四川省基层治理法治化现状、问题和对策——基于四川省的调研

唐 琼

(四川行政学院，四川成都 610072)

一、基层治理的理论探源

根据词源，英文中的(Governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是掌舵的意思，20世纪90年代，西方学者将其翻译为“治理”。国家治理，其实质问题是如何处理公民与政府的关系问题，在治理过程中又涉及多个主体，包括了公民、政府和社会团体等。西方的“治理”强调政府向社会授权，实现多个主体的多元治理。我国历来是农业大国，治理在传统文化中更多地理解为治国理政，和西方现代意义上的“治理”概念大为不同。直至中华人民共和国成立以后，中国共产党成了唯一的执政党，治理社会主义新中国的历史任务被提上议事日程。经过几十年的探索和实践，中国在社会主义国家治理的过程中，取得了丰富的成果。北京大学王浦劬教授撰文指出学界至今对“治理”一词的理解上依然容易陷入误区，或者用西方的概念来套用中国的现实，忽视了中国国家治理和社会治理的总体格局是中国共产党作为领导核心来运行的。或者认为“治理”只是西方政治理论和管理理论的专利，实则这两种理解倾向皆不可取。因为我国在实践过程中已经积累了丰富的治国理政的经验。党的十九大报告在新时代中国特色社会主义思想和基本方略内容中指出“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论。”同时指出要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”可见，建立社会治理体制，提高社会治理实践水平已经是从中央到地方的一致共识。

从我国目前政权结构组织形式来看，我国基层社会主要依靠的是城市居民委员会和农村村民委员会这两种组织形式。我国宪法对于“基层政权”和“基层群众性自治组织”有明确的规定：城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事务，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。与居民委员会、村民委员会并行的还有各种基层社团组织、各种形式的自治组织以及行业协会、社区组织等等。这些基层组织担负着维护基层社会正常生产和生活秩序的重任，除了依靠基层组织所制定的自治章程、乡规民约、行业规范等实行自我管理、自我监督、自我发展之外，也需要加大国家法律治理的力度，特别是涉及公民的基本权利保障等领域，国家法律更是不可缺位。

基层社会治理既有城乡区别，也有区域差别，因此面临的问题和治理重点、难点是不可能一致的。城市的社区治理、农村的村落治理，都属于基层治理范畴。在一些乡村地区，由于经济落后，受教育程度普遍较低等，基层治理问题表现为环境脏乱、公共服务匮乏以及治安状况堪忧等。在城市地区，急速的城镇化带来了人口增长，与之配套的诸如读书、就业、医疗、交通等问题表现突出，呈现出相关的治理难题。同时在城市中尤其是一线城市中，多头管理造成的互相推诿现象也是城市基层治理的难点所在。基层是社会治理的基础，是国家治理体系的末端神经，国家治理现代化离不开基层治理现代化。基层治理涉及面宽、量大、事多，直接面对群众，在整个国家治理体系中占有重要位置。基层人民政府必须进行严格的法律管理，真正让全面推进依法治国的各项法治工作落到实处，不留死角，通过基层依法治理，夯实依法治国的社会基础，维护基层繁荣和稳定。

二、四川省基层治理法治化实践

四川省目前乡镇街道总数为4610个(其中：乡2064个、镇2196个、街道350个)、村(社区)总数为52974个(其中：村45561个、社区7413个)。在2014年制定了《全面深入推进依法治省的决定》，统筹推进法治四川建设。四川各地的基层治理法治化积极创新实践，在法治宣传与依法阳光拆迁安置、内部事务依法民主决策等方面都有不少有益探索。中共四川省委十届九次全会更鲜明提出：要毫不动摇把法治四川建设推向深入，深化以村规民约等为载体的基层法治示范创建，坚定把治蜀兴川各项事业纳入法治化轨道。在我们的调研中发现，各地区在基层治理法治化方面做了以下几方面的工作。

