群众路线促进基层民主发展的动力结构

王海峰

（中共湖南省委党校、湖南行政学院 党建教研部，湖南 长沙 410006）

民主是在现代政治体系下社会个体与国家之间关系的制度化安排，也是创造良善秩序与合理治理的重要机制。通过民主，既可保护个体权利与权力，又可保持社会的有机团结，还可保持国家的内在一体化，达成个体、社会、国家之间的动态有机平衡。现代民主一定是在个体独立自主，社会相对独立于国家的前提和基础上生成的，政党的力量、市场的力量也会对民主的建构产生重要影响甚至是决定性作用。萨托利指出：“民主的理想不能界定民主的现实，反过来说，现实中的民主不是，也不可能同理想的民主一样；民主是从其理想和现实的相互作用中，从应然的推动力和实然的抗拒力的相互作用中产生和形成的。”［1］9经历了国家权力全覆盖强控制的基层社会，在外部市场刺激、自身民主发育和草根内生自发秩序的合力下，其独立性和自主性开始回归并扩展，在复杂的以社会转型为内容的社会重建中，基层民主是民主自身逻辑发展的必然，是国家有效治理的基础，也是政府与社会有效协调的关键，但基层民主的良性有效发展，又需要政党与国家权力的适度作用。在中国共产党建党、立国和治国的实践中，党的群众路线是中国民主发展的重要资源。“中国的民主因群众路线的嵌入而体现为人民民主，群众路线促进了人民民主的成长，群众路线推动了人民民主的发展。”［2］党的群众路线促进基层民主，一个关键的问题是明确厘清群众路线在促进基层民主发展过程之中的内在动力结构，合理安排这个动力体系中各主体的角色和功能。

党的领导：群众路线促进基层民主的支撑力量

在中国现代国家建设中，中国共产党是核心领导力量，中国的国家与社会发展，维系于党的领导，这是中国发展的大逻辑。在中国基层民主的发展实践中，党是基层民主发展的支撑主体，党的领导是基层民主发展的支撑力量。这是尊重、重视、运用党的力量来促进社会发展的一种体现，是从中国社会发展的内在规定性出发而得出的一个判断，也是遵循中国发展大逻辑的一种客观分析。

第一，中国共产党是实现人民民主的重要政治主体

中国是实行人民民主的社会主义国家，国家建设的根本任务就是保障人民当家作主。人民民主的本质是人民统治，在中国共产党建设现代国家的理论和实践中，人民是一个由各阶级联合在一起的阶级集合体，并且这个阶级集合体不是单一阶级的统治，而是单一阶级领导下的社会各阶级力量的联合统治。这种联合统治，就是工人阶级领导下的无产阶级的统治，从根本意义上讲，就是广大劳动人民当家作主。林尚立教授指出：“单一阶级领导下的社会各阶级力量的联合统治，从而使阶级统治中所可能形成的直接对抗被有领导的阶级联合与团结所取代。正是这种有领导的阶级联合与团结，成为中国实践人民民主的重要政治基础。”［3］22也就是说，工人阶级领导与广大劳动人民当家作主是统一的，工人阶级领导是广大劳动人民当家作主的实现。人民当家作主的重要体现就是国家权力归人民所有，人民掌握国家权力，而人民掌握国家权力主要是通过三种途径来实现：一是通过人民这个阶级联合体中的领导阶级来掌握；二是通过人民的代表组成代表大会来掌握；三是通过人民自身以各种形式直接参与政治来掌握。在实践中，三种途径的实施，人民掌握国家权力的最终实现，都取决于党。中国共产党与西方国家政党最大的区别就在于，作为工人阶级先锋队的中国共产党，是人民整体利益的集合体，是代表最广大人民根本利益的政党，而不是追求社会部分利益的政党。这决定了中国共产党是人民掌握国家权力的政治保障，是实现人民民主的政治基础。因此，中国共产党的领导与人民民主是内在统一的，人民民主是党的领导的根本所在，党的领导是实现人民民主的内在政治机制。

第二，中国共产党是中国现代国家建设的领导核心，对国家与社会发挥着整合、统领与保障的作用

在西方的政治实践中，是先有国家后有政党，政党是在以代议制、选举制为主体制度的国家框架内活动，对国家和社会的影响和控制较为有限。在中国，是先有现代政党后有现代国家，中国共产党领导人民建立国家，国家是党缔造的，党建国家的政治逻辑决定了党对国家与社会的影响是深刻的，全方位的。党把社会组织整合起来、党把国家建立和统领起来、党把国家与社会联系协调起来、党给国家与社会的发展提供保障，在一定意义上，国家与社会的发展很大程度上依赖于党的运行。亨廷顿对后发国家的这种政党国家关系有过深刻分析：“不是政党反映国家意志，而是政党缔造国家，国家是党的工具。政府的行动只有反映了政党的意志才是合法的。政党是合法性的根基，因为它是国家主权、人民意志或无产阶级专政的制度化身。”［4］85并且，国家建立以后，由于党在国家体系中的角色，注定了党还是国家权力有序运作的领导主体。因为党代表人民领导国家时，是以人民的集合体、“整体”的角色运行公权力，使党具备了执掌国家公权力的合法性。“在不执政的情况下，政党履行利益表达和利益整合的功能，往往是为了把本阶级、阶层和集团的力量凝聚在一起，形成与执政党和其他政党的对抗，以争取和维护本党所代表的阶级或阶层的利益，因而作为‘斗争’工具的特点是十分突出的。在执政的条件下，情况就不同了。由于手中掌握的权力是公共权力，执政党政府必须以公允面目出现，作为表面超越社会各种利益之上的力量，把集中起来的阶级意志上升为国家意志，整合方方面面的利益，减少不同阶级、阶层、集团和群体之间的矛盾和冲突。”［5］143所以，在中国国家建设中，中国共产党领导和保障了国家权力的有序合理运行，承载和促进中国政治走向民主化和现代化。

