阶段，双方当事人还可能围绕协议是否得到恰当履行而发生争议。

由于此时协议关系已经建立，在此阶段解决关于协议效力、协议履行之争议，应该更加注重维护协议的安定性，维护双方当事人对于未来的履约预期，尽量避免由于处置纠纷造成项目中断，因为这不仅会导致双方当事人的巨大损失，而且公共服务的提供也难免迟延。

（一）替代性纠纷解决机制

法国允许PPP协议采用替代性纠纷解决机制，主要是基于如下两点考虑：第一，替代性纠纷解决机制有助于避免冗长的诉讼程序，从而更为高效地解决纠纷，也能缓解行政法院存在的“审判窒息”的现象；第二，PPP协议实践中，为了维护协议双方的友好合作关系，协议相对人往往更倾向于通过非诉讼的方式解决与行政机关的纠纷。15Denys de BÉCHILLON, Philippe TERNEYRE, «Contrats administratifs», R épertoire de contentieux administratif, Points 19-21.

概括而言，法国PPP协议下的替代性纠纷解决机制主要包括专家调解和仲裁制度。

1.专家调解

2004年特别法令第十一条要求PPP协议中必须约定“防止纠纷和解决纠纷的机制”（modalités de prévention et de règlement des litiges），这具体表现为基于双方当事人意思自治的专家调解机制。对此，法国财政部公布的PPP协议示范文本第65、66条作出了具体的建议。

根据该条文，双方当事人可以共同指定一位或多位专家，对双方的法律纠纷提出建议性的解决方案。如果双方指定多位专家组成专家小组，那么一位由行政机关指定，一位由协议相对人指定，最后一位由双方共同指定。如果双方就共同指定专家无法达成一致，可以由基层行政法院指定。双方当事人共同决定专家小组应该在多长时间内提出建议性的纠纷解决方案，并且约定双方各自向专家小组提交所有必要材料的期限。16Les articles 65 et 66 du Contrat de Partenariat Clausier-type, publ éi par Mission d'Appui aux Partenariats Public-Privé.

最高行政法院的判例认为，协议约定的调解机制能够形成对双方当事人诉权的阻却，换言之，在双方当事人完成约定的调解机制之前，都不得提起行政诉讼。17CE 6 oct. 1976, Koch, n°9 8433, Lebon396 ; CE 10 juin 1988, Fainsilber, n°86343.基于此，法国财政部PPP协议示范文本第66条建议，双方可以约定在专家小组作出建议性的纠纷解决方案后一段期限内，如果双方仍然无法对纠纷的处理达成一致，各方当事人才能够向行政法院提起诉讼。

2.仲裁

自19世纪以来，为避免行政机关逃避公法的约束，规避由国家设置的行政法院体系的监督，法国一直明确禁止公法人通过仲裁方式解决纠纷，比如1972年《民事诉讼法典》的第83条、第1104条，以及《民法典》第2060条都规定“所有与公法人相关的争议都不得适用仲裁”。18Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.287.

但是，对于仲裁方式的原则性禁止仍然存在部分例外：第一，根据国际条约特别是《日内瓦公约》《华盛顿公约》签署的国际性行政协议，可以实施仲裁；第二，对于国内的行政协议，若存在立法者的明确授权，可以实施仲裁，比如2004年特别法令就明确允许PPP协议使用仲裁方式。19Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.288-289.

仍然需要注意的是，PPP协议所能够采用的仲裁方式必须满足基于公法的某些特定要求，从而“在仲裁制度的特点与公共活动的特征之间寻求平衡”。20Anne Cour règes, C élia Verot, «L'arbitrage des litiges intéressant les personnes publiques», RFDA 2007, p.489.概括而言，首先，PPP协议作为行政协议，区别于民事合同，因此仲裁庭在处理PPP协议纠纷时，在法律适用上必须适用公法规范和行政协议的基本制度，以及与公法规范不相冲突的民法规范；其次，当事人对于仲裁决定不服，有权向上诉行政法院提起上诉，上诉行政法院应该专门审查仲裁决定是否符合公法的规定，以及是否恰当保障了公共利益。21Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.291-292.

在PPP协议的实践中，仲裁方式并未得到行政机关的青睐，有法国律师在总结PPP纠纷解决机制时指出，“仲裁制度成为了2004年特别法令中被遗忘的一项制度”（l'arbitrage est l'un des grands oubliés de l'ordonnance de 2004）。22Noël Chahid-Nouraï, Avocat à la cour,Romaric Lazerges, Avocat à la cour, « La résolution des litiges dans les contrats de partenariat », AJDA 2009 p.1925.2015年特别法令对PPP法律制度作出了部分改革，就仲裁制度而言，第90条收窄了PPP协议采用仲裁的条件，不再允许双方当事人自由约定在何种条件下采用仲裁，而规定中央政府签订的PPP协议若希望约定仲裁方式，必须由有关部委联合财政部共同向总理提交报告，由总理发布行政法规明确授权才能实施仲裁。23L'article 90 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

