新时代城市社区发展治理创新的路径探析——以成都市青白江区城市社区发展治理模式为例

何 川 吴德祥 王江平

（1，3.中共成都青白江区委党校，四川 成都610399；2.成都市青白江区城乡社区发展治理委员会，四川 成都 610399）

城市社区是广大居民赖以生活的基本场所，是社会治理的基本单元，也是我们党联系服务群众的“神经末梢”。随着城镇化加快推进，城市社区呈现出蓬勃发展的势头。党的十九大报告中明确提出要“打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，这为新时代加强城市社区党建指明了方向和路径。成都市坚持党建引领、多元参与、合作共治，探索出一条特色的城市社区发展治理路径体系。本文以成都市青白江区为例，总结新时代城市社区发展治理经验做法和问题短板，并在此基础上提出对策建议，提升城市社区发展治理水平和能力。

一、新时代城市社区发展治理创新青白江实践

随着城镇化进程加快推进，城市社区也呈现出蓬勃发展势头，社区理念不断更新、社区实践不断丰富、社区治理不断发展，但同时也面临着传统社区发展模式和治理路径不能适应新时代的发展变化。如何破解城市社区发展治理创新难题，稳固基层党组织的政治核心地位、发挥政府的主导作用、激励多方参与，进而形成多元参与、齐抓共管的治理态势，青白江进行了积极有益探索和尝试。

（一）坚持党建引领，铸牢发展治理本底

新时代城市社区治理是在党的领导下的社会治理实践，是现代化国家治理进程中不可或缺的重要环节。在城市社区发展治理过程中，要充分发挥城市基层党组织政治核心作用。青白江区牢牢抓住党建引领这个“牛鼻子”，推动城市社区发展治理创新。一是加强基层党组织有效覆盖。通过核查资料报表、深入基层调研、召开座谈交流会等形式，全面摸清全区城市社区基层党组织设置情况，深入推动在重点区域、重点领域、重点人群中党组织的有效覆盖，实现街道、社区兼职委员制度和区域化党建联席会议制度全覆盖。二是发挥党组织政治核心作用。以发挥党组织领导核心作用为主线，保证基层党组织在化解社区矛盾、破解社区难题、服务社区居民等工作中的领导核心作用，不断推动形成共建共治共享的社区发展治理格局。三是规范党组织领导下的居民议事协商机制。完善居民议事协商机制，保证和规范基层党组织的有效领导，探索建立自治组织定期向社区党组织报告工作制度。

（二）发挥政府作用，夯实发展治理基石

2017年6月，中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出“把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”的发展方向和战略定位。青白江区成立专门机构牵头抓总城乡社区治理、配套相应制度文件，规范各部门职能职责，切实提高城乡社区发展治理水平。一是成立中共成都市青白江区城乡社区发展治理委员会，牵头抓总负责城乡社区发展治理，督促指导相关职能部门社区发展治理工作。二是制定《关于完善发展治理机制提升发展治理能力加快建设高品质国际化和谐宜居生活社区的实施意见》《成都市青白江区城乡社区发展治理“五大行动”三年计划（2018—2020年）》等制度文件，规范明确建设、城管、农林等单位在社区发展治理过程中的职能职责，保证将社区发展治理工作抓牢抓实。三是定期召开现场推进会，督促相关职能部门按时保质完成阶段性工作任务，加强目标考核力度，及时处理未按时按质完成城市社区发展治理阶段工作目标单位。

（三）落实居民自治，完善发展治理体系

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，城市居民委员会是“居民自我管理、自我监督、自我服务”的基层群众性自治组织。青白江区的城市居民委员会充分认识自身的职能定位，发挥好自治功能。一是完善基层协商治理机构。按照一定比例，在居民中选出小组长、院落长、楼栋长，建立业委会、院委会等自治组织，及时化解基层群众在生活中面临的矛盾纠纷，真正做到自我管理、自我服务。二是搭建基层协商治理平台。社区居民委员会充分调查社区民意，在广泛摸清社区情况和社区存在的问题，搭建如红白理事会、家庭纠纷调解室、自愿者服务队等组织，科学化解社区面临的风险隐患，及时解决居民日常困难，有效促进社会稳定和谐安定团结。

（四）培育社会组织，增添发展治理动力

社区作为城市构建的基本单元，城市的治理发展必然离不开社区的治理建设。社会组织是社区发展治理的重要力量，培育发展社会组织是促进社区发展治理、促进社区繁荣和谐的重要抓手。青白江区城市社区充分认识社会组织在社区发展治理的作用，大力孵化社会组织，发挥社会组织作用。一要加大社会组织孵化力度。该区依托创设的社会组织孵化园对全区枢纽性社会组织和初创社会组织进行孵化，使其快速成长成为社区治理重要力量。同时，积极引进区外优秀的社会组织，搭建区外社会组织服务社区居民平台。二是指导乡镇（街道）孵化社区组织。要求乡镇（街道）根据其所辖城市社区居民需求，重点指导社区成立社区服务性社会组织。培育和壮大乡贤、社区社工人才、社区志愿者队伍，带动居民和社会各界深入参与社区活动。三是支持社区因需培养社会组织。根据社区居民需求，重点培育发展促进邻里关系和谐、社区融洽互助类社会组织，引导社区居民按照“业缘、趣缘”成立各类社会组织，让每一个居民在社区找到归属感和存在感，从而实现社区自组织、自治理、自发展。