第三，中国共产党是中国发展的主体，是引领发展的重要力量

在中国，中国共产党的政治优势、组织优势、人才优势决定了党是引领发展的重要力量。郑永年教授指出,“对后发国家而言，发展需要主体。政党成为发展的主体，因为政党是很有效的组织力量。政党有多重组织方式，西方是选举型政党，因为它们的政党不需要促进社会经济的发展。西方政党对发展没有什么责任。再说，西方的高速发展已经是过去式，现在它需要的是治理，需要维持社会原有的东西。西方的社会力量比较强，它们的发展不需要政党推动。但后发国家的发展需要国家来推动，国家的组织力量就是政党。……中国革命的组织者是共产党，发展的组织者同样是共产党。”［6］在当代中国发展实践中，中国共产党通过其组织体系、人才队伍和政策供给，有效保证了中国的变革与发展。

党的领导作为支撑力量，决定了基层党组织在基层民主发展中的功能定位，这就是党必须在尊重社会相对自主性的前提下重构与社会的关系，政党与社会关系的重构，并不是政党利用权力强制性控制社会、压制社会、斩割社会，而是立足于开发社会的民主资源，主动地接近社会、走入社会、融入社会，通过政党回归社会，构建政党与社会有机互动的新型关系。政党回归社会，就要求基层党组织必须全面开发自身的功能，即面向社会开发社会民主资源的整体功能。第一，联系社会大众的功能。党要把联系群众作为自己的政治生命。基层党组织必须确立服务意识，广泛联系群众，把群众团结在党的周围。第二，协调社会利益的功能。协调社会利益关键是把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为重点，正确把握最广大人民的根本利益，现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益，统筹兼顾各方面的利益关系，使发展带来的利益增量为多数群众所共享。这就需要拓宽社情民意的表达渠道，建立通畅的利益表达渠道和完善的利益协调机制。第三，社会参与的功能。这主要是党通过积极的社会参与，在行动上全面关怀社会，使基层党组织成为最广大人民根本利益的代表者和维护者，从而引导、扩大和整合民众的政治参与，使党的社会参与与民众的政治参与有机结合，确保使民众参与成为基层民主发展的积极力量和重要资源。第四，社会整合的功能。对于基层民主来说，党整合社会的根本目的主要是建立民主的社会基础。党组织的社会整合主要是组织整合与政治整合两大资源。在传统的组织整合模式下，党把组织优势的资源发展至极致。今天，在组织优势资源面临挑战的形势下，党就必须主动地去开发其政治资源优势，从而在继续发挥其原有的组织整合功能的基础上，开发其政治资源优势，使党对社会的整合模式从组织整合进入政治整合。政治整合主要是运用党的政治优势，主要体现为党的阶级性、先进性、代表性和领导性。第五，凝聚人心的功能。基层党组织要全面倡导和践行社会主义核心价值观，用党的价值观和社会主义核心价值观，主导多元社会思潮，应对各种守旧、僵化思想的挑战，发展先进的社会主义文化，满足人民的精神需求，引导人们的信仰取向，团结人心，凝聚人心。第六，引领社会发展的功能。基层党组织引领社会发展，以人为本是出发点和归属点，保障和实现人民群众的根本利益是核心取向，推动中国特色社会主义伟大事业的发展是目标。

个体自主：群众路线促进基层民主的价值关怀

群众路线促进基层民主，不是对民主一般的基本原则的背离，而是在遵循民主一般的基本原则基础上的进一步探索。这里的“民主一般的基本原则”，主要指的是民主的本质是人民统治和人民当家作主。中国基层民主必须围绕人民当家作主而展开，这是核心价值原则。从价值理念来看，民主是以人的自由发展为价值关怀，寻求多数人的权利和对少数人的保护，逐步扩大人的自主性。建设民主制度成为人类的共识与世界发展的潮流，就是因为民主制度是基于人的解放的逻辑，以实现社会个体的自由、独立与自主等基本权利为最终价值关怀。在民主建构的逻辑中，人是民主的神圣本体，并且这个人不仅仅是抽象的人，而且是现实的、具体的社会个体，民主实现的过程就是逐步实现个体的自我肯定，摆脱各种奴役和异化，使个体成为自身的主人，使每个人的自由发展成为一切人自由发展的条件。民主的价值理念与现实诉求，都决定了作为自主性个体的人在民主建构中的决定性意义。实践证明，对人的诉求满足与表达的程度，体现着民主的程度。对人的考察的全面与否，则直接决定了民主被认知的程度和实践的可能性大小［7］。因此，民主的本质是对社会、对具体人的尊重，是人的主体性不断得以彰显的过程，是社会个体逐步得以解放的过程，中国的基层民主不能偏离这个根本原则。