总而言之，法国允许PPP协议中的双方当事人自由约定专家调解制度，并允许双方当事人在一定条件下选择通过仲裁解决纠纷，这是尊重双方当事人意思自治的体现，然而为了避免PPP协议逃避国家监管，上述替代性纠纷解决机制都必须遵守司法最终裁判原则，为公法的实施与行政法院的介入保留渠道。

（二）协议有效性之诉

在PPP协议履行过程中，双方当事人可以就协议的有效性向行政法院提起诉讼。

在2009年之前，双方当事人可以提起“协议无效之诉”（Déclaration ou constatation de la nullité），协议效力上非常微小的合法性瑕疵，都可能被行政法官认为协议无效，从而自始不发生法律效力。于是在实践中，就有当事人为了逃避协议约定的义务，提起“协议无效之诉”，因为一旦协议被宣布无效，那么对方当事人就无法根据协议约定的内容主张己方的义务。24Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.183-184.

2009年12月28日的“贝兹耶”（Béziers）案改变了这一局面，最高行政法院借此强化了对协议安定性的保障，将“协议无效之诉”转变为“协议有效性之诉”（Recours de pleincontentieux contestant la validité du contrat）。其主要带来了两点变化：

第一，行政法官确立“协议关系忠诚原则”，要求“协议一方当事人不能为了规避协议的义务而主张某种其在过去不可能不知晓并且在协议尚未妨碍到该当事人时其并未主张的合法性瑕疵”。这就对当事人争议PPP协议的效力设置了限制，避免以违背善意原则的行为威胁协议关系的安定性。25Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.184.

第二，行政法官应该考虑PPP协议效力瑕疵的严重性，权衡利弊后再决定多大程度上撤销该协议的效力。换言之，行政法官需要权衡违法性的严重程度及撤销该PPP协议对公共利益、第三人利益、相对人利益所可能造成的伤害，然后作出裁判。而行政法官的裁判方式，也不再局限于判决无效和维持效力这两种，而可以有更多元化的处理措施。首先，在协议之有效性存在微小瑕疵时，可以在要求采取治愈措施（régularisation）的同时判决维持合同关系；其次，当存在更为严重的瑕疵，而不宣布协议无效“并不会对公共利益造成过度的伤害”时，可以判决解除合同，即让合同关系从判决生效之日起不再发生效力；26此时根据2004年的Association AC判例，法官也可以指定合同效力消失的起始日期。最后，只有当协议存在严重违法性时，包括合同之内容的严重违法或双方当事人达成合意之条件本身严重违法，行政法官才可以判决撤销全部合同，或撤销部分合同条款，合同或部分条款即溯及既往地失去效力。27M.Long, P.Weil, G.Braibant, P.Delvolvé, B.Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative,19e édition,Dalloz 2013, p.952.

可见，不同于经典的“协议无效之诉”过于严苛地强调协议的合法性，“协议有效性之诉”中行政法官更加强调协议当事人对协议的善意履行，更加注重对各方利益的平衡，并享有更为丰富的“权力工具箱”，使其能够更好地根据具体个案情况，在维护协议合法性的同时避免对协议安定性造成过于严重的冲击。

（三）协议履行之诉

在行政协议的履行过程中，双方当事人也可能围绕协议是否得到恰当的履行发生争议。

此时纠纷解决的难点就在于，如何恰当地处理协议中关于公共服务的既有约定与社会需求不断变化这二者之间的张力。概言之，行政主体作为PPP协议的一方当事人，以实现公共利益为最终目标，必须保证协议的履行始终朝着满足公共利益的方向发展。从根本上看，这构成了PPP协议内在合法性的本质要求：如果在行政主体看来协议约定的内容不再有利于实现公共利益，那么根据法国行政协议的基本制度，其就有权打破协议的约定，对协议内容进行单方的变更，甚至单方解除协议，以满足公共利益的需求。然而，这又无疑会对协议的安定性造成显著冲击，从而不利于双方的稳定合作；如果处置不当，甚至可能导致行政主体在未来再难以从市场上觅得合作者。

可见，PPP协议的纠纷解决机制需要在维护协议安定性与协议内在合法性之间寻求平衡，法国行政协议诉讼中的“协议履行之诉”即承担了此项任务。

具体而言，PPP协议的双方当事人都可以作为原告，向行政法院提起诉讼，要求对方当事人履行协议。需要注意的是，如果行政主体自身拥有强制相对人履行协议的权力，那么在原则上，其应该自己采取措施强制相对人履行协议，而不应该向行政法院提起诉讼。只有当履约义务表现为金钱给付时，行政主体既可以选择直接向协议相对人发出执行令，也可以选择向行政法院起诉，由行政法院判决对方履行该金钱给付义务。28Laurent Richer, Droit des contrats administratifs 9e edition, LGDJ Lextensoédition 2014, p.305.