(一) 以党建为引领，规范基层治理领导机制

社会主义法治的实现离不开党的领导，党组织在推进基层治理法治化的进程中扮演着重要作用。四川的基层治理法治化同样必须发挥基层党组织的政治核心作用，为推进四川基层治理法治化助力。有的地区初步构建了法治为基、自治为本、德治为魂、党组织为核心的基层治理体系。如乐山市以党建为引领，完善基层制度规范，注重发挥基层党组织政治功能和服务功能，大力开展“村霸”问题整治、扫黑除恶专项斗争、邻里纠纷调解、陈规陋习治理等活动，实施“亮树行动”和“好家风”“新乡贤”评选，持续推行“亲情工作法”等。有的地区着力理顺各级政府职能，从选拔机制、决策机制、考评机制入手实现管理机制从“代民作主”到“由民作主”转变，实现组织意图与群众意愿的契合，广大党员的民主权利和人民当家作主的权利正在以新的形式得到实现，提高了基层民主法治的公信力。如广元市在基层治理的党建过程中首先实现选拔机制从“组织任命”到“民主选举”转变。落实了群众对干部选用的知情权、参与权、选择权和监督权。考评机制从“官评官”到“民评官”的转变，促进了干部作风的转变，构建起了基层民主监督的新平台。有的地区大力推行“党建+”模式，加强群众自治组织建设。如南充市针对本市的实际情况，开展“无黑恶、无毒害、无邪教、无命案、无重大安全事故、无群体性事件”“六无社区(村)”创建活动；推进“法律七进”和基层法治示范创建，全面落实“一社区(村)一法律顾问”。

(二) 以制度为基础，突破基层治理理论环节

推行基层治理法治化，依法行政是关键所在，只有制定的政策措施，决策规范是经过科学论证，严格在法律规定范围之内和法定权限之下才能让执政行为科学、可行、有效。让老百姓能真正参与进来、得到实践的检验和群众的监督。四川省委、省政府先后出台了《关于进一步加强农村基层党的建设加快完善农村依法治理体系的意见》《关于进一步加强和完善城乡社区治理的实施意见》等9个社区治理专项政策文件。21个市州、183个县(市、区)结合本地实际，积极制定落实社区建设在机制、阵地、队伍、服务、社区规划等方面的政策措施，全省上下构建起推动城乡社区治理较为完备的“三级”政策体系。为了响应推进法治四川建设的号召，2014年以来，乐山市推进基层法治建设共出台《中共乐山市委关于推进依法治市的意见》(乐委发〔2014〕4号)、《中共乐山市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面深入推进依法治市的决定》(乐委发〔2015〕1号)、《乐山市依法治市领导小组关于对依法治理示范创建工作实施动态管理的通知》(乐法组办〔2016〕16号)、《乐山市司法局关于印发<乐山市市级法治示范县(市、区)、法治示范乡镇(街道)、学法用法示范机关(单位)动态管理暂行办法>的通知》(乐司法发〔2017〕14号)等基层治理法治建设制度11项。广安市在基层治理中出台过以下文件：《广安市社区矫正工作突发事件应急处置预案》《广安市社区矫正工作衔接实施意见》《广安市医疗纠纷综合处置联席会议制度》《关于为全市贫困村配备法律顾问的通知》《广安市法治宣传教育第七个五年规划(2016—2020年)》等。遂宁市出台《关于进一步加强农村基层党的建设加快完善农村依法治理体系的实施意见》(遂委发〔2016〕3 号)等十几项通知、意见。在制度上对于基层治理法治化做出了规范，既让执法者明白执法，也让人民群众知法守法。自上而下完整的制度体系建设为基层治理法治化奠定了坚实的理论基础。

(三) 以宣传做保障，构建基层治理舆论环境

我国目前在推行基层治理法治化的过程中，难点之一就是基层治理队伍法治知识不足，基层民众法治意识淡薄，这为基层治理法治化带来的障碍。只有人人懂得法律知识，法治意识深入人心，基层治理的法治化才能一蹴而就，毕其功于一役。各地区在法治宣传工作中坚持树立法治精神、让法治理念入脑入心，注重法治宣传工作的实效性和长效性。为此，广元市抓法治宣传。推进“法律进乡村”，构建“五个一”，即法治文化广场、法治文化墙、法治文化廊道、法治文化专栏和法治文化书屋等法治文化阵地；开展“百场法治文艺演出进基层”活动；开展“农民夜校”活动进行法治宣讲。广元市青川县坚持以村务公开为抓手，运用“互联网+”思维探索构建“阳光村务”公开监督体系。旺苍县组建乡镇(街道)法治宣传队伍38支，由宣传、组织、政法等相关部门48名宣讲人员组成了14个普法宣讲队，深入基层开展法治巡回宣讲。同时，夯实法治阵地，实施乡村法治文化公共设施体系建设。在脱贫摘帽村分别修建法治文化广场，营造 “抬头见法、低头学法”氛围。开设《法之大观》电视专栏，采取乡村法治大讲堂、法治坝坝会等多种形式，广泛开展“以案说法”“谁执法谁普法”活动。雅安市建立部门普法责任清单，制定“谁执法谁普法”的普法计划，建立“1+10”普法工作机制，实现法治宣传教育常态化。坚持以领导干部、公务员、青少年等为普法重点，以“法律七进”为载体，加强分类指导，推进全民普法。通过目标明确、形式多样、简单易懂的方式向人民群众宣传法治意识，在基层营造出良好的舆论氛围，加深了基层干部和人民群众之间的联系。

