加快形成推动高质量发展的制度环境

张军扩

当前，我国经济总体上继续呈现平稳向好的态势。主要表现在，经济增长的稳定性进一步提升，新技术、新产业、新业态蓬勃发展，经济结构也在不断优化，新动能进一步增强，质量和效率进一步改善。但与此同时，经济运行中也存在一些不容忽视的问题和矛盾，甚至困难。主要表现在实体经济的发展还面临不少困难，部分地区经济结构矛盾还比较突出，防范和化解金融风险的任务依然不小，经济增长的内生动力依然不够强大，持续稳定增长的基础还不是太牢靠等等。这种情况下，应当如何从总体上把握我国经济的基本状况、发展趋势和政策走向？

刚刚闭幕的中央经济工作会议提出，中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动高质量发展，是保持经济持续健康发展的必然要求，是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，是遵循经济规律发展的必然要求。推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。因此，理解现阶段宏观经济形势和中央政策走势的关键，是深刻理解中央关于从高速增长转向高质量增长的判断和推进高质量发展的要求。

深刻认识由高速增长转向高质量发展的内涵和意义

推动高质量发展，首先要深刻认识其内涵及意义，以凝聚共识，形成合力。十九大报告关于“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”这句话，虽然不长，但内涵丰富。重点要把握三点：

一是强调从高速度到高质量的转变。这不仅意味着今后经济发展的主要任务已从速度转向质量，也意味着今后经济工作的主旋律或者经济工作关注的重点，不再是速度，而是质量。也正因为如此，大家看到，十九大报告在提出到2035年和2050年的发展目标时，不再有过去的类似于人均GDP“年均增长率”或者“翻番”等数量指标或要求，而只是提出对发展质量的定性要求。

二是强调从增长到发展的变化。增长和发展的含义是不同的。这意味着今后不仅要重视量的增长，更要重视结构的优化，不仅要重视经济的增长，更要重视环境的保护、社会文明的提升，以及社会治理的完善等等，也就是更加强调经济、政治、社会、文化、生态五位一体的全面发展和进步。

三是要注意区分“转向”与“转为”含义的不同。十九大报告当中用的是“已经转向”而不是“已经转为”，这显然是经过认真斟酌的。“已经转向”的意思，就是已经在朝着高质量发展的方向转变，但尚没有真正实现高质量发展，或者说，转变过程已经开始，但转变的任务尚未完成。因此，今后的任务，就是要通过努力，真正转变为高质量发展，或者说真正实现高质量发展。

关于由高速度增长转向高质量发展的重大意义，中央经济工作会议也已经做出了高度明确的概括，也就是公报当中说的三个“必然要求”。一是保持经济持续健康发展的必然要求；二是适应我国社会主要矛盾变化、全面建成小康社会和全面建成社会主义现代化国家的必然要求；三是遵循经济规律发展的必然要求。这里谈一下自己的理解和体会。

首先，转向高质量发展，是克服发展瓶颈、创新发展优势、变革发展动力，从而实现经济持续增长的迫切要求。改革开放近40年来，我国经济实现了接近于10%的年均增速，创造了人类历史上的一个奇迹，极大地改变了中国社会和中国人民的面貌。目前，我们已经是世界第二大经济体，人均GDP也达到了上中等收入国家的水平。前一阶段之所以能够取得如此高速的增长，主要是由于我国所处的发展阶段以及由此所决定的后发优势，包括劳动力、土地、资源等生产要素成本低的优势、市场需求空间大的优势、资源环境承载力强的优势，以及发展的早期阶段中外技术水平差距比较大、技术引进潜力大的优势等等。而目前这些优势有的已经大大减弱，有的已不复存在，有的甚至已经成了发展的制约因素。传统发展模式已经走到了尽头。如果我们不能更新比较优势，再造发展动力，我国的竞争力就会弱化，发展进程就会受阻。而创新比较优势、再造发展动力的关键，就是要通过创新发展，优化经济结构、提高发展的质量和效益，除此别无他途。

其次，转向高质量发展是适应社会主要矛盾变化，满足人民日益增长的美好生活需要的迫切要求。十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。这是一个重大变化，既是对已经取得的发展成就的高度概括，也是对现阶段发展特点的高度总结。长期以来，我们已经比较习惯于过去关于社会基本矛盾的提法，也就是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。经过近40年的改革开放和发展，我们猛然发现，一方面我国的社会生产状况已经很难再用“落后”二字简单概括，我们既有很先进的技术和生产力，也有比较落后的技术和生产力，既有比较发达的地区，也有很不发达的地区。另一方面，我国人民的需要也不仅是对物质文化的需要，还包括对良好的生态环境、和谐的社会环境等的需要。总体来讲，我们已经彻底摆脱了过去那种短缺状态，改变了积贫积弱的状况。用一个比较通俗的话讲，现在已经不是有没有的问题，而是好不好的问题。总体来讲，我们已经实现基本小康，并且即将实现全面小康。这是一个了不起的历史性成就，今后的任务就是要通过进一步提高发展的质量，解决发展不平衡不充分的问题，以更好满足人民多方面的对美好生活的需要。

