文本重读与中国农村贫困治理“精准”问题再识别

2018-02-06任晓林

中国延安干部学院学报 2018年3期

任晓林

（延安大学公共管理学院，陕西延安 716000）

贫困既是一个相对概念，也是一个时空概念。生产力水平的高低决定了贫困的程度，导致贫困的因素会随着时间改变而发生变化，旧的贫困问题解决后新的贫困问题会重新出现。贫困问题具有地理空间上普遍性，人口流动与地理空间资源的不均衡会导致新的贫困问题不断产生。因此，反贫困是公共治理中一个普遍而长期的任务。2014年底，我国农村贫困人口为7017万人，贫困发生率为7.2%；2015年底，农村贫困人口为5572万人，贫困发生率为5.7%；2016年底，农村贫困人口为4332万人，贫困发生率为4.5%［1］。不断下降的数据仅仅意味着在现有贫困标准下贫困问题的逐渐消除和特定阶段治理目标的进展情况。1935年，胡焕庸先生提出划分我国人口密度的对比线，我们称之为“胡焕庸线”［2］。虽然他描述的是我国人口密度在不同地区的分布，但“老、少、边、穷”地区基本处于这一分界线的西北区域，也成为我国地理环境优劣的标志线和城市化水平高下的分割线，是反贫困的关键区域。

一、经典理论的适用性问题

贫困问题是典型的“公共问题”而不是“公用地”问题，利益追逐决定了市场关注这一“公共问题”的能力极为有限。经济学家关于贫困问题和经济落后问题曾经提出多种理论，对政府力量和市场力量充满期许。不过，因各个国家中政府力量和市场力量的差异，导致路径选择不同。

1953年，哥伦比亚大学教授纳克斯（Nurkse）在《不发达国家资本的形成》中提出资本与经济发展关系的理论，即“贫困恶性循环理论”。他认为“一国穷是因为它穷”，发展中国家长期贫困的原因并非国内资源不足，而是因为经济中存在若干互相联系、互相作用的“恶性循环系列”。其一，从供给方面看，资本形成有一个恶性循环，形成“低收入——低储蓄——低资本形成——低生产率——低产出——低收入”的恶性循环。其二，从需求方面来看，资本形成同样也形成一个恶性循环，形成“低收入——低购买力——低投资引诱——低资本形成——低生产效率——低产出——低收入”的恶性循环。两个循环互相影响，使经济情况无法好转，经济增长难以实现。资本的短缺是阻碍经济增长和发展的关键因素，只有进行大规模、全面的投资，并且在多个工业部门之间相互提供投资引诱，使各部门的投资有利可图，资本形成就能实现，恶性循环就能摆脱［3］。纳克斯对发展中国家的经济发展前景抱着相当悲观的态度，认为发展中国家的长期贫困、长期经济停滞是难免的。按照这一理论，发展中国家摆脱贫困实现经济复兴只能是一场噩梦。然而，中国行动提供了另一个分析视角。

在八七扶贫攻坚中，我国依靠政府力量与强大的政府投入，突破了“贫困恶性循环”陷阱。首先，否定了制度主义脱贫的束缚。贫困是社会制度带来的问题，消除贫困最重要的手段是改革制度。但是，制度主义认为，把贫困问题看作并非是社会成员的个人问题。汤森德（Townsend）认为贫困的原因不仅在于资源短缺，还在于分配不公正和相对剥夺［4］915。部分国内学者沿着制度主义的逻辑，从社会政策角度提出解决或缓解贫困，一要通过发展市场经济，不断增大社会财富的总量；二要通过更加公平的分配，使社会中的弱势人群能够获得合理的份额。前者是经济政策或者经济制度建设的议题，后者主要是社会政策或者社会制度建设的议题［5］。有学者同时提出，农村贫困实质是人文贫困，包括文化维度和权利维度的贫困［6］。贫困人口“缺乏基本的人类生存能力，包括维持基本生存需要的识字水平、足够的营养、卫生保健和健康能力等”［7］282—283。在这些关于贫困问题的认识中，贫困的制度特征被放大，改革制度成了根本，客观上排斥了一切公共组织解决贫困问题的可能，也排斥了纳克斯“工业部门之间相互提供投资引诱”解决贫困问题的可能。其次，我国在解决贫困问题的初级行动上提供了一个和制度主义完全不同的路径，也对纳克斯“资本大规模投入”的效果进行了检验。1994年3月，国务院制定和发布了八七扶贫攻坚计划，重点发展投资少、见效快、覆盖广、效益高、有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和相关的加工业、运销业；积极发展资源开发型和劳动密集型的乡镇企业；通过土地有偿租用、转让加快荒地、荒山等开发利用；有计划引导贫困地区劳动力合理、有序地转移。2000年底，国家扶贫攻坚目标基本实现：解决了两亿多农村贫困人口的温饱问题，贫困人口由1978年的2.5亿人减少到3000万人，农村贫困发生率从30.7%下降到3%左右。这个行动证明，中国政府以“输血”的方式但不同于纳克斯那种被动的、依靠市场“工业部门之间相互提供投资引诱”的、低效率的做法，是可以实现大规模人口脱贫计划的。