在民主实践中，社会个体以什么形式而存在于社会，这是一个关键的现实问题，直接关系到民主的实现程度与质量高低。在基层民主实践中，这其实就是要思考群众的存在方式。群众路线促进基层民主发展，群众的存在方式是一种集合性存在，是社会个体联合而成的有机体。第一，人的现实存在的双重性决定了个体的集合性存在是民主建构的必要前提。人在现实社会中的存在一定是两种形式的统一，一是个体性存在，二是集合性存在。个体性存在是起点，但是，现实的人又是生产关系的总和，维系人个体性存在的基础是由生产和交往形成的人与人之间的关系，没有集合性的存在，人的个体存在就没有现实基础和实际意义。这决定了群众在基层民主实践中，不仅是个体的存在，更是一种集合性存在。第二，中国的人民民主决定了基层民主中的群众必定是群众个体的联合体。林尚立教授基于马克思的民主理论，在比较了先发现代化国家与后发现代化国家的民主化运动之后，创造性指出，在现代民主化运动中，应该还有另一种民主发展模式，这就是以“人民为本位”的民主发展模式，中国所实践的就是这种模式［8］25。他通过严谨的历史分析和严密的理论建构后指出：“经过一个多世纪的探索和实践，中国以‘人民为本位’的民主逐渐摸索出既符合人类民主发展潮流、又契合历史、社会与文化所决定的中国发展实际的人民民主形态。”［8］28并深刻分析了人民民主中的“人民”具有三个基本属性：“其一，它是一个集合体，可以视为全民的集合体，也可以视为阶级的集合体；其二，它是平民，或者劳动者为主体的社会大多数。其三，它是有机体，政党是创造其有机性的核心力量，因而，它是基于政党的领导而凝聚起来的团结而统一的政治力量。”［9］324基层民主是人民民主重要组成部分，基层民主中的群众本就是人民的主体部分，因此，群众的存在方式是一个集合体。第三，基层民主实践决定了群众只有作为集合性存在的人民才能保证民主有效。在基层民主实践中，纯粹从群众个体出发形成的简单民主，在没有外在力量约束和保护的情况下，已经证明是低质量和混乱的民主。基层民主要有效，一定需要国家的力量和作用。人类的发展，无法绕开国家，国家是人类为了更好地组织自身、实现自身更好发展而创造的共同体。“人组成人民的集合性存在是国家产生的现实基础，而国家产生则使得组成人民的集合性存在成为每个人的共同权利，每个人都因此成为主权者。”［8］6对于国家的本质，马克思作出过深刻的揭示：“在君主制中，整体，即人民，从属于他们存在的一种方式，即他们的政治制度。在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定。在君主制中是国家制度的人民；在民主制中则是人民的国家制度。民主制是一切形式的国家制度的已经解开的哑谜。在这里，国家制度不仅是自在地，不仅就其本质来说，而且就其存在、就其现实性来说，也在不断地被引回到自己现实的基础、现实的人、现实的人民，并被设定为人民自己的作品。国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物。”［10］39-40在这里，马克思告诉了我们国家的本质，国家是人的自由产物，是人民的自我规定，是人民创造国家制度，不是国家制度创造人民，所以，人民在国家中作主、决定国家制度，是国家或国家制度的本质属性［8］7。因此，在有效的基层民主实践中，国家服务和保障的是人民，而这个人民是群众个体和群众集合体的有机统一。

群众是社会个体联合而成的有机体，那么这个有机体如何联合、如何凝聚？这个力量落到中国共产党身上。在当代中国政治中，中国共产党的领导与人民民主是内在统一的。在社会领域，党的领导是人民联合凝聚为有机整体的内在要求，党的领导的核心使命就是维系和支撑人民凝聚为有机体，人民联合凝聚的有机体也因党的领导才真正获得民主。“人民的整体性存在是基于人民联合而形成的，而人民联合的基础就是工农联盟，这个联盟是在工人阶级领导下，基于其先锋队组织的政党的凝聚而形成的，因而，作为工人阶级先锋队的中国共产党就成为巩固和发展人民联合的凝聚力量和领导力量。从人民民主的角度讲，党领导的核心使命就是创造人民的联合，凝聚人民的团结。”［11］62中国共产党与人民的内在关系，决定了群众路线在基层民主发展中的正当性与合理性，并且，决定了在基层民主发展中，党的群众路线的功能发挥，在逻辑上首先是要把群众联合为整体、凝聚为有机体，这是个体真正得以自主的前提和基础，也是基层民主得以发展的奥妙所在。在这里，把群众个体联合凝聚为有机体的关键则是群众权利的确立和保障，这涉及到国家权力与个体权利之间关系，基本的逻辑是国家权力必须保障个体权利。它要求基层政府依法行政，按照法律精神和法律要求充分保障基层群众的民主权利，立足公平正义充分实现基层群众民主权利，通过权利的授予、权利主张、权利保障、权利实现和权利救济等方面来联合群众、凝聚群众。

政府治理：群众路线促进基层民主的基本依托

基层政府是国家政权体系的基础部分，因为基层政府与群众直接打交道、与群众联系最密切，基层政府的效能、形象直接影响群众对党和国家的判断，所以基层政府直接关涉与政权合法性有关的执政党和社会关系问题①。基层政府所开展的工作主要有：社会治理、经济发展、提供公共产品与公共服务、司法执法等，在基层社会，这些工作具有独特的综合性、敏锐性与适恰性等特点。基于基层政府在我国政府体系中所处的位置、所开展工作的性质、所具备的权力与承担的责任，群众路线促进基层民主发展，必然要依赖基层政府来开展。发展基层民主，根在社会，关键在国家。实际上任何民主都是在国家与社会之间展开的，基层民主发轫于基层社会，但政治国家的力量会直接改变基层民主发展的形态和轨道。在基层社会，政治国家的力量主要体现为党和基层政府的作为及其相互关系，这个关系就是党的领导与执政之间的关系。因此，将基层政府作为基层民主发展的基本依托，从根本上讲，这是由党的领导与执政的内在逻辑决定的。在掌握国家政权的条件下，党的领导核心地位一方面通过党对整个社会主义事业的全面领导来体现，另一方面则以国家政权对社会主义建设的有效实践来体现。也就是说，在建设和发展社会主义的政治过程中，党的领导在很大程度上是通过领导和有效运作国家政权来展开的，即通过执政展开的。执政是党实现其领导的具体方式。在当代中国的政治形态中，党利用其执政地位，通过以宪法为核心的法治体系，对国家政权的形成全面主导，使国家政权真正按照党的意志发挥作用。党越是能够有效地掌握和运用国家政权，就越是能够实现党的领导核心作用。党掌握和运用国家政权的关键，不是党在国家政权之外控制国家政权的运作，而是党政一体，党在国家政权之内通过党政分工来主导和运作国家政权。这种运作主要是通过两种方式进行：一是党对国家政权运作的全面参与和主导；二是党依法运作国家政权，严格遵守宪法和法律，维护宪法和法律的权威。实践证明，党的有效执政是党实现全面领导的基本方式。在这其中，党通过对国家政权体系的有效运作，即有效执政，不仅能够实现自己的领导目标，而且还能赢得丰富的政治资源，从而保障党的领导地位的巩固和发展。因此，在基层民主实践中，党一方面与基层社会直接建立密切关系，另一方面就是通过基层政府对经济社会的管理、对基层群众的服务来展开。面对纷繁复杂的基层经济社会事务，基层政府运用国家权力，以法治的方式，通过法律、制度和程序来协调，这既符合现代政府公共管理的一般原则，也符合现代社会协调发展的内在需求。党则通过思想、政治、组织等途径和方式领导基层政府，避免对具体的、纷繁复杂的经济社会事务的直接介入，摆脱大量政党不适宜直接处理的行政事务，充分发挥党的政治功能，成为超脱于基层政府与大众之外的“第三种力量”，科学执政、民主执政、依法执政，从而实现对基层政府和基层社会的有效调控。