最后，转向高质量发展也是进一步推进我国现代化进程、实现现代化战略目标的必然要求。赶上世界潮流，实现国家现代化和中华民族伟大复兴，是近代以来中国人民的伟大梦想。我们已经实现了由低收入国家向中等收入国家的转变，而且已经达到上中等收入国家的水平。下一个目标，就是要努力进入高收入社会，实现基本现代化。过去，我国关于现代化的目标是到本世纪中叶建国100周年时，达到中等发达国家水平，基本实现现代化。根据我国发展进程的实际情况，党的十九大对这个目标做了适当调整，把实现基本现代化目标的时间确定为2035年，比过去的提法提前了15年；而2050年的目标，是建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国，简单讲就是全面实现现代化。对比一下我国与现在处于现代化前沿国家的差距，若干倍的收入水平差距只是表面问题，本质的差距是人均生产力水平的差距，是产品、服务的技术水平、质量水平的差距，是生态环境、人居环境以及社会文明水平的差距。这些方面的水平提升了，我们的产品和服务的价值就提高了，我们的收入水平和生活水平也就相应提高了，从而不仅满足了人民对美好生活的需要，也促进了我国的现代化进程。

推进高质量发展，需要全面把握高质量发展的重要内容和重点任务

由高速增长阶段转向高质量发展阶段，其实质是发展方式的转变，不仅涉及产品、服务、设施、环境等多方面的质量提升，也涉及理念、文化、体制、政策等多方面的措施保障和协力配合，可以说是一项复杂的系统工程。其中尤其需要处理好以下几个方面的重要关系。

一是要处理好发展新技术、新产品、新业态与传统产业转型升级、提质增效的关系。新技术、新产业、新业态的发展有利于提高产品和服务的科技含量和质量水平，这一点是毫无疑问的。事实上，近年来我国互联网、大数据、人工智能、共享经济等新产业、新业态蓬勃发展，不仅极大地提升了我国产业的质量档次，优化了产业结构，也极大地促进了消费需求的增长，成为经济趋稳向好的重要支撑力量。但另一方面，传统产业，尤其是传统制造业的质量提升，也是新时期转向高质量发展的重要方面，而且从某种意义上可以说是更加重要的方面。因为传统制造业范围更广、体量更大，对满足人民群众需要和国家整体发展的影响更大。目前我国已经成为制造业大国，但还不是制造业强国，其中的短板，除技术水平外，关键在于总体而言我国制造业产品的质量档次、安全标准等不高。这些年，由于国内消费品在产品质量和安全标准方面屡屡出现问题，严重损害了消费者对国内消费品的信心，致使群众大量到国外购物。从食品到药品，从家具到家电，从婴儿奶粉到大米猪肉，从马桶盖到电饭煲，从菜刀锅具到装备仪器……产品质量、安全问题几乎涉及每一种产品类别。没有夕阳的产业，只有夕阳的技术、产品和企业。传统产业转型升级不仅大有可为，而且前景广阔。核心的问题就是，要通过智能化、精细化、绿色化、服务化、品牌化，促进传统产业的转型升级，提高其质量、效率和竞争力。

二是要处理好制造业质量提升和服务业质量提升的关系。目前我国服务业增加值在GDP中的比重已经超过了50%，成为经济的主体。但与制造业类似，服务业存在的主要问题也是规模大而质量层次有待提高。服务业包括生产性服务业和生活性服务业。以生活性服务业为例，近年来随着我国发展水平的提高，在旅游、休闲、观光、文化、体育等方面的需求越来越大，不仅成为居民消费升级和增长的新亮点，也成为拉动经济增长的新动能。但由于这些领域在服务质量、安全标准等方面良莠不齐，问题频出，不仅严重打击国内消费者的信心，使大量的消费需求转向国外，也对我国相关产业领域的国际形象造成不良影响。比如，一些重要的旅游目的地，一方面存在设施不完善、市场秩序混乱、服务不规范等问题，而另一方面价格却不低，甚至常常出现坑骗游客的现象，不仅不能满足群众需求，而且严重制约产业的健康发展。生产性服务业的情况也基本类似。随着经济发展阶段的转变，金融保险服务、电信数据服务、会计审计服务、检验检测服务、律师仲裁服务等等，不仅需求越来越旺盛，成为新的增长点，也对其他产业领域的转型升级和质量提升发挥了重要的支撑、引领和带动作用。但由于这些方面整体存在质量不高的问题，不仅限制了自身的发展，对其他领域的转型升级也形成了制约。