突破“贫困恶性循环”陷阱之后，只有中国能够依靠政府力量在实现新的“资本循环”过程中进一步采取行动。国家通过大规模的资本注入和经济开发等政策倾斜使得经济增长率大大提升，1984年国家贫困线的划分标准为人均年收入120元，2000年提高到625元［8］。《中国扶贫开发报告2016》指出，改革开放以来，我国贫困人口减少约7.15亿人，同期农村贫困发生率从97.5%下降到5.7%，2015年全国农村贫困人口为5575万人。报告认为，中国减少的贫困人口占到全球减贫人口总数的71.82%，由于中国的贡献，全球提前3年完成了千年发展目标确定的“极贫人口减半”的目标［9］。“中国贡献”正是政府力量与国家资本大规模注入形成了国家投资新的“资本循环”，从根本上拓展了纳克斯理论内涵。纳克斯的错误在于对发展中国家消除贫困的信心不足，没有预料到像中国这样的发展中国家在经过几十年的经济腾飞计划之后，能够依靠政府功能解决脱贫问题。

1956年，美国经济学家纳尔逊（Nelson R.R）提出“低水平均衡陷阱”理论，认为发展中国家存在低水平人均收入反复轮回，难以增长的现象，任何超过最低水平的人均国民收入的增长都将被人口增长所抵消。如果人口增长率控制得当，投资倾向高，并且有充足的未开垦耕地，再加上高效率的生产方法，那么，经济就不会陷入低水平均衡陷阱［10］。纳尔逊依然倾向于依靠投资来解决贫困问题，但同时又提出了人口增长率变量等。他没有发现贫困问题是有层级性的，大规模普遍存在的贫困问题的初步解决仅仅属于浅层级问题的解决。中国农村贫困是极少数的深度贫困问题和绝大多数的相对贫困问题。公共服务问题是制约脱贫的主要因素，其包含两个方面：一是基本公共服务，包括最基本的生产生活设施和水、电、路这些生活中的基本需求品的提供；二是基础公共服务，包括教育、文化、医疗、保险、网络这些提高生活质量的基础性需求品的提供。深度贫困问题是基本公共服务和基础公共服务同时不具备，相对贫困问题是基本公共服务初步改善，基础公共服务薄弱。目前我国农村面临的更大问题是基础公共服务不足导致贫困的问题。大规模的由政府主导的资本“漫灌”式扶贫显然已经结束了。纳尔逊“低水平均衡陷阱”已经演变成了因基础公共服务不足而导致的“相对贫困均衡陷阱”，主要表现为：农业人口大量流出与公共服务产品少量人享用且成本过大，农村土地提供就业机会增多而大量可耕地撂荒，农业生产技术大幅度提高而使用率不高，农村人口“搭便车”普遍且不愿分担生产生活必要成本等诸多方面。概括起来就是政策有效跟进与政府大力作为下农村社会被动接受而不思进取的消极“怠业贫困”。

消除“怠业贫困”在中国日益重要，包括文化、智力等公共服务方面问题的解决。2010年，我国农村人口中16岁以上成人文盲率为7.9%，15—24岁青年文盲率为0.9%。而农村贫困农户的文盲率则更高，其中16岁以上成人文盲率为13.8%，15—24岁青年文盲率为2%。2013年底，我国58.9万个行政村中有93%设置了卫生室，但每万人拥有医生和卫生员数仅为0.125个；每千人拥有医院、卫生院床位为3.35张，低于城市7.36张，而平均每村拥有医生和卫生员仅有1.83人［11］。2014年全国农村有线广播电视用户为8911.32户，不足全国平均水平的二分之一。农村只有13.4%的村有图书室、文化站［12］。这说明基础公共服务短缺所导致的问题已经成为解决农村贫困问题的制约因素，因此，依靠有效的投资予以解决十分必要。