三、现阶段基层治理法治化面临的问题

随着近年来基层治理法治化建设的持续推进，基层的法治建设取得了不小的成绩，同时也面临着严峻的现实问题，最主要的矛盾来自城乡结构的变迁瓦解导致利益纠葛呈现纷繁复杂的状态，新的利益诉求不断涌现，矛盾向多样化、复杂化发展。解决这些矛盾不仅缺乏一些制度规范，也缺乏有效的实践经验，导致一些矛盾问题久拖不决。涉法涉诉、征地拆迁、安置补偿、环境污染等问题不断增多，很多问题难以在短时间内轻易化解，这给基层社会治理提出了难题，也给社会安全稳定埋下了隐患。四川省委十一届三次会议明确指出，要“围绕增强群众的获得感幸福安安全感，推进治理体系和治理能力现代化，开创共建共治共享新局面”。目前，“旧三农”(农村农业农民)与“新三农”(农村空心化、农业边缘化和农村老龄化)问题交替，基层治安形势变得愈加严峻。深刻把握新时代治蜀兴川的历史方位，紧扣新时代新的实践要求，依法治省在基层才能得以落地生根。笔者对自贡、资阳、乐山、绵阳、广安、南充等市进行了深入调研。在调研中发现，主要存在以下几个方面的问题：

(一)基层治理主体法治意识不足

基层法治工作人员包括村、社区两委班子成员乃至乡镇相关领导在基层治理上仍然存在“重管理、轻服务，重化解、轻预防”的认识，在推进群众自治、优化法治服务方面，思考较少。一些基层领导不善于依据国家的法律、法规办事，在行政决策上没有首先考虑是否会与国家的法律法规相违背，而是带有盲目性和随意性，甚至一些法治工作人员依旧存在特权意识，难免造成决策上的失误或偏差。如部分行政执法单位下发的文件中，一味地从部门利益出发，有的明显与国家的法律、法规相矛盾或抵触；在一些乡村制订的“乡规民约”部分条款则根本没有法律依据，破坏了法治的统一性和权威性。

基层治理的另一个主体是广大农村群众，他们学法、用法工作还有短板，部分群众遇到维权的事项存在“信熟人而不相信法律”思想。如村级自行组织的普法教育活动较少，特别是针对农村老年人的普法教育较少，农民的法律意识、法治观念与城镇居民相比较薄弱。部分农村干部的法治观念相对滞后，遇事用传统习惯的方法解决问题多，用法律手段解决问题少，管理村级事务的意识、能力和做法与新形势下农村工作的要求相比还有较大差距。 群众维权意识增强，但寻求司法救济意识薄弱。调研中发现，资阳市雁江区2017年共完成了社会稳定风险评估78项，其中 “摩根时代小区业主反映房屋办证问题”、“七彩贝儿幼儿园因疑似食物变质问题被学生家长围堵事件”等50余起群体性苗头问题，虽事件得到妥善处理，但反映出群众法治维权意识较为薄弱，“信访不信法”，出现缠访、闹访、进京非法上访等现象。

(二)基层治理法治队伍建设不够

近年来社会不稳定因素增长较快，滋生违法犯罪的诱因越来越多，社会治安状况日趋复杂难以掌控，基层治理部门承担的日常工作职责和任务越来越重，对于法治队伍的要求也就更高。而调研得到的情况不是特别乐观，基层社会治理的干部队伍的整体水平不高，结构性问题尤为严重。以乐山市为例，全市村委会成员6577名，初中及以下学历占45%，年龄普遍偏大。