基层民主的发展是建立在基层治理基础之上的，没有有效的基层治理，基层民主一定是低劣的民主。群众路线促进基层民主，基层政府在基层治理中所要发挥的功能就尤为关键。总体上，基层政府要从统治走向治理，培育现代治理力量，构建基层民主治理体系。现代治理体系的有效运作依赖于多元主体力量的支撑，足够强大的现代治理力量的长期缺失是诸多国家治理难题迟迟得不到解决的根本原因，培育现代治理力量实乃我国国家治理体系现代化的首要前提。现代治理力量包括具有开阔视野、公共精神和责任担当的政治精英集团，具有高超管理技艺的现代技术官僚，能够有效运作现代制度体系、权利与责任有机平衡的现代公民，以及能够通过组织化力量制衡国家与市场专断权力的公民社会组织。以培育现代治理力量为突破口，构建网络化的现代治理结构是实现治理体系现代化的基本前提，这种网络化的现代治理结构以公私伙伴关系为基础，体现为跨地区、跨部门、跨行业、跨领域的多元共治。改革开放40年来，通过解放和调动人的积极性来激活全社会的活力，从而形成新的发展动力，这不仅使得中国的经济和社会形态发生了巨大的变化，而且也在很大程度上重塑了从中央政府到地方政府的治理模式，对地方社会的管理正逐渐从统治走向治理和善治，这是改革开放以来中国的经济、社会和政治变迁进程中的一个重要内容和必然趋势。培育现代治理力量，构建基层民主治理体系，核心价值取向是：根据公民福利、社会秩序和公平正义的国家治理根本目标，确保政府积极回应社会需求，主动改善公民的生活质量，有效提升公民的尊严感和幸福感。根本举措是政府的自我限权、有效放权和制度化分权，以职责清单和权力清单制度为基础，真正形成政府、市场、社会职能边界清晰的现代国家治理体系和“分权协同”的现代治理格局。因此，培育市场治理体系、公民社会组织和现代公民，吸纳多元的现代治理力量，构建一个由政府、市场、社会等多元治理主体组成的平等、合意、互信互利的网络治理结构，通过体制变革和机制创新激发多元治理主体的活力，将是实现基层民主治理的根本之策。

这里的关键是，基层政府应将自身定位为保持社会协调和平衡发展的力量而存在，从而最大限度地消弥各种社会差距所带来的社会裂痕。中国的国情与发展的模式决定了国家在经济与社会发展中扮演着十分重要的角色，从体制上讲，国家调控力量是相当强大的。然而，对于今天中国社会发展来说，有效的国家调控，不是国家直接主宰和绝对控制社会，而是尊重社会发展的内在自主性，尊重社会的多元存在，基于公平正义，通过制度与法律来包容社会的多元存在、协调社会的多元矛盾、平衡社会的多元利益。特别是在社会主义市场经济条件下，基层政府要在保证社会主义市场经济有效运行的前提下，使自身作为保护劳动的力量而存在。这种保护一方面通过规范资本来实现，另一方面要通过政策和制度以及由此所形成的资源配置，保证最广大人民根本利益和社会公平。也就是说，在社会主义条件下，政府不仅要弥补市场自身的缺陷，而且要消除市场经济给社会带来的可能的“恶”，从而保证中国的市场经济是真正的社会主义市场经济。这里涉及的深层次关系其实是两对，一是政府与市场的关系，要求政府和公权力尊重市场的自身秩序，确保市场在资源配置中的决定性作用切实发挥出来；二是政府与社会的关系，要求政府的政策决定应该充分听取和尊重社会的意见、政府的行政过程应该认真服务社会、政府的治理应该与社会建设广泛的合作。