1957年，哈维·莱宾斯坦（Harvey Leibenstein）提出关于落后经济的发展理论与命题，认为“准稳定均衡”状态是落后经济的特征。落后经济就是一些流量受初期的劳动力、土地、资本以及习惯、传统、技艺等存量的“系统性的”制约，如果没有外来的刺激，流量仅仅是在整个体系内部逐渐重复循环而毫无进展。尽管一定时期教育过程不足以使均衡体系改变，但知识、技艺、发明以及某种形态的资本和资本使用这类存量，都具有积累的特性，一旦出现或获得便很难消失或缩减，而这些存量的累积将会使体系均衡愈来愈难以回复，这是落后经济摆脱“落后”的一个希望所在。落后经济之所以无法促进人均所得的持久性增长，归根结底与农业生产力低，非农业部门就业机会的短缺和人口过剩有关。发展中国家要打破“恶性循环”跳出“陷阱”，必须使投资率促进国民收入的增长超过人口的增长，从而使人均收入水平得到明显的提高［13］。莱宾斯坦跳出“恶性循环”陷阱的方式更重要的是一种通过内生力量来实现的，比纳克斯、纳尔逊的理论更有积极意义和社会价值。

中国的贫困并不是一种准稳定均衡体系，而是与莱宾斯坦的观点有相似性，但又不完全相符。近20年来，我国政府主导的脱贫攻坚战经历了“大水漫灌”式的资金输入后，基础设施得到了重大改善。新世纪以来，“新农村建设”和“新型农村社区建设”两次农村社会生产生活形态改造，基本上把农村公共服务方面的短板补齐了，弥补了各省不同程度推进的“村村通工程”的后续缺陷。同时，我国贫困地区人口变动模式与莱宾斯坦所描述的也有差异性。在东南沿海经济高度发达的区域，城乡融合和城乡人口融合使得真正从事农业生产的人口减少，在中西部贫困地区农村人口逃离农业生产领域大量进城，进而导致贫困地区村落“空心化”。农村贫困的本质更强烈地表现为低素质农业人口难以维持生计的“智识性”贫困。

农地是关键的资源环境要素，不仅是生产要素和私人财产，还具有国内粮食安全、农业文化遗产、景观、乡村经济活动、生物多样性保存等非商品功能［14］。一般而言，绝对贫困地区都是农地资源绝对低效率的地区，实现产业化的土地资源环境非常恶劣。有研究者认为，土地的多功能利用可达成农业的多功能性。通过农地多功能利用，创造土地价值，提高农地非农建设占用成本，促进土地集约利用，将有效遏制农地快速非农化。农地多功能利用将可持续地提升乡村居民福利；农地多功能的协同耦合作用，将进一步确保粮食数量和品质的安全。从多功能视角加强农地多功能管理，将可能成为破解中国三农问题的策略［15］。实际上，贫困地区要想实现这一本质性的土地“革命”是非常艰难的。2007年、2013年国家先后划定了“耕地红线”和“生态红线”。2016年“十三五规划”进一步强调划定并严守生态保护红线，把生态文明建设放在突出地位。这是一种土地、农地资源再平衡。在这样的政策背景下，贫困地区脱贫致富，并且主要依赖于土地资源是值得商榷的。

我国的贫困是城乡分治的结果，是农村过弱、经济不稳定结构松散的结果。从“教育、习惯、传统、技艺”等方面分析，城市与农村始终存在着因这些方面巨大差异而形成的隐性分界线。越是贫困地区，这种隐性分界线越是凸显。中国政府主导下公共政策刺激与投资刺激，量的使用是一个难以把控的问题。贫困地区差异过大，地方政府基于自身利益需求，往往最大化利用中央政府政策和过度享受政策、资金“优惠”，而不考虑自我的“最小努力”，其结果必然导致刺激过程中成本的增加。