此外人员配备不足也是一大难题。广安市广安区31个乡镇(街道)，目前仅有专职司法助理员24名，专职社工7名。一般来说，1个中心司法所需管辖5—6个乡镇，但仅配备1—2名司法助理员，基层群众与专职普法工作人员比例严重失调，对一些交通不便的地方，进村入户开展法治宣传工作或者群众到所咨询极为不便。目前广安市共有11个城区派出所、30个城郊派出所和中心场镇派出所、16个农村派出所警力未达到省厅规定警力配备要求，其中，5人以下派出所27个，占在运行派出所总数的28.4%。尽管如此，基层社会力量各自为政现象还很突出。由于社区干部、网格员、司法调解员等基层社会力量各自职责分工不同、工作均以条线为主，基层力量缺乏协同、对上级统筹的综合性工作，不能有效整合资源，导致工作推动力度不强，不能形成有效合力。

(三)基层法治治理机制体制不健全

意识决定实践，调研中发现部分基层领导和执法者对法治建设认识不充分，重视不够，不能坚持两手抓、两手硬，少数部门和乡镇仍然存在对依法治县工作“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的现象，在具体的实施中没有物质保障，流于形式。个别基层政府把治理当成管理，运用行政干预手段过多，硬性的规定办法过多，没有做到“疏堵结合”，缺乏与人民群众交流沟通的载体和机制。治理机制尚不健全，导致涉及人民群众切身利益的一些突出问题责任主体不清，职责权限划分模糊，很容易造成个别部门之间推诿扯皮，导致一些问题得不到及时有效化解，堆积日久演变为沉珂难症，治理乏力。

在机构和职能设置上乡镇和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉。有关机构和个人数次建议构建基层治理体系资源集合平台，把乡镇和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理服务事务进行归类，实施综合指挥、属地管理，但是实施起来进程缓慢。村(社区)各类组织和群众参与村(社区)治理主动性不够。基层办事机构不能主动对接群众、沟通协调，协调项目资金，切实履行社区对辖区单位管理职能，解决群众所盼、所须、所急之事。

(四)基层法治治理潜在风险巨大

基层法治治理的一些问题现在还是冰山一角，对于这些潜在风险，不能掉以轻心，因为将来这些因素有可能演变成重大突发性事件。四川省委十一届三次全会指出，深化司法责任制综合配套改革，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，着力化解金融、地方政府债务等各方面风险。在调研中我们发现，基层法治治理潜在风险较大，且风险还有增大之势。

首先是特殊群体上访问题久拖未决。一方面，特殊群体上访大都采取联名信、集体上访形式，较个体上访涉及人员多、波及面广，甚至跨区域串联，敏感时期活动；另一方面，群体性上访大都具有特殊性，或因历史问题遗留形成、或因政策变更诱发而成，基层调解无政策支撑，群众不满意，持续上访、反复上访。比如，乐山市井研县的特殊上访群体包括20世纪90年代未分配大中专生、退伍转业军人、原乡镇老电影放映员、水库移民等群体，涉及人员达1万余人，每年重要节假日以及全国、省、市“两会”期间，骨干人员四处奔走串联，组织到市县上访，甚至到省进京上访。

其次是农村老龄化问题严重。以井研为例，全县农村居民中45—50岁的中年人有6.3万人、占农村人口的21%，60岁以上的老年人有7.4万人、占农村总人口的24.7%，预计到2030年全县农村60岁以上老年人将超过农村人口的38%。目前，全县无一家民办养老机构，公办养老机构仅13家、床位1900余张，农村老年人有相当部分受年龄限制没有购买养老保险，基本处于居家自我养老状态，不仅牵制家庭劳动力、影响全面小康进程，而且部分留守老人、孤寡老人、独居老人的健康、安全的问题也备受社会关注。

最后是基层禁毒问题屡禁不止。受国际毒潮泛滥和国内涉毒因素增多影响，社会涉毒群体呈现扩张化、低龄化、高端化趋势，吸毒人员肇事肇祸事件多发高发，近年来各地侦破的各类案件涉案人员中系吸毒人员作案的比例居高不下。同时，基层受财力所限，专业禁毒民警力量和戒毒收容、康复等阵地建设不足，禁毒工作往往以被动打击为主、主动防范不够。