二、新时代城市社区发展治理创新存在的主要问题

（一）基层党建工作存在薄弱环节

基础不牢，地动山摇。党的基层组织是党的组织体系的基础组织，是党在社会基层组织中的战斗堡垒，必须发挥其政治核心作用。然而，在现实生活中，一些基层党组织的领导核心作用发挥不突出、不明显，政治功能被弱化。一些基层党组织负责人未能充分认识基层党组织在城市社区发展治理的领导核心地位作用，不乐意、不擅长做基层党建工作，认为基层党建工作可有可无，这导致党组织在城市社区覆盖面和覆盖率未能达到全覆盖要求，使得基层党组织的领导核心作用存在不同程度的弱化、虚化、边缘化，党建工作与城市社区发展治理存在“两张皮”的现象。这些问题不能采取行之有效的措施加以解决，那么党建引领城市社区发展治理也就无从谈起。

（二）多元参与机制不够健全

进入新时代，城市社区发展治理水平和能力不断提高，城市社区发展治理参与主体不断增加，在发展治理方面呈现了“一核多元、共治共享”的欣欣向荣治理景象。但是也存在参与责任边界不清、参与效率低下等问题。主要表现在以下三个方面：一是少数基层党组织未能发挥好政治核心作用，导致在发展治理中引导力、向心力不够。二是政府的主导作用未能彰显。存在放权不够、效率低下等问题。三是其他参与主体责任边界不清，存在该做的未做好，不该做的也去做，导致资源浪费，效率低下。这些在一定程度上削弱了力量，浪费了资源，影响了效果。

（三）社会组织孵化能力欠佳

改革开放以来，经济社会高速发展，城市社区也呈现出加速发展的趋势。城市社区的人口急剧增加，存在人员的流动性、复杂性等情况，导致社区居民需求和矛盾问题也日益增多，这就需要大量的社区组织参与到社区发展治理中来，充实发展治理的力量，然而在现实中，社会组织培育力度和能力欠佳导致一些服务不能满足社区居民的需要。主要表现在以下几个方面：一是孵化方式滞后化。针对以前的需求引进和孵化一些社会组织，不能适应新时代社区发展治理要求。二是孵化手段简单化。社区发展需要比如教育、医疗、养老等社会组织，然而在培育过程中，存在一刀切的现象，用较为单一的手段培育多种社会组织。三是孵化项目单一化。未能根据社区实际需求，引进和孵化相应的社会组织，而是简单地孵化一些常规的社会组织，导致社会组织不能满足居民的个性化、多样化需求。

（四）社区发展治理人才匮乏

新时代社会主要矛盾已转化为人民群众对美好生活的需要和发展不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民不仅追求物质生活，也对精神文化生活有很大的需要，这就要求社区工作者要适应新时代新变化新要求。然而在现实中，一方面，年龄大、经验丰富的社区工作者，存在学历偏低、知识偏少，不会用现代信息技术处理日常工作等问题，这导致社区工作的专业化、信息化水平不高，不能为新时代社区居民提供个性化、便利化、专业化服务，不能更好地开展各类有效组织群众、凝聚群众、服务群众的活动；另一方面，新招录的、年轻的社区工作者，虽然文化程度高、善于运用网络技术处理日常工作，但也面临实践经验不足、不会或者不善于同社区居民打交道，在处理日常社区事务中缺少经验，导致服务质量和效果大打折扣。

三、新时代城市社区发展治理创新的基本路径

（一）加强城市基层党建，引领城市社区发展治理

实现城市社区发展治理科学化、精细化，需要发挥基层党组织的政治核心作用，不断加大基层党组织建设，夯实党的执政根基，发挥好基层党组织在组织群众、凝聚群众、服务群众等方面的作用。一是加强基层党组织组织体系建设。要摸清城市社区基层党组织设置情况，要按照中共中央办公厅印发的《关于党的基层组织任期的意见》要求科学设置基层党组织，深入推动重点区域、重点领域、重点人群中党组织的有效覆盖，针对基层党组织设置不合理的要及时调整，要按照文件要求，做好城市社区基层党组织换届工作。二是加强基层党建工作。要加强基层党建标准化建设。要明确新时代党建工作的基本要求，不断加强基层党建标准化建设，完善党建引领城市社区发展治理的制度章程，保证引领发展治理的科学性、合理性。要加强基层党建科学化建设。要完善党建引领城市社区发展治理的考核体系，科学指导城市社区发展治理工作。要加大对优秀基层党组织的表彰力度，及时整治软弱涣散基层党组织，促进基层党组织全面进步、全面过硬，提升党建引领城市社区发展治理科学化水平。加强基层党建信息化水平。引进信息化手段，提升城市社区发展治理效率。科学运用大数据、物联网等信息技术服务党员群众。三是培养基层党组织负责人。要加大城市社区基层党组织书记“选、育、用、管”力度，着力选拔政治过硬、作风过硬、能力过硬的“三硬”人才，担任基层党组织负责人，加大对基层党组织负责人的培训教育力度，提升其政治素质、业务能力，加大后备干部“孵化”力度，保证基层党组织书记选拔的“源头活水”。