总之，三种关于贫困问题的理论有其内在的逻辑，并且被越来越多的学者作为理论依据解释我国今天的贫困问题及其解决路径，这显然是不正确的。对于政府主导下的贫困问题大规模治理问题而言，需要注意这些理论所具有的专业特征和时代特征。第一，它们都是在经济学话语体系下建构起来的关于贫困和反贫困问题的思考，都存在于市场化体制为主导的发展背景中，没有把政府主导作用看作核心。在大量的发展中国家和低收入国家的分析中，公共权力主导的贫困治理实践并没有得到重视。第二，这些理论产生时期，整个社会工业化发展水平并不高，科学技术成长并没有显示出优势，全世界资本主义也不成熟，市场机制面临结构上的巨大变革，因此，对贫困问题，各种环境因素的分析是有局限的。第三，贫困问题仅仅是被限定为单一内涵的一个词语、一种国家现象。贫困的多层级性、多样性和复杂性以及国家和地区间的巨大区别没有被观察到。第四，仅限于投资、人口因素下的经济增长是不全面的，信息要素、知识要素被忽略，阻碍了对贫困问题本质的把握。

二、国内研究的有效性问题

20世纪80年代以来，随着国家发展与经济领域秩序的改善，国内学术界贫困问题研究的学理意识增强。我国学者的贫困理论分析主要在内涵、成因及应对策略上取得进展，有其合理的部分，也有值得商榷之处。

第一，我国学者对于贫困概念的认识主要是建立在与西方标准横向比较的背景之下，以量的测算为标准，对贫困中的公平性问题研究不足。1984年，我国绝对贫困线为119.73元，是根据贫困人口最低热量摄入量（2100大卡）确定的，最低食品费用支出为119.73元［16］85。有学者按照世界银行的贫困标准指出，以1985年平价购买力年收入365美元计算，低于270美元，则称为赤贫。如果按国际通行的收入比例法，以一个国际或地区社会中位（或平均）收入的50%—60%作为贫困线，收入低于该标准可以认为是处于贫困状态。2005年中国农村居民人均纯收入为3225元，按平均收入的50%测算，贫困线为1628元［17］。这些关于贫困标准的界定中，食品费用支出、平均购买力、人均纯收入交叉使用，说明学者们在理据上对贫困认识有根本性差异和不合理之处。单纯以货币量为单位计算农村居民贫困程度是不全面的。必须考虑到另外三个问题：一是货币在农村的购买力是不同的。农民之间货币交易是在一个非常低的标准上，生活品的交换、购买不是按照城市商品的品质议价的。二是在初期对贫困问题的研究中，整个社会劳动力工资标准偏低，无法和国际通行的收入标准做横向比较。三是农村人口生活消费品大量来自自产自销的农产品，特别是20世纪80年代随着“农业生产责任制”推广，农民生活消费主要以自我生产、自我使用的方式实现，货币的使用率非常低。所谓贫困线的“人均纯收入”不包括农民自产自销的生活品消耗掉的货币量。有学者认为，贫困是“在特定的社会背景下，部分社会成员由于缺乏必要的资源而在一定程度上被剥夺了正常获得生活资料和参与经济和社会活动的权利，并使他们的生活持续地低于社会常规生活水准”［18］。但是，所谓的“被剥夺”并不是一种人为的刻意的社会行为——生产力低下所表现的整个社会成员的贫困不能由某一主体负责。有学者指出：“贫困是经济、社会、文化落后的总称，是由低收入造成的基本物质、基本服务相对缺乏或绝对缺乏以及缺少发展机会和手段的一种状况。”［19］这一概念把贫困看作一个“问题的集合”，既包括了精神层面、物质层面，也包括了解决贫困问题的公共部门在公共服务方面责任缺失以及“机会”和“手段”中丧失公平和正义价值问题，相对较为完整。

第二，中国学者忽略30余年来中国城乡二元关系导致的农村整体被孤立的事实。忽略了在农业政策不断优化过程中农产品价格难以市场化的客观现实，也就忽略了对中国农村贫困原因的本质把握。虽然西方学者关于贫困成因的分析先后有贫困文化理论、社会孤立理论、紧张理论以及社会排斥理论等，但中国学者对于贫困成因研究并没有看到其本质，忽略了中国社会转型给农村带来的负效应，都直接或者间接造成了农民负担的加重。有学者虽然认为我国贫困人口产生主要由经济体制转轨与社会结构转型造成的，表现为城镇国有企业改制产生大量下岗失业人员，农村家庭联产承包责任制导致农村剩余劳动，以及城市化与工业化进程中所造成的土地征用等因素致贫。但并没有认识到这种社会结构转型造成的城市生存空间紧张以及对农村社会的压力传导效应——农民被局促地限制在农业和土地的经营中。与此同时，城市居民贫困问题在短时间内还没有得到解决，农村贫困问题的解决就有了新的压力，经济发展的负担转嫁到了农业生产领域。对此，有学者认为，在工业化推动城市经济发展和城市规模扩张时，大量农业剩余劳动力转移到城市，导致城市内部出现的大量失业人群和城市传统的“三无”人群，由此形成大量新生贫困人群［20］。