四、基层治理法治化的相关建议

(一)发挥基层党组织在基层治理法治化中的堡垒作用

无产阶级政党的创始人马克思、恩格斯在《法德农民问题》中写过：“从爱尔兰到西西里，从安达卢西亚到俄罗斯和保加利亚，农民到处都是人口、生产和政治力量的非常重要的因素。”为了夺取政权，社会主义工人党“……应当首先从城市走向农村，应当成为农村中的一股力量”。中华人民共和国的建立亦是如此，搞好农村基层党组织建设是我们革命取得胜利的法宝。以毛泽东为代表的中国共产党人采取农村包围城市的措施，将农民中的优秀分子纳入党组织和人民军队，在各大战役中所向披靡。总结其经验，正是以连为单位建立了党支部。新中国成立之后，农村基层党支部激发调动农民群众的热情，保证了农村支援城市建设、为国家经济的发展和工业基础奠定了基础。基层党组织一直以来担负着联系群众、宣传群众、组织群众、团结群众，把党的路线、方针、政策落实到农村的重要责任，是团结带领农民群众建设社会主义新农村的战斗堡垒。唯有基层党组织建设好了，才能形成合力，保证全面建成小康社会和中华民族伟大复兴中国梦的实现。

我国基层的具体情况近年来复杂多变，尤其是农村的情况不容乐观。党中央连续十几年的一号文件以农村为主，振兴乡村战略的提出都显示出农村治理的紧迫性和必要性。但是农业现代化、新型城镇化、网络信息化给农村带来的改变和冲击使得农村基层治理愈加严峻。在四川基层治理法治化进程中，如何发挥党组织的堡垒作用？首先应完善落实党建组织机制制度，基层党建组织形式不断创新完善。全省基层党组织覆盖率务必达到100%，社区居民委员会和居民会议、居民代表会议、居务监督委员会等社区自治组织普遍建立，“四议两公开一监督”工作机制全面推行。其次创新工作方式，实施基层党组织、政府与社会组织、群众双向考评制度，推进法治型、服务型政党建设。根据工作需要确定基层治理法治化建设的阶段目标，争取群众积极参与基层治理工作。

(二)建立基层治理法治化的长效机制

基层治理法治化是基层治理的必然追求，而实现基层治理法治化有赖于基层治理长效机制的建立。我国近年来基层治理法治化取得了一定成效，更多的是凸显出很多问题，作为基层治理的执行者，基层干部法治意识不强，甚至在执法中违法行为频发，为了规范执法者的行为，同时也是为执法提供制度保障，长效机制的建立非常必要。

基层治理法治化长效机制是由舆论宣传机制、社会参与机制、惩戒机制等多个环节共同组成。其中宣传机制作为基层治理法治化的第一步骤，是针对我国目前基层法治治理过程中治理主体法治意识缺乏而进行的。当前，基层居(村)民普遍缺乏法律专业知识，虽然各大单位、法律机构每年都会开展“输血式”普法教育，但由于双方知识结构(法律基础)不对等、普法形式简单粗浅等原因，导致居(村)民不想学、不会学，普法(执法)者不会教、不愿教，普法教育“运动式”、走过场局面。进而导致近年来由于基层干部法治意识薄弱所造成的群众性事件增多，成为干群矛盾的主要诱因。之所以造成这个局面，和人民群众缺少法治意识也是密不可分的，在事件发生的整个过程，由于不懂法不知法非常容易受到他人唆使，使得本来可以简单解决的事情复杂化。因此，有必要通过各种途径对基层干部和广大人民群众进行法治宣传，提升他们的法治意识。让矛盾在法律框架中有序化解。

其次是惩戒机制的建立。在以往干部执法中不作为和乱作为现象频发，对于这些现象通常是用信访制度和举报制度等加以监管，在推行过程中我们发现，这种单方面的监管制度尚不足以起到有效的抑制作用。在党的十八大之后，进一步加强了干部的管理，从多方面出发制定惩戒措施。惩戒机制既要让社会大众违法必究，体现出法律的公正和威严，同时也要注重对相关执法人员依法行政的要求，必要时有完善的制度管理，诸如对公职人员进行免职、诉讼，通过惩戒机制以营造出公平公正的社会氛围。