现代社会：群众路线促进基层民主的重要基础

马克思认为，法和国家的形式既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们源于物质的生活关系，这种物质的生活关系的综合，应该到政治经济学中去寻找。马克思指出，国家制度是“人的自由产物”［12］281，故民主的最本质是人与国家的逻辑关系的安排。人不是抽象的，其生存和发展都一定要落实到社会之中，社会作为人的生产和交往所产生的生产关系和交往关系而形成的共同体，是人生存和发展的前提和基础。因此，在国家的空间里，人要掌握国家，控制国家，实现民主，就一定要立足社会、依赖社会、借助社会，实现对国家权力的掌控。也就是说，民主是建立在国家与社会二元分化、社会相对自主和独立基础之上的。林尚立教授指出：“作为国家制度本质属性的‘民主制’，只有在个体自主以及社会相对独立国家而存在的前提下，才可能在国家形式范围内得以确立。”［11］16从社会发展形态来看，个体的逐步自主，社会相对国家而独立，这是现代社会产生的过程。依据马克思的理论，人类自我解放是在三种社会形态中递进的：第一种社会形态是人处在各种“人的从属关系”之中的社会形态，在这种社会形态中，个人没有自由，没有独立和自主；第二种社会形态是人获得相对独立性的社会形态，相比较前一种社会形态，人的独立性摆脱了人的从属关系，但是，仍然“以物的依存关系为基础”，即以接受在商品交换关系中物的力量统治为基础的，在这种社会形态中，个体的主体意识、权利意识开始苏醒，诸如契约、法治、民主、自由、个人财产等价值理念开始确立，这时，个体开始产生对共同体秩序、社会生活进行管理的诉求；第三种社会形态是“自由的个性”的社会形态，即人同时摆脱了自然和社会外部强制而自由和独立的社会，也就是“自由王国”［13］94。“在马克思的这三种社会形态中，现代社会是随着第二种社会形态的出现而诞生的。”［14］75现代社会出现和诞生的意义是重大的，它不仅催生了多元竞争、自由平等、民主法治等现代公民理念和制度，更重要的是个人的私有财产被法律确认并被保护下来，使每一社会成员都成为独立的物质利益主体，使每一个社会成员成为能够进行自我自主支配的独立的“市民”和“法人”，并在政治和法律领域内获得政治平等。现代民主就是建立在现代社会基础之上的，人的解放和社会的独立是真实的民主得以生成的条件，是实现民主的基础。著名政治学家李普塞特通过实证研究，不仅分析了经济的增长与民主成长之间的关系，“财富的水平同样会影响一个国家能够在他的公务人员与政治家中培植起普遍主义原则（竞争选举、无私从政）的成功程度。国家越是贫穷，越是强调裙带关系——亲戚和朋友的支持。普遍主义原则的薄弱将减少作为现代民主国家的一个条件的有效官僚政治成长起来的机会。”［15］39他还指出了以公民文化为载体的政治人的场域和公民社会的结构是稳定的民主得以生成的必要条件。“稳定民主的几率仰赖于提升社会阶层、群体和个人多重交叉的政治性隶属关系的程度。如果人口中占优势比例的部分都受到来自相互冲突的政治力量的交叉影响，那么这些群体和个人就会倾向于减轻政治冲突的强度。”［16］罗伯特·帕特南也论证了由人的集体活动所形成的社会资本对民主的意义。“世界各国的经验表明，对于民主制度的绩效来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动。”［17］“社会资本的存量，如信任、规范和网络，往往具有自我增强性和可积累性。良性循环会产生社会均衡，形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利。它们成为公民共同体的本质特征。与此相反，缺乏这些品质的非公精神的共同体，也是自我增强的。在恶性循环的令人窒息的有害环境中，背叛、猜疑、逃避、利用、孤立、混乱和停滞，在互相强化着。”［17］208实际上，托克维尔、马克斯·韦伯、李普塞特、帕特南等西方学者对民主的实现达成的共识是：稳定的民主需要多元的政治要素和社会要素的支撑，主要包括，政治宽容的价值，公民文化、社会自治、中产阶级和阶层、稳定的经济增长，官僚体系、法治规则等。也就是说，建构民主必须建立于一定的社会基础之上，尤其是在一个缺乏民主基础的发展中国家，建构稳定的民主制，其前提条件是要创造和培植民主赖以生长的社会基础。

发展基层民主，就必须构建民主的社会基础，培育现代社会。在当代中国，党通过群众路线，培育现代社会，推动现代社会成长，这是基层民主发展的重要基础。改革开放的实践已经证明，国家放权让利，推动社会发育，社会从原来计划经济状态下被国家完全吞噬的状态中开始独立出来，国家和社会的一体化结构逐渐转型为国家——社会的二元结构，基层民主在相对独立出来的社会空间里获得发展，一个重要的缘由就是党的有力领导和有效推动。要促进基层民主进一步发展，党还是要发挥总揽全局、协调各方的领导作用，支持社会力量的发育和成长，推动经济社会发展，培育现代社会，最为重要也是最为紧迫的是三个方面：第一，完善现代公民权利体系。要以法律和制度确立公民的主体地位，充分保障公民的权利和自由。应切实保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权等当家作主权利，尤其是要尊重公民对公权力行使的建议、批评和监督，确保公民的权利能够在法律和制度的刚性保障下得到充分行使，防止公共权力运行对公民合法基本权利的侵害。第二，建构社会利益均衡机制。中国人民民主的核心价值是平等、共享、正义，建设现代社会必须赋予这些价值，因此，必须建构利益平衡机制，实现各利益主体的平衡和共赢。一是要大力限制以资本、权力、地域、出身这些强势资源和先天资源在利益分配中的支配性地位，坚决遏制将这些“先致因素”世袭化、绝对化、神圣化和扩大化的趋势，建立公平公正的制度，确保各利益主体争取利益的平等地位，并给予社会最少受惠者和弱势群体以政策照顾，合情合理合法地分配各种社会资源；二是践行以人为本的理念，确保劳动的主体性地位。倡导劳动光荣的理念，赋予劳动至高地位，协调劳资关系，建立和谐的劳动关系，逐步消解资本对劳动的奴役，充分保障和提高劳动者权益。第三，保护和发展社会组织。改革开放以来中国社会的一个重要特征是各种社会组织的兴起。社会组织是现代社会成长和成熟的重要标志，更重要的是，在现代化经济体系中，社会组织是应对各种形式的市场失灵和政府失灵的重要调节机制，是社会自我保护、自我修复的重要组织机体。因此，在现代社会建设中，必须要保护并推动社会组织的发展。对社会组织的发展进行鼓励、引导和保护，而不是压制，将其引入规范、有序的现代社会成长的良性发展轨道；规范和整合社会组织，改革和完善社会组织登记、管理和监督等制度，将其纳入到社会治理结构之中；深化社会管理体制改革，切实实行政社分开，消解社会组织当前发展面临的诸多困境，创造各种条件推动社会组织的发展。

