地方政府生态文明建设绩效评估机制创新

廖振民

（广西人力资源社会保障学会 综合部，广西 南宁 530022）

党的十九大提出了“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”［1］生态文明建设是促进经济、政治、社会、文化建设实现可持续发展的基础，而良好的生态环境又是政府必须提供的重要公共物品。因而，在地方生态文明建设中，地方政府应通过“构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度，着力解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。”［2］推进地方绿色发展。这是把生态文明建设纳入地方政府绩效评估范围，充分发挥绩效评价导向机制作用的必然要求，更是构建科学合理、高效运转的地方政府生态文明建设绩效评估机制中亟待解决的难题。

一、文献综述

地方政府是推进生态文明建设的具体的执行者和实践者，需要从绩效评估层面上，来引导和约束地方政府行为，以促进生态文明建设。目前已有不少文献对地方政府生态文明建设的绩效评估进行理论研究，可以分为省级、市级、县级三个方面，具体来说：

在省级层面：成金华、陈军、李锐（2013） 从资源能源节约利用、生态环境保护、经济社会协调发展和绿色制度四个维度，构建生态文明评价指标体系；［3］龚勤林、曹萍（2014） 通过经济发展、社会进步、生态环境、生态制度和生态文化等五个系统的生态文明建设评价指标体系，综合评价四川省生态文明建设；［4］李平星、陈雯、高金龙（2015）从生态文明建设的关联性、针对性、适用性和可获性上，通过生态经济、生态环境、生态生活、生态文化和生态制度五个方面的指标体系，对江苏省生态文明建设水平进行优劣评价，并提出今后工作的方向和重点；［5］刘庆志、国凤兰（2016） 从生态本色文明和生态发展文明两个角度出发，对山东省生态文明评价指标体系设计五级评价标准并进行实证分析。［6］

在市级层面：秦伟山、张义丰、袁境（2013）从制度保障、生态人居、环境支撑、经济运行和意识文化五个方面，构建起生态文明城市建设评价指标体系，并提出相应的测度方法；［7］杜勇（2014）从资源保障、环境保护、经济发展和民生改善四个方面，构建资源型城市生态文明评价指标体系；［8］徐倩、齐蕾（2015）通过经济文明、文化文明、社会文明、政治文明和环境文明“五个一体”的生态文明城市评价指标体系，对青岛市生态文明城市建设进行实证分析；［9］董红丹、陈晓红（2016） 从生态经济、生态环境和社会文化三个层面对哈尔滨市生态文明城市建设的指标体系进行比较分析，揭示了该市的生态文明发展特征和趋势。［10］

在县级层面：徐娟、梁称福（2015） 从经济文明、环境文明、社会文明、精神文明、制度文明等方面，划分县域生态文明建设的三级指标体系，以此对衡阳市的县域生态文明建设进行评价；［11］杨晓棠（2015） 从“生态立县”理念出发，提出要构建生态经济、生态环境、生态人居、生态文化和生态制度五大体系；［12］孔雷等人（2016） 立足生态文明的本质和特征，提出县域生态文明建设的评价指标体系，并利用德尔菲法和层次分析法对普洱市各县生态文明建设进行综合评价。［13］

在生态文明建设绩效评估机制上：冯志峰、黄世贤（2013）认为，生态文明考核评价制度建设，就是要领导干部树立起正确的经济、社会、生态环境可持续发展的绿色政绩观，推动经济发展与生态保护协同并进；［14］李佐军（2014） 从自然资源、生态环境、生态经济、生态社会和生态制度五个方面，提出了生态文明建设的评价和考核方式；［15］乔永平、郭辉（2015）认为，生态文明评价，是生态文明建设的基础性工作，其内容主要集中在评价对象、评价方法、评价指标体系等方面，同时要深化对生态文明内涵研究，拓展评价对象的范围，不断完善评价指标体系；［16］王雪松、任胜钢、袁宝龙（2016） 提出构建以主体功能区为依据的生态文明建设分类考核指标体系，设计出生态文明建设考核流程，为保障生态文明建设分类考核办法健康运行提供支持。［17］