三是要处理好产业质量提升与城乡建设质量提升的关系。城乡建设不仅是国家现代化的重要内容，也是影响人民群众生活水平的重要方面。改革开放以来，我国在城乡建设方面取得的成就是举世公认、有目共睹的，但同时也存在不少的短板和需要改进提升的领域。比如，从城市建设来讲，首先普遍存在的一个问题，就是地面部分建设得相对较好，而地下部分相对较差，尤其是地下综合管网建设不足，质量不高。再比如，上世纪八九十年代我国大中城市普遍建设了不少居住小区，发展到现在，这些居住小区普遍存在几个突出的问题。一是普遍缺乏地下停车库，地面车满为患、交通拥堵，安全隐患问题严重，这些问题在老旧小区里面非常突出。二是六层左右的楼房缺乏电梯，老年人上下困难。三是年久失修、破损漏雨及安全问题突出等等。今后不仅要提高新建房屋的标准和质量，也要着力对这些老旧小区进行改造。农村的问题更加突出，不仅存在乡村建设的短板，比如不少乡村缺乏基本的硬化道路、不少农房缺乏基本的抗震标准等，也存在农田水利设施年久失修、土壤污染退化问题严重等等。这些问题不解决，不仅影响广大农村居民的生活，也会制约农业生产的转型升级和农产品质量的提升。

四是要处理好经济社会发展与环境质量提升的关系。好的生态环境和人居环境，不仅是美好生活的基本要求，也是现代化的重要内容。经过近年的努力，我国在这方面已经取得了一些进展，但生态环境、人居环境的短板依然突出，仍然是今后需要努力的领域。这个方面比较显著比较直接的可能是大气污染问题，而更大的、更难解决的污染是地下水污染和土壤污染问题，以及沙漠化、荒漠化、石漠化等的治理问题。另一方面，就是人居环境问题，这个问题在大城市相对好一些，问题比较大的是小城镇以及广大农村地区。这些年，各地在解决农村固体垃圾处理方面下了很大功夫，取得了比较明显的成效。问题比较突出的，是农村的生活污水处理问题，大部分地区还是放任自流，今后需要作为治理的重点。十九大报告提出乡村振兴战略，如果用更高标准要求的话，则不仅要解决好垃圾污水、村容村貌和人居环境问题，而且要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的20字要求，全面提升乡村发展的质量。

推动实现高质量发展的关键是要加快完善体制和政策环境

中央经济工作会议提出，为推动高质量发展，必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。

长期以来，党和政府十分重视根据经济发展阶段和发展形势的变化，与时俱进地创新发展思路、改革体制机制、转变发展方式。特别是党的十八大以来，通过深化改革促进发展方式转变和经济转型升级的理念和思路更加明确，并通过推进供给侧结构性改革、促进“双创”等重大战略，出台实施了一系列促进经济转向高质量发展的改革举措。可以说，从大方面来讲，目前我国已经形成了一个比较好的有利于促进经济转向高质量发展的体制和政策环境，经济转向高质量发展也呈现出比较好的势头。从进一步完善制度政策环境的角度来讲，最核心的一点，还是要在处理好政府与市场的关系方面进一步下功夫，切实按照十八届三中全会的要求，更好发挥政府作用，使市场在资源配置中起决定性作用。比较重要的有以下几点：

一是要进一步转变政府职能，减少对经济活动特别是产业升级方向、方式以及产业优胜劣汰与重组等的直接干预。转向高质量发展阶段，经济增长更多依靠创新，技术进步和产业发展方向会面临更大的不确定性。什么技术、什么产业、什么企业更有发展前景，什么技术、什么产业、什么企业需要淘汰，都只能通过市场竞争来检验。政府过多直接干预，不仅会扭曲市场信号，降低市场效率，也会造成新的损失，积累新的风险。政府的作用，要更多转向功能型社会性支持政策，切实完善社会保障制度，防范和化解财政金融风险，为市场作用的发挥创造更好的社会环境。

二是要根据实际情况的变化，及时更新和提高环境、质量、安全标准并严格执行。十八大以来，通过环境督查，大大增强了环保执法力度，取得了明显效果。今后需要通过改革使之逐步走向常态化、法制化。通过环境、质量、安全等技术标准实施社会性规制，保护公共利益，既是政府职责所在，也是形成倒逼机制，实现优胜劣汰和促进产业升级的有效途径。

三是进一步采取措施改善市场秩序，为优质优价、优胜劣汰创造有利的市场环境。企业创新和提升质量的根本动力在于优质优价、优胜劣汰，政府作用的着力点也应当放在这里。这既包括通过相关行政机构，依法依规实施更加严格的市场监管，也包括充分发挥和利用好市场化、社会化的检验检测、认证认可等中介服务机构，发挥其在消除信息不对称、促进和强化市场竞争方面的积极作用。

四是要进一步完善促进创新发展的制度环境。包括知识产权保护制度、鼓励科研创新的科研管理制度、鼓励成果转化的期权股权激励制度、政府采购制度，以及鼓励创新的监管制度等等。

五是要进一步深化重点领域的改革，包括土地制度、国企改革、金融改革、干部制度改革等。这次中央经济工作会议又进一步强调，要进一步完善干部考核评价机制，为干部大胆创新探索撑腰鼓劲。只有这些改革取得实质性进展，推动转向高质量发展才会具有比较坚实的基础。