市场发育：群众路线促进基层民主的外在推力

市场经济是商品经济发展到一定阶段与之相对应的一种交换经济形态，是生产关系适应生产力发展的结果。马克思在《资本论》中科学地揭示出，商品经济产生和存在有两个基本条件：社会分工和独立的经济利益主体。只要存在这两个基本条件，商品经济就有它发展的可能，它使个体开始形成公民意识、契约精神、平等观念，使企业具有明晰的产权、独立的主体资格，具备较强的自我积累、自我发展能力，从而使各种经济主体有平等的权利和机会表达自身利益要求，这是民主发展的必备前提和基础条件。在近现代，自由贸易和市场的发育对西方现代民主的形成起到了关键性作用，资本主义培育了市民阶级和中产阶级，形成了较为完整的市民社会。“商业与工业革命的早期成功，和在16世纪出现的、由大地主将公地圈围起来放养或耕作的圈地运动，促成了各自在经济上独立的中产阶级和贵族阶级。”［18］101中产阶级和市民阶级先跟君主合作建立了绝对主义国家，在市场经济和市民社会进一步发展过程中，资产阶级也进一步强大起来，就通过资产阶级革命推翻了绝对君主，建立了资产阶级共和国，从而推动资产阶级民主从社会民主走向地方民主和国家民主。现代民主理论大家科恩指出，民主需要一定的物质和经济条件。民主所需要的经济条件，主要有三个方面：一是一定的经济发展水平；二是经济民主；三是经济平等。在这三个条件中，首要基础是经济力量的成长。这种经济力量的增长，不仅是经济总量的增长，而且体现为新的经济结构和健全的市场秩序的形成。在我国社会主义市场经济体制中，随着产权的确立，社会个体参与市场的积极性和创造性被极大程度激发出来，个体的自由与民主权利日益得以保障，这不仅有利于经济力量自身的成长，而且会给社会民主创造比较成熟的自我发展、自我运行和自我保障的基础和力量。实践表明，市场的发育是基层民主发展的有效推动力。

从一般原理看，市场的发展有利于促进民主，但是，这不是绝对的。在后发现代化国家，当现代社会自身的规则体系尚不健全、现代社会的阶层结构尚不合理，即现代社会还不成熟的情况下，市场的迅速发展，极大可能会迅速撕裂社会结构、瓦解社会凝聚体系。波兰尼指出，19世纪社会的先天缺陷不在于它是工业性的，而在于它是一个市场社会，这种市场社会因为它的经济是以自利为基础的，社会为了使自己不被自发调节的市场所毁灭而采取的那些措施，产生了最终摧毁那个社会的典型的紧张和压力，因为这种对经济生活的组织完全是反自然的，在最严格的经验意义上是例外的［19］211—212。所以，后发现代化国家特别强调国家对经济发展的主导、对市场本身的调控。东亚、东北亚地区，国家在经济发展、市场秩序中起主导和调控作用，形成了“发展型国家”。“发展型国家”通常有一个高度自主性的核心官僚机构，通过与商业阶层和企业集团建立紧密的合作关系，推行一系列的产业政策。产业政策在国家的宏观布局和调控下，迅速有效推动了经济的增长。但是，国家权力与资本的紧密结合，从短期来看，效果明显，但从长期来看，其弊端也是突出的，这就是，在国家主导经济的过程中，资本完全有可能俘虏国家权力。当权力与资本紧密结合，并使权力按照资本的逻辑运作时，权力与资本必然会形成对社会和劳动的绝对控制与任意斩割。这时，国家权力往往会体现出企业化和市场化的特征。于是，就必须要有一个强大的力量去制约权力与资本结合而形成的强大联盟，在社会主义中国，这就是中国共产党的力量。从人的解放深层次逻辑来看，生产资料的公有制即便在理想状态下，也只是保证了劳动者获得了“物的独立性”，但依然无法独立解决人与人之间的等级关系、支配关系和依附关系，即基于劳动解放和社会解放基础之上的人的解放仍然并没有彻底实现。