纵观上述文献，我国地方政府生态文明建设的绩效评估指标体系的构建，尤其是省级区域方面，取得了明显进步，对生态文明建设的绩效评估指标体系的认识有了更深刻的理解和更全面的把握。但就地方政府生态文明建设的绩效评估机制而言，还有进一步改革创新和发展的空间。

二、地方政府生态文明建设绩效评估机制面临的问题

（一）绩效评估指标与评估对象存在部门利益博弈

推行有效的绩效评估，是地方政府全面贯彻落实国家生态文明建设战略和规划的重要抓手和举措。在积极构建地方政府生态文明建设的绩效评估机制过程中，直接面临着评估什么、如何设计指标、谁来评估、责任如何追究等方面的问题与难题。因为地方政府各部门只会根据自身工作职责，参与生态文明建设事业，或侧重于环境保护，或侧重于资源节约，或侧重于城市管理等。同时，为保证能够获得国家财政的支持、权力的调配、责任的划分等关键性利益，各部门就会基于自利性的欲望和动机在评估指标设置上，要求尽可能地回避或减少对本部门不利的指标，而套取对自身有利的或更能表达自身利益的指标，使得绩效评估指标体系出现局部性或部门性现象，而不能从全局上和整体上把握和推进生态文明建设。

（二）激励机制与约束机制的力度不够

1.指标权重比例不合理。地方政府虽然已把资源消耗、环境损害、生态效益等生态文明考核指标纳入到经济社会发展评价体系之中，但是，具体反映地方政府生态文明建设相应指标的权重比例是不科学、不合理的，明显偏低，占据主导地位的依然还是经济发展指标，导致生态文明建设绩效评估未能发挥应有的激励机制和约束机制之作用。例如，2016年7月16至8月16日，中央第五环境保护督察组对河南省开展环保督察发现，2015年，郑州市在全省环境保护责任目标考核中结果为未完成，但在经济社会发展目标考核中结果却为优秀，令人愕然。不过，依照《河南省市县经济社会发展目标考核评价工作办法》的有关规定，对作为发达地区的郑州市而言，“生态环境和可持续发展能力”仅仅占考核评价指标权重的18%，而对于人均GDP在3万元以下的地区，更是只占权重的16%，但是，“经济规模质量效益”占考核评价指标权重高达50%。［18］这表明，河南省地方政府生态文明建设的绩效评估体系，依然是经济发展指标独大，而生态文明建设却被边缘化。

2.激励机制和约束机制效力存在明显不足。对激励机制的效力而言，激励方式过于单一，大多数地方政府只注重物质激励而轻视精神激励，直接把评估结果与奖金挂钩，却忽视晋升、名誉等方面的精神激励，使得激励机制难以满足利益多元化的需求；对约束激励机制的效力而言，由于存在重激励轻处罚的不良导向问题，使得评估结果应用只是走形式，责任追究落实不到位，领导班子或者领导干部很少会受到处罚，责任却转移到企业身上，这样，就不足以产生强大的约束效力。

3.绩效评估过程公开透明欠缺。由于绩效评估过程及其结果信息的公开平台与公开范围还相当有限，信息披露机制不完善、不合理。目前，大多数情况下，采取内部通报的形式，再抄送组织、纪检、财政等部门，却极少主动地对社会公开相关信息，公众无从获取必要的绩效评估信息，也就难以监督政府作为。例如，对于地方政府设定的年度发展目标是否已实现、评估考核结果是否决定地方官员晋升以及地方重要资源配置的重大决策等方面，社会公众是无从知情和有效参与的，从而未能充分调动和发挥社会监督的作用。

（三）绩效评估的信息管理机制不完善

1.受客观性因素的制约，绩效信息缺失。地方政府在监测和统计生态文明建设信息时，由于缺乏设备、资金、技术和人才等的可靠支持，容易出现信息数据不全面、不精准，甚至缺失一些关键性绩效信息，难以全面、有效地具体反映地方政府生态文明建设的绩效成果。

2.受主观性因素的影响，绩效信息虚假。一些地方政府部门，由于担忧绩效评估结果会对自身部门或个人的利益、地位、声誉等造成不良影响，就有可能人为地不向上级或评估主体汇报不利于部门或个人的真实信息数据，甚至编制虚假的信息数据，时有发生“数据注水”现象。据有关统计，国家原环境保护部通报了2015年有15起污染源自动监控设施及数据弄虚作假的典型案例。［19］即使颁布了《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》，也未能有效遏制这样作假事件的时有发生。