有学者对中国区域性的贫困进行分类和描述，认为贫困是由于资金缺乏，交通、通讯、能源等基础设施落后，对于自然资源的开发利用不足造成的。同时，资源匮乏或结构不合理也是造成贫困的原因［21］。基础设施薄弱是导致区域整体贫困的一个原因，但当基础设施不断改善、国家扶贫资金大力扶持后，我们发现一些地方的贫困问题仍然没有解决。同时，在一些基础设施相当不错的区域，也存在贫困现象。那么，这又是什么原因造成的？对于资源的问题，我们不否认资源是制约农业生产的根本，但农业最重要的资源就是土地、山林和湖泊，农业资源的充分利用本质上是可以获得较好的农业收益的。如果把资源局限于矿产等，那实际上是讲对工业的有用性而不是农业和脱贫问题。

长期以来，农村贫困人口货币购买能力不强，同样的货币量在农村生活圈子里很难流通和交易，即使在集市贸易中也很难形成规模，这就造成了农村贫困。相对于城市的物资交易，货币流通在农村很难形成经济效益，这也客观上导致贫困发生。我国政府主导的农业政策不断优化，连续几十年通过“一号文件”来强化农业的地位和作用，但农产品始终是初级产品，其价格很难上升到一个理想而合理的区间，无法通过市场机制得到改善。农民在农产品的收益中很难获得丰厚的回报，更多的利润被中间流通环节占有，农民贫困就成了一个不可改变的事实。

在不改变教育状态与文化素质的情况下，无论多大的资本投资或者“帮扶”、“脱贫”、“兜底”都是一时之计而非长久之策。在现代化快速发展的今天，优质的农业生产用地被工业化进程碾压，强征强拆的现象屡见不鲜。几十年来，工业化的负效应基本由农村人口和农业来承担——垃圾焚烧、污水处理、土地污染、矿产资源开发、生态环境恶化，等等，一定程度上加剧了贫困地区农业人口的生活成本与经济负担。2016—2017年，在以长庆油田、延长石油开采为核心区域的吴起、志丹、靖边等地调研发现，因长期石油开采造成的土壤污染、地下水污染触目惊心。自然村消失的速度每年达到3—5个，真正贫困的就是那些无力逃离这些生活区域且无一技之长的农业人口。许多农村成为中国现代化进程中的孤岛，贫困生成变成了一种自然现象，客观上增加了脱贫与发展的成本。贫困产生原因还有生产力低下、反梯度发展、权利缺失、社会风险与社会支持网络欠缺等方面的观点。虽然其中不乏较为合理的解释，但核心问题是如果不从人的本质出发，不从农村人口的发展中寻找动力，解决贫困问题的努力都是国家主义下的一种被动行为。

第三，摆脱贫困的策略过于细碎化。相关研究从专业视野出发提供路径，忽略了政府在解决农村贫困问题过程中必须坚守的公共精神，整体策略缺乏宏观意识和可操作性。有学者认为应该提高贫困人群的营养及健康状况，有助于帮助他们摆脱贫困。有的则认为可以通过劳动力转移解决贫困地区劳动力过剩与收入水平低下的问题。还有的认为应当优化扶贫项目选择，完善扶贫资金的投入，建立高效益、多元化扶贫格局［22］。有学者将摆脱贫困路径归纳为五个方面：一是强调政府责任，二是发展经济，三是完善社会保障制度，四是创新扶贫模式，五是加快城市化进程，增加就业机会［23］。从20世纪80年代以来，中国政府反贫困的难度在不断加大，主要表现在贫困问题的反复性、多样性和复杂性，以及扶贫投入与收益之间的递减关系。有学者把我国扶贫工作做了划分：由道义性扶贫向制度性扶贫转变时期，由救济性扶贫向开发性扶贫转变时期，由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变时期［24］。进入21世纪，国家对扶贫开发更加重视，已经超越了道义性、救济性、开发性和贫困人口扶持，进入了解决深度贫困的时期。中国经验证明，“中国特色社会主义事业之所以能取得举世瞩目的成就，发挥集中力量办大事的优越性无疑是成功秘诀之一。”［25］在这个时期，基于公共利益考量，公共部门的主动性和积极性超越一切社会组织。