然而，科学社会主义的逻辑是，基于生产资料与财富的社会化占有，社会主义社会必须进行彻底的社会革命，在实现人民的政治解放的前提下，既有效利用资本、发展生产以实现财富增长，又有效控制和驾驭资本确保财富为人民共享，在人民的劳动解放过程中，不断推进社会解放，最终实现人的全面解放。在社会主义中国，只有代表人民利益的中国共产党最适合来承担这一核心使命。因此，中国在国家主导经济发展的背后还有一个强大的政党，并且必须要有这个政治力量发挥作用，在这个重大的关键问题上，党作为代表人民利益的没有自身特殊利益的人民政党，发挥领导作用，主要是两个方面：一是通过执掌国家权力而领导国家政权，使得国家政权在与资本的结合中，是以人民为中心，为人民群众谋利益；二是在尊重市场配置资源的决定性作用前提下，通过参与社会治理而保护社会。在强大的市场面前，社会会产生自我保护的运动，但这远远不够，还需要政党的力量进入社会来保护社会。对于当前国家治理结构而言，政党显然是一个积极且能够有效的介入社会的治理主体。在当代中国社会，党是国家建设和社会发展最有力的支撑力量。在基层社会，政党作为有效治理结构介入社会的基本方式就是基层党组织彻底回到社会，积极参与社会治理和社会建设，这就对党的群众路线提出了强烈的需求。这里，群众路线作用于社会的逻辑是，党作为一种相对独立的政治力量，着眼于政治功能的发挥，大力提升组织力，动员和组织基层组织和广大党员干部积极主动地参与各种公共生活和公共活动，以实现对社会的有效保护。党通过群众路线实现对社会的保护，但决不是对市场的遏制，而是要鼓励和支持市场的健康发展，通过理顺政府与市场的关系，建立健全的市场秩序。这就要求政府不能直接作为企业经营管理和经济建设的主体，必须从微观、直接的经济活动中摆脱出来，发挥市场在经济活动中资源配置的决定性作用，使政府真正适应政治、经济、社会各方面协调发展的需要，履行好公共服务和社会治理的职能。因此，在市场体系逐步走向完善和社会力量不断成长的趋势中，政府只能适应市场经济和现代社会的发展要求，改革现有的社会行政管理体制和行政权力的运行方式，切实推进放管服，把社会的归还给社会，把经济的归还给经济，把行政的归还给行政。

基层自治：群众路线促进基层民主的有效载体

基层民主的本质是要实现人民当家作主。在基层社会，人民当家作主有两种基本形式：一种是人民参与国家管理，相对应的制度设计主要是人民代表大会制度；另一种是人民的自治，即人民群众自我组织、自我管理与自我服务。基层民主的发展，基础性的内容就是群众自治性的累计和增长。这种自治性指的是群众在自我事务的管理中，不需要外部具体指令的强制，社会个体通过面对面协商，取得共识，消除分歧，解决冲突，增进信任，合作治理公共事务的过程，实现自我维系与自我管理。自治的基本要素主要包括：自治成员彼此尊重对方权利、对共同利益的集体确认、面对面直接的协商机制、以信任与合作为基础的共同参与、基于对共同体规则的共识而形成的自我约束。目前，自治性的制度安排主要是基层群众自治。1982年的宪法将“基层群众自治”写入宪法，明确城市居委会和农村的村民委员会是基层群众自治组织。1989年通过的《城市居民委员会组织法》规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。村民委员会是在20世纪80年代初，为了解决农村经济体制改革和社会转型所带来的各类社会问题以及适应农民权利意识增强后的参与诉求，党和政府积极推进的由农民发明的农村基层社会管理新的组织形式，这种组织形式是农民为了保护自身利益和保障公共秩序，通过自我组织、形成集体契约方式而形成的一种自治性制度安排。1987年的《村民委员会组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织”。到了20世纪90年代，随着社会主义市场经济体制的确立和市场经济的发展，企业的职工代表大会也成为企业职工保障自身利益、实现民主权利的重要自治形式。到目前为止，形成了以村委会、居委会、职代会为主体的基层群众自治，基层群众自治是中国基层社会与政治建设相互作用的产物，是基层民主的重要体现。

不过，随着改革开放后的经济发展和社会结构的变化，尤其是在个体和社会的自主性不断增强的情况下，社会从国家的完全控制之下开始独立出来，于是社会就开始按照自身的逻辑建构民主形式，这就是在具体的生产领域和生活领域一系列具有自我管理和自我服务功能的各类民间社会组织、民间经济组织和民间文化组织的大量涌现，这些民间组织具有强烈的自助性、互助性、维权性，甚至一些组织还带有公益性，这是基层民主发展的产物，也是基层群众当家作主的一种体现，并且在基层民主实践中发挥着越来越重要的作用。“民间组织发展奠定了基层民主特别是社会自治的组织基础。正在兴起的中国民间组织是沟通政府与公民的一座重要桥梁，已经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力源。民间组织积极投身于社会公益事业，改善了政府的形象，增强了公民的政治认同感。民间组织对政府行为构成了有力的制约。”［20］235-236实践也证明，这些自治性的民间组织充实了人民群众的自治能力，也拓展了人民群众的自治空间，同时也是社会自治的体现［2］152。与此同时，随着人民群众与政府之间的联系越来越紧密，群众的参与诉求和维权诉求不断增强，基层政府就必须协调社会多元利益、满足基层群众合理诉求、改进公共产品的质量，于是，群众对基层政府公共事务的参与和监督就开始形成和发展起来。这种以基层群众对基层政府公共事务的直接参与和直接监督也就成为基层民主的新型形式，如民主恳谈会、价格听证会、工资集体协商等，这种形式虽然与村民自治、居民自治等形式有区别，但也是对自身事务的参与和管理，所以也带有较强的自治性。随着基层社会的独立性和自主性开始回归并扩展，即人民群众日益自主，社会力量日益壮大，基层各类社会组织、经济组织和文化组织、基层各类新型的民主生活方式就极大拓展了基层群众自治的空间，也构成基层群众自治新的内容和形式，这既是基层社会有机整合的客观要求，也是基层群众自治的必然趋势。到此，可以得出结论，基层自治主要包括三个方面的内容：一是基层群众自治，二是自助性、互助性、维权性的经济组织、社会组织和文化组织的自治，三是各种具有群众性和自治性的新型民主活动形式。实践已经证明，这些自治形式的健康发展，是基层民主发展的重要平台和载体。