3.受程序性因素的影响，绩效信息失真。对于生态文明建设绩效信息的收集和汇总，地方政府基本上是实行层层上报方式，而绩效信息的收集过程缺乏监督，报送层次过多，容易受报送流程中人为的加工和曲解，从而造成绩效信息真实性的逐级失真，高质量信息得不到有效保障。

（四）绩效评估的制度体系不健全

1.界定责任标准不明晰。现行的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》和《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，对责任追究的规定仅有指导性、原则性的说明，没有明确细化的界定标准，让地方政府结合实际另行制定操作细则。因而，地方政府在开展绩效评估过程中，即使发现有生态环境损害责任问题，也会因为保护地方利益，加之难以找到责任追究的细化标准，无法惩处。

2.法律制度体系不健全。尽管国家在法律上作了明确规定，即“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。”［20］但是，在具体落实国家法律规定上，细化实施的操作空间弹性比较大，有待地方政府进一步细化落实，逐步形成完善的法律制度体系。

3.外部监督制度机制缺失。在监督控制上，地方政府更擅长内部控制和监督，而轻视外部的监督和参与；更侧重于评估客体的评估和监督，而轻视对评估主体、评估过程、评估结果的有效监督。实际上，有效的监督是内外结合的。外部的监督和参与，仅仅体现了表面作用，尚未发挥实质性作用。要想实现有效的监督，就要改变信息不透明、信息不对称的状态，更加重视和鼓励外部的监督和参与，形成合法、有序的外部监督制度机制。

三、推进地方政府生态文明建设绩效评估机制创新的路径

（一）创新地方政府生态文明建设绩效评估的协同合作机制

1.强化地方政府跨部门的协同合作机制。推进地方政府生态文明建设绩效评估的协同合作机制创新，首先要在制定生态文明建设的绩效评估目标上，专注与评估主体、客体、信息采集部门等利益相关者开展全面沟通和协调，尤其是与环保、发改委、国土、农业等有关部门，通过充分的协商与讨论，从全局和整体上就地方生态文明建设的战略、使命和目标达成共识，形成一致行动，从而明确了地方政府生态文明建设绩效评估的目标与价值。

2.健全社会协同合作机制。在地方政府生态文明建设的绩效评估决策中，应吸纳专家学者、社会公众、企业组织和非政府组织参与决策，以获取社会各界对绩效评估的支持和认可。第一，通过依靠生态文明建设领域的专家学者，科学论证地方生态环境的承载能力、底线设定阈值及指标体系的可行性，为绩效评估决策提供一定的依据和参考。第二，通过充分调动非政府组织和社会公众的参与积极性，开展广泛的社会民意调查与研究，征求利益相关企业的意见建议，共同协商和讨论绩效评估指标设定。第三，通过扩大评估主体的多元化参与，尽可能地保护和满足利益相关者的合法利益和诉求，以促使政府在生态文明建设绩效评估决策中做到客观、公正、透明。

（二）创新地方政府生态文明建设绩效评估的激励机制

1.组织激励与个人激励相结合。美国学者戴维·奥斯本等人认为，随着越来越多的政府组织，将控制权和责任转移至工作团队，因此，更应该使用绩效激励来强化团队合作的价值。［21］可见，要达成地方政府生态文明建设的共同目标，要将地方政府的绩效评估目标与公务员的利益诉求与人生目标有机结合起来，让他们从工作目标中能够看到个人的进步与发展前途，可以实现自身的利益追求和人生价值目标，从而提高绩效评估目标导向的效价。为此，要推动领导班子绩效与个人绩效的联动评估制度创新，将组织激励与个人激励深度融合，不断增强绩效评估的客观性、科学性和激励性，促使政府组织内部团结一致，增进其竞争力与创新力，为达成地方政府生态文明建设的共同目标而不懈努力。