解决贫困，要寻找元政策与重视政策的整体性。元政策是用于指导和规范政府政策行为的一套理论和方法的总称，是政策体系中统率或具有统摄性的政策，是制定政策的政策［26］，我国贫困问题的解决必须建立在元政策基础上。这一基础是社会主义制度，是中国共产党领导，是对解决贫困问题的路线、方针、政策的深刻理解。我国贫困问题的解决策略不是书院里生发的，也未必来自于各个学科的路径选择，它强调的是各级基层党委、各级地方政府按照实际情况制定整体推进政策，不折不扣地贯彻、落实和执行。依靠政府力量及其职能发挥而不是其它社会组织与市场化力量，整体实现农村贫困人口的彻底脱贫。而这一点，正是“精准”扶贫的要义所在。

政府精准扶贫的核心在于扶智，智的缺失是长期贫困不能得到改善的根本。智包括贫困户的知识水平、智力发展及其能力，也包括精神因素与主动性。许多贫困人口“懒、散、等、靠、要”等心理长期作祟，这都是智识水平不高而造成的结果。习近平指出：“要科学规划、因地制宜、抓住重点，不断提高精准性、有效性和持续性。”“精准扶贫”与“扶贫先扶志”、“扶贫必扶智”是习近平对扶贫工作的新论断，也是扶贫脱困理论的新发展［27］。不重视扶智，现有的移民搬迁，异地安置或者产业扶持都是一时之为，难以长期维系。通过贫困群众智识、智力及新文化素质的提高彻底解决对贫困的认识问题，调动和发挥贫困人口的自觉意识，是实现长久脱贫的保障。

总之，贫困是相对的概念，随着国家经济社会各项事业发展，对贫困的认识与理解会有新的差异。对贫困概念的界定，本质不在于数量关系上，而在于贫困标准的选择上。认识贫困，必须是一个动态的过程。我国幅员辽阔，在不同地区，贫困有异质性。贫困策略的选择在于政府作为，扶贫策略的话语体系应该符合中国思维与中国制度逻辑。

三、“精准”扶贫的行动证明

从西方理论到中国话语，看似可以找到一条解决贫困问题的“精准”道路，但是由于贫困问题的复杂性，这条“精准”之路在各地差异很大。中国各地的扶贫行动证明，只把握“精准”要义，区域扶贫是可以获得良好的效果的。

第一，大面积农村贫困问题解决，是“中国特色”扶贫之路的有效实践，彰显的是政府力量的有效性。以陕西省延安市为例，延安是“老、少、边、穷”地区的代表，贫困有典型性，也有特殊性。按照陕西省2500元的标准，2011年延安有44.7万贫困人口，2014年有20.52万，贫困人口主要分布于白于山区、黄河沿岸土石山区和洛河峡谷地带。2001年，延安市政府根据中央和陕西省相关文件精神，制定了《延安市农村扶贫开发规划（2001—2010年）》。2004年，扶贫资金总额达到21.07亿元，连片贫困乡镇共搬迁1.5万户6.1万人，39.4万人实现了脱贫。2010年，颁布《延安市移民搬迁扶贫开发实施意见》，解决了28.1万绝对贫困人口的温饱问题，脱贫人口总数达到52.237万人。2015年，习近平总书记延安视察工作之后，延安市出台《关于扎实推进精准扶贫率先实现脱贫目标的实施意见》等。延安的做法概括起来就是“项目支持、财政支持、科技支持、综合发力”，代表着我国同类地区脱贫的基本经验。这种经验是中国特色的，非西方经济学派指出的路径选择，也不是碎片化的扶贫政策或者依靠社会组织更多参与解决的，可以归纳为：精准认识政府功能与政府力量的强大性，依靠政府功能，全方位大规模直接施策。