群众路线促进基层民主，对基层自治而言，最重要的是要解决两个问题。第一，要明确基层自治在基层民主建设中的重要价值。优良的社会秩序离不开社会自治。托克维尔指出美国民主起源的重要基础是基于个体平等、独立和自由而形成的乡镇自治。在中国传统的乡土社会，良好社会秩序的形成依靠“家国天下”的外在强制与“修齐治平”的内在自治，自治在其中发挥了重要的作用。进入现代社会，传统社会的乡土性被打破，在缺乏核心价值观统领的状态下，内在的良善形同虚设；外在强制以法律为表现形式、以国家公权力为后盾。人人为己，人人都处于同一切其他人的紧张状况之中［21］77。在这种状态下，一切都成为可以藐视的对象。这时，社会自治就成为构建良好社会秩序的内在要求，在一定意义上，自治的形成就是追求优良社会秩序的进程，社会自治是一个社会发展健康程度的体现。发展基层民主，必须保护和促进基层自治。在某种程度上，基层自治的质量决定基层民主的水平。第二，从促进和保护基层自治出发，明确基层行政权力与基层自治之间的边界。改革开放以前，中国基层社会几乎完全被统摄在国家权力体系之内，随着改革的推进，国家有意识让出一部分空间还给社会，基层民主获得发展。但体制是有惯性的，并且对基层自治来说，国家并不是要将自治吸纳到国家正式权力体系之内，成为权力结构的一部分，而是要建设国家的社会基础，促进和保护基层自治。这就要求政府必须向社会分权、向群众赋权，使群众真正实现自我组织、自我管理和自我服务，这就必须以群众为本位，使基层自治的性质复归和功能复位，通过党的群众路线使基层自治运转起来。因此，群众路线发挥作用的关键着力点是两个：一是基于基层自治组织的自我管理、自我教育和自我服务的属性，在政府与市场之外培育自治组织，并尽力避免自治组织的行政化倾向；二是逐步冲破旧体制下的人格依附关系，确立自由、公平、公正的理念，真正确立个人的主体地位，确保群众权利的增长及社会成员的平等权利，构建以自治和参与为中心的权利体系［22］。

小 结

群众路线促进基层民主发展，党的群众路线是作为战略力量和行动机制而存在，其作用的发挥有两条基本路径：一是基于党政分工，党以现代化的领导方式和执政方式，依托基层政权，科学运行国家权力，通过国家权力和政府行政的职能体系推进基层民主；二是基于党与社会的合作，党以民主化开放化的价值理念和行动取向，健全基层党组织的功能体系，通过回归社会、参与社会、团结社会、发展社会来促进基层民主。这两条路径不是截然分开的，而是相互联系的。并且，在两条路径的共同作用下，基于保证社会个体的独立自主，合理定位国家与社会之间的关系，通过国家与社会的合作，国家既要分权、放权于社会，促进现代社会的发育，使得社会可以相对独立于国家而获得自主发展的基础，也要合理定位国家与市场之间关系，培育市场、发展市场、监管市场，促进市场体系的建立和完善，促使个体在市场中获得自由发展的优良秩序，保证市场成为现代社会发展的促进力量。因此，在群众路线促进基层民主过程中，党、国家、社会、市场、个体等主体之间关系是一种合作关系，各个主体基于各自功能的定位而形成的动力结构是一种互动的有机结构。一是党与国家既分工又合作。党从领导与执政出发，充分发挥其作为政治核心的政党功能，确保国家的民主本质，国家政权从有效治理出发，充分发挥国家权力的统治与管理职能，体现党的人民性的本质。二是党与社会合作。发展基层民主的根本在社会，关键在政党，党必须与社会建立密切的合作关系，通过党服务社会、引领社会来推动基层民主的发展。三是国家与社会合作。基层民主建设是国家建构民主逻辑和社会促进民主逻辑的复合，国家建构民主的逻辑，就是要合理利用国家权力在基层民主中的作用，社会促进民主的逻辑，就是要充分培育社会发展社会，依靠社会自身的力量发展民主，所以这是一个国家与社会互动合作的过程。四是国家与市场合作。市场是民主发展的重要推动力，但是市场中资本的力量可能会突破制度破坏市场、俘虏国家，所以国家必须与市场建立良性的合作关系，既培育市场又监管市场，让市场为国家和社会服务，切实成为民主发展的健康力量。五是国家与基层自治合作。国家尊重基层自治的秩序，基层自治遵守国家的制度，在此逻辑基础上进行合作，国家支持和保护基层自治，基层自治维护和巩固国家的一体化秩序。总之，这是一个有机的、互动的、合作的动力结构体系，在这个结构体系中群众路线将会源源不断地促进基层民主的发展。

注释：

①在本文，基层政府主要指的是县（县级市）、乡镇和城市的区（县）、街道这两级政府。

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［9］林尚立.当代中国政治：基础与发展［M］.北京：中国大百科全书出版社，2017.

［10］马克思恩格斯全集：第3卷［M］.北京：人民出版社，2002.

［11］林尚立.建构民主——中国的理论、战略与议程［M］.上海：复旦大学出版社，2012.

［12］马克思恩格斯选集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1956.

［13］政治经济学批判大纲（草稿）：第1分册［M］.刘潇然，译.北京：人民出版社，1975.

［14］林尚立.中国共产党与国家建设［M］.天津：天津人民出版社，2009.

［15］SeymourMartin Lipset.PoliticalMan： The Social BasesofPolitical， Baltimore［M］.Maryland： The JohnsHopkins University Press，1981.

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［18］迈耶·劳伦斯，等.比较政治学：变化世界中的国家和理论［M］.北京：华夏出版社，2001.

［19］卡尔·波兰尼.大转型：我们时代的政治与经济起源［M］.杭州：浙江人民出版社，2007.

［20］林尚立，等.政治建设与国家成长［M］.北京：中国大百科全书出版社，2008.

［21］费迪南·滕尼斯.共同体与社会——纯粹社会学的基本概念［M］.林荣，译.北京：北京大学出版社，2010.

［22］王海峰.在治理中生成民主：协商政治与有效的基层民主建设［J］.中国浦东干部学院学报，2017（6）.