最后要构建社会参与机制。基层治理从来不是政府的独角戏，只有让社会各界广发参与进来才能让基层治理具有广泛的群众基础，更有活力。社会参与机制的建立一是要搭建好沟通平台，提升人民群众的主人翁意识，让人民群众有途径参与到治理当中。二是政府尽可能地展开与社会组织的协作，提高社会各阶层在社会事务和经济文化事务中的参与程度。按照决策治理科学化、民主化要求，积极研究制定公众参与 决策治理的可行机制，鼓励社会公众参与公共决策和社会治理，使广大人民群众在广泛参与法治创建、亲身经历法治进程的实践中，使法治思维得以强化。三是政府有完善的纠纷化解机制，基层民众维权难一直是一个大问题，信仰“关系办事”，依靠关系维权，遇到事情首先是找熟人托关系，如果靠关系“搞不定”时，就开始越法维权，甚至违法维权。要大力开展法治服务，坚持依法办事和依法维权相结合，切实让法治惠及民生。特别是要加大对基层群众的法治服务力度，及时有效地帮助基层群众解决实际问题。同时，要深化法治参与的层次和水平。

(三)加强基层治理法治队伍建设

基层法治力量相对薄弱。法治专业人才队伍人才总量不足、结构不合理、人才流失严重等问题。基层法治机构建设薄弱，执法人员的数量较少，作为人民调解的指导机关基层司法所人员更少。部分地区司法所编制严重不足，专业人才紧缺，导致基层的人民调解工作和普法工作难以有效开展，基层法律服务难以满足居民解决实际问题的现实需求。在法律援助上，援助范围较窄，法律援助的资金、人员力量较薄弱。在人民调解方面，行业性、专业性调委会缺乏规范性。基层治理的法治队伍建设首先规范法治队伍的选拔培训制度。按照科学的配比设立岗位和机构。对当前基层法治治理现状制定系统的培训方案。采用“统一培训与分类培训”相结合的方式，每年区、街镇至少举行一次集中培训，同时针对不同村/居所面临的问题分类指导，鼓励居(村)“两委”自行灵活组织培训内容，强化培训的及时性、针对性和有效性。一方面请进来，邀请优秀人员传授工作经验，另一方面走出去，观摩基层治理优秀典型，向其学习先进经验。其次优化法治队伍的结构，年龄、性别、学历、工作经历等各种因素都是考查因素，实行选优退劣的用人制度。最后发扬榜样示范作用，对于基层治理工作中的优秀典型案例，通过网站、微信公众号等载体宣传推广优秀个人事迹。

(四)培养基层治理法治文化

文化强则国强，当前我们提倡的文化自信同样在基层治理中有所体现，如何强调现代的治理与传统统治、管理的区别？作为运行中的“治理”而言，总是离不开五大要素: 治理的推进者、治理的承受者、治理的纽带、治理的绩效以及治理的环境。当我们从文化维度来观察“治理”状况时，在“治理”的表象之下渗透的是文化的内核。

目前基层法治文化不足体现在：一是法治文化融合不足。现有乡村文化衔接法治元素，无论从内容还是形式看，均不能有效吸引民众，与群众生产生活密切相关的“接地气”法治文艺作品较少。二是文化阵地分布不均。基层法治文化阵地建设存在地域差异大，与乡村规划、环境改造、市政建设、新农村建设融合不够。三是法治惠民实效不强。实践活动开展不够全面、充分，法治文化建设的“酵母效应”没有充分发挥，一定程度上影响了基层法治建设进程和依法治理能力进一步提升。为此首先要夯实法治阵地。实施乡村法治文化公共设施体系建设，营造 “抬头见法、低头学法”氛围。二是抓法治德治自治互动。启动实施新一轮村规民约修订完善工作，把对当前主要工作如贫困户扶贫扶志、治理农村大操大办酒席等纳入村规民约内容。开展农村道德积分量化评比，引导激励村、居民从德向善。建立村民“行为账本”，并与集体经济收益分配相挂钩，提高了村民“自我教育、自我管理、自我监督、自我服务”能力。 三是引导基层干部和群众转变观念，从“人治”到“法治”。引导基层群众树立法治信仰，培养法治思维，形成“遇到事情找法、化解矛盾靠法、解决问题用法”的基本价值取向，促进基层治理体系和治理能力的现代化。

(注：本文系成都市成华区法学会资助课题成果。)