在“协议履行之诉”下，行政法官有权判决协议相对人履行协议义务，但需要注意的是，行政法官却很少判决行政主体履行协议义务。此种差别化对待渊源于法国公法的传统，即行政法官无权积极地命令行政主体实施某项行为，而只能撤销其实施的违法行为。因为积极地命令行政主体，就有代替行政主体作出行政判断的嫌疑。所以直到1995年通过立法改革，法国越权之诉中的行政法官才获得了向行政主体发出执行令的权力，但该项权力也仅限于撤销判决所必定要求的执行内容。

在行政协议领域也是如此，行政法官在判决要求行政主体履行协议时需要注意，对于具体如何履行协议，行政法官应该给行政主体留下一定的裁量空间，尊重行政主体在实施行政活动上的自治性。

而在极端情况下，行政主体不仅不履行协议的内容，而且以公共利益的名义单方变更协议的内容，甚至单方解除协议。那么此时，行政法官是否有权判决撤销单方变更行为和单方解除行为，然后要求行政主体按照原协议约定的内容履行协议呢？

直到2011年3月21日的“贝兹耶Ⅱ”（BéziersⅡ）判例中，最高行政法院才首次肯定了行政法官针对单方解除行为判决“恢复协议关系”的权力，这在事实上起到了消灭该单方解除行为的效果。29M.Long, P.Weil, G.Braibant, P.Delvolvé, B.Genevois, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, 19e édition,Dalloz 2013, p.942.而直到2013年，在里尔及巴黎的上诉行政法院，才出现了承认行政法官有权撤销单方变更行为的判例，在这些案例中，上诉行政法院认为单方变更行为违法，于是作出“重建此前之协议状 态”（le rétablissement de l'état antérieur ） 的判决。30François BERNET, «Un nouveau recours devant le juge du contrat : l'action en rétablissement de l'état antérieur du contrat», Droit Administratif n°5, mai 2013, comm.33.p.27.

法国最高行政法院之所以直到最近才承认对单方变更行为和单方解除行为的撤销权，乃是由于我们一般认为行政主体享有针对如何更好地实现公共利益这一问题的最高判断权。当其认为协议约定的内容已经不足以实现公共利益，甚至可能对公共利益造成伤害时，行政主体自然应该有权突破双方的合意，采取其认为必要的措施来实现公共利益，当行政主体认为本协议约定的内容对于实现公共利益已经完全没有必要时，也自然有权解除行政协议。

对于行政法官而言，行政主体所采取的这一系列行为，都是旨在实现公共利益、提供公共服务的积极行为。如果行政法官对这些行为进行审查，并判断是否应该对其予以撤销，其所审查的关键内容已经不是这些行为是否违反了法律的禁止性规定，而是在审查这些行为是否有利于更好地实现公共利益。而对于这样一个问题，行政法官很难比行政机关享有更高的判断权。

这就是为什么：在2011年之前，法国的行政法官对于行政主体实施的单方变更、单方解除行为都不会实施撤销，而是仅判决行政主体对由此给相对人造成的损害承担全额的赔偿责任，即既包括协议相对人所承担的直接损失，也包括协议相对人在预期利益上的损失。如一位法国公法学者所总结的那样，“行政协议的履行之诉主要是赔偿责任之诉”（contentieux de la responsabilité contractuelle）。31Franck Lepron, «Le contentieux des contrats publics d'affaires», AJ Contrats d'affaires-Concurrence-Distribution 2015,p.159.

法国行政法官的此种处理，既尊重了行政机关对于公共利益的判断权，从而维护了行政协议以及PPP协议的内在合法性，又通过判决全额赔偿维护了协议相对人的经济利益，实现了PPP协议经济关系的再平衡。同时，行政法官的赔偿判决也是在告诫行政机关，实施单方变更、单方解除必须支付相应的经济成本，否则其将再难以在市场上觅得合作者。这在实践中构成了对行政机关行使单方权力的主要约束。

那么为什么近十年来，法国的判例又发生了变化，逐步允许行政法官撤销单方变更行为、单方解除行为呢？这是因为现在法国公法越来越重视市场的力量，越来越认识到对于如何更好地实现公共利益这个问题的判断权，不应该再被行政主体所垄断；相反，行政主体应该更多地倾听市场主体的声音，因为他们更有创造性，能够更快速地吸收新的技术和新的知识，从而为更好地实现公共服务提出更高效的解决方法。因此，强化对协议相对人的保障，不仅仅通过全额赔偿来避免协议相对人为了公共利益的需要而蒙受经济损失，而且通过撤销对于公共利益的判断缺乏必要审慎的单方行为，从而给予协议相对人稳定的合作预期，这样才能更充分地调动市场主体的积极性，最终才能更好地实现公共利益。

三、结论

法国PPP协议旨在通过调动市场的力量更好地建设公共设施，提供公共服务。因此，相关的纠纷解决机制，既需要监督并矫正PPP协议缔结时的违法行为，维护协议的合法性，又需要尊重市场力量，注意避免对协议合法性的监督扰乱协议的安定履行。基于此，在进行具体制度的设计时，应该将关于协议合法性的争议，即协议效力争议，集中于缔结阶段快速解决，以避免将合法性瑕疵留存到协议的履行阶段。而进入协议履行阶段后，应该以维护协议安定性为优先目标，尊重双方当事人对于纠纷解决机制的意思自治，监督各方当事人善意履约。但仍然应该坚守维护公共利益的最终目标，防止意思自治成为逃避监管的工具，并允许在必要情况下突破协议的约定，以更好地满足公共利益。