（二）完善多方参与机制，助力城市社区发展治理

多方参与机制不健全，就会导致参与不畅，会出现多头参与、交叉参与，甚至出现混乱参与，这会大大降低城市社区发展治理效率。保证参与的效果要建立健全参与机制，努力形成“一核多元，齐抓共管”的治理格局。一是理顺参与主体的职能职责。要深入城市社区中充分调研，掌握目前各参与主体在社区发展治理中的职能职责和作用发挥情况，并根据调研结果分析其参与的效果和质量，以及在参与过程中存在的问题，然后，有效地调整和优化基层党组织、政府相关部门、居民委员会等组织以及社会组织在城市社区发展治理过程中的职能职责，并通过制度的形式加以规范，保证社区发展治理参与主体各司其职、有序参与、科学参与。二是建立协调机制。要破除社区治理“九龙治水”现象，针对社区事务，要成立专门的协调机构，让社区有威望的人来担任协调机构负责人，指导各参与主体在社区发展治理中有效参与。遇到发展社区治理面临重大问题时，要及时召开专门的协调会，加快社区发展治理问题有效化解，促进社区安定和谐稳定。三是建立社区服务机制。服务机制的建立主要有两个方面的作用，一方面便于更好地服务广大居民，另一方面也要服务于在参与社区发展治理的各参与主体。服务机制建立要侧重保证服务的人力物力财力和服务质量的有效提升以及调动参与社区发展治理各方面力量的工作积极性。

（三）大力孵化社会组织，增添城市社区发展治理动力

社会组织的有效孵化，能够增加社区发展治理力量，破解社区发展治理中服务不能满足新时代社区居民的需求。一是加大社会组织孵化力度。在培育扶持现有社区社会组织的同时，要根据新时代居民的多元化、个性化需求，加紧孵化诸如教育、医疗、康养等方面的社会组织。要从财政划拨专项资金支持社区社会组织发展，对每个社会组织给予一定的工作经费，对工作扎实开展的社区组织予以资金奖励，同时采用政府购买服务的方式，购买一些社会组织的服务，促进社会组织生存发展。二是加大社会组织管理力度。制定和完善社区社会组织发展的制度规定，保证孵化出来的社会组织充分发挥作用，定期检查并及时通报社会组织工作开展情况，加大对优秀的社会组织表彰力度，及时处理不作为、慢作为的社会组织，定期清理和取缔“僵尸”社会组织。掌握社区居民动态需求情况，实时增加满足居民多样化需求的社会组织。三是加大社会组织保障力度。安排一定的财政资金，保障社会组织正常营运。一方面在不违背政策的情况下给予社会组织一定财政资金，保障其正常运转，同时，可以采用政府购买服务，支持社会组织运转发展。另一方面，支持社会化运转，鼓励社会组织引进社会资金，保证其工作正常开展所需经费。

（四）培育社区工作队伍，提升城市社区发展治理效果

社区工作者的能力和水平的高低直接关系到社区发展治理的科学化精细化程度的高低，保证社区发展治理、社区长治久安，必须加强社区工作者队伍建设。一是加大优秀年轻社区工作者选聘力度。要注重从优秀大学生、有工作经验的人才等重点群体中选聘社区工作者，要考虑年龄因素，注重从年轻人才中选聘社区工作者，增加这支队伍的活力。在选聘过程中要给予优惠条件，保证优秀人才愿意来、留得住，促治理。二是加大社区工作者培养教育力度。要加大培养教育力度，保证社区工作者能够适应新时代社区发展治理需要。拿出部分资金用于社会工作者提质增能工程，通过异地培训、网络培训、座谈交流等多种形式，提升社区工作者的工作能力和服务水平。要挖掘和树立优秀典型，让先进典型带动其他社区工作者共同进步，共同发展。三是加大社区工作者管理力度。科学有效的管理能够让社区工作者有效地开展工作，能够有效地完成城市社区发展治理各项工作。要建立完善工作制度章程，保证社区工作者能够正常履职，要做到绩效管理，做到奖勤罚懒。要及时处理不作为慢作为乱作为的社区工作者，真正让社区工作者在其位谋其职，做其事。