第二，“精准扶贫”重在“精”与“准”，核心是要整体提高政府主导的扶贫质量。从“精准识别”到“精准施策”需要“精准意识”与中国思维。精准识别面对的是不断变化的“贫困环境”，如果以数量标准统计，贫困人口的数据会处于不断的波动中，每次统计必须不断修正和调整统计指标体系。延川县《贫困户精准识别表册》，对精准识别中的贫困状况统计，基本要求包括四个方面：一是低保户、五保户、残疾贫困户、一般贫困户属并列关系，但统计时“只选填一项”；二是致贫主要原因包括因病、因残、因学、因灾、缺水、缺技术、缺劳力、缺资金、交通条件落后等，但统计时“只选填一项”；三是家庭贫困类型包括“绝对贫困家庭”、“相对贫困家庭”和“残疾贫困户”；四是新纳入贫困人口、最终核实认定贫困人口、退出贫困人口多口径存在。多种贫困身份并存与致贫原因多种多样，导致贫困家庭界定存在重叠和反复，直接的结果是“精准识别”的数据很难找到逻辑性。

精准识别所设计的程序，建立在被动认知、判断的基础上，贫困户内心动机被隐藏，统计甄别过程变成了会议形式与公示游戏，行政成本过大。精准识别统计包括：《贫困户申请书》设计，《村民代表大会民主评议》程序设计，《村贫困户初选名单》确定，《村贫困户初选名单公示》，《关于审核确认贫困户的报告》报送，《镇（街道办）贫困户审核确认情况公示》，《关于贫困户审核的报告》的审核，《县贫困户名单公告》公示等。每一个贫困户的识别在大量的统计指标下经过如此冗长的程序，最终只能演变成数字游戏、精准填表和反复呈报、反复公示等形式主义严重、影响扶贫效果，许多农户走后门争当贫困户泛滥的诱因。

“精准扶贫”是否要精准识别到每个家庭值得商榷。其一，精准扶贫的关键是精准施策，不可能对每一户每一人口“私人订制”由政府或者驻村公务人员主导的策略，如果是那样就从本质上违背了公共政策的公共性原则。其二，“私人订制”意味着订制人必须有相同的责任与承诺，如果把政府或者公务人员公共行为变成“保姆式”帮扶，就等于个别贫困人口的生活与生存由政府包办，这是不现实的，也缺乏长期性与有效性。其三，精准识别以村民小组为最小单元，以“一村一品”为基础施策，对于个别贫困家庭、人口进行贫困等级认定，直接通过建立农村居民社会保险制度“兜底”，减少精准扶贫中政府行动过于细碎、程序过于繁复的弊端，降低公共行政中的人力成本、财力成本与时间成本。

小结

基于以上三个方面的分析，可以得出如下结论：

第一，贫困问题表现出历史性和稳定性特征。历史性在于其始终无法解决或者长期存在于世界各国治理的不同层面。尽管学术界的论著言及各个方面，但解决思路并不能按照理论生搬硬套。贫困地区都是“老、少、边、穷”地区，除公共服务设施初步改善之外，地理意义上的自然环境并没有得到本质的改善，传统上就是产业稀缺地带，无论种植和养殖业都无法形成产业优势，影响了贫困户发展产业的积极性。经典理论的理想化环境与现实环境的复杂性制约着政府行动的步伐。

第二，随着不断出现的对贫困内涵新的解读，在过去的历史和未来的发展中，贫困问题将是一个永远存在的事实并处于动态结构体中。动态结构体是指贫困问题因事因地因环境以动态方式随着社会经济发展变化，但贫困的本质没有改变。贫困被关注重点始终在变动中，有物质层面的、有精神层面的，也有环境层面的。这种动态的关于贫困指向的解释事实上是社会进步的标志，反映出公共治理者对贫困多维度认识的水平。

第三，贫困地区产业发展的规模效应很难靠少数贫困户的产业支撑起来，更大的问题在于要把产业变成商品，转变成经济效益的过程是一个连续不断的发展链条。长期以来农业产业和种养殖业的低价格，使许多贫困户根本无法在当地依靠“手艺”、“手工”实现收入的大规模增长。这种预期，打击的不仅是扶贫公务人员的信心，更重要的是让贫困户在精神上丧失了努力作为的积极性。

第四，解决贫困问题的公共政策各国并不相同，人口规模、素质是影响解决贫困政策制定的核心因素。不同国家采取差别化的政策解决贫困问题，不同类型的贫困问题也不能用“一刀切”的政策方式解决。解决贫困问题，政策的逻辑起点是首先满足贫困人口最基本的生活需求和最基本权利，包括接受教育的基本权利以及社会公平价值的获得。

［1］2011—2016年全国农村贫困人口数据及发生率［EB/OL］.（2015-11-28）［2017-10-30］.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_599a3d490102wqgs.html.

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