2.物质激励与精神激励相结合。对政府公务员来说，物质激励与精神激励是具有决定性影响的，需要特别指出的是，精神激励中的晋升激励效用尤为显著。据相关研究证明，晋升激励已成为政府公务员直接的、主要的激励因素，因为它包含着物质激励、精神激励而具有三重性的激励功效，属于强绩效激励。［22］因而，推动地方政府生态文明建设与晋升激励相结合，并将其作为公务员晋升、领导干部升迁的重要参考依据，必定有利于增强地方政府生态文明建设绩效评估导向的积极作用及发展成果。同时，我们也应看到，每个公务员的利益追求或个人偏好并不一定是一致的，就那些晋升空间相对较小或者晋升基本没有希望的公务员来说，物质激励也许更有效。为此，要从不同层次上有针对性地满足不同个体的需求，推动物质激励与精神激励相结合，把握好激励层次与激励强度，更好地满足多元化的个人需求，以推进地方政府生态文明建设。

3.绩效评估结果与干部选拔任用相结合。在推进地方政府生态文明建设绩效评估的激励机制创新上，将绩效评估结果确定为干部人事管理制度的重要依据是很有必要的，尤其是对地方政府的领导干部晋升而言，更是硬性的政绩指标，享有“一票否决”的决定性影响。只有这样，才能有效地引导政府领导干部正确地认识和看待生态文明建设的政治影响力，以推进地方政府生态文明建设的有序发展，进而形成良性的双向正激励。

（三）创新地方政府生态文明建设绩效评估的约束机制

1.完善绩效评估的法律制度体系。第一，加强和改进绩效评估的立法工作，把适用于生态文明建设的绩效评估上升到国家生态文明体制建设的立法范畴，加快制定出相应的法律法规制度，形成一个基本完善的绩效评估法律制度体系，将绩效评估的主体和客体及其权利、责任与义务通过法律的形式明确下来，并对评估的原则、程序、过程、结果等环节都用法律条文做出规定，尽可能地避免绩效评估出现无序性和随意性。第二，不断推进地方法规的立法工作。遵照国家法律的原则和授权，加强研究和制定出台符合当地发展实际的地方政府生态文明建设的绩效评估配套法规体系，以严格遵照其执行。

2.完善绩效评估的监督机制。第一，要健全多元化的评估监督主体体系。主要是通过打造由权力监督、司法监督、行政监督、专家监督、公众监督、舆论监督等方面构成的多元化监督体系，明晰监督主体的地位、权限、职责以及监督行为的方式、程序、范围，以整合多元化监督体系的系统功能，进而形成一个开放高效的全方位、宽领域、多层次的监督网络体系。第二，要实行全过程的系统性监督。由于绩效评估监督是连续性特别强的一项整体活动，因而它应覆盖评估活动的全过程。一方面要监督评估准备阶段中的指标选择是否适当、评估方案是否科学；另一方面要监督评估实施阶段中评估项目体系的完整性、评估标准的科学性、评估方法的恰当性、信息采集的规范性、评估结果的客观性。此外，还要全面监督评估主体的评估行为，以及评估对象的接受行为。

3.完善绩效评估的责任追究机制。第一，要健全绩效评估的责任清单。根据权责统一的原则，明确评估主体的责任范围，做到权责一致，责任追究有据可查。第二，要明晰绩效评估的责任追究规范。明确界定绩效评估的权力边界，以及责任追究范围，将责任追究落实到具体的个人和部门，其中部门责任追究要落实到具体的主要负责人。第三，要公开绩效评估的惩戒警示。为对评估各方始终保持强有力的震慑和警示，一方面要对评估主体有所惩戒约束，使其不敢、不想随意评估，让评估结果更具客观、公正、有效；另一方面也要约束评估客体，使其保证公平参与评估，以避免弄虚作假、瞒上欺下。

（四）创新地方政府生态文明建设绩效评估的信息管理机制

1.完善绩效评估的信息保真机制。第一，要提升地方政府生态文明建设数据信息的精准统计监测，进一步做好国土资源、大气、森林、海洋、水等生态环境要素的统计监测与核算。第二，要健全统计监测数据的质量保证体系，进一步强化和完善统计监测数据信息的质量责任制和责任追究措施。只要发现数据有造假或伪造，便采取对应的处罚措施予以惩戒。第三，要完善数据信息的传送程序机制，进一步转变数据收集和传递的管理机制，将负责执行的职能部门实行垂直管理，让信息数据统计工作保持必要的独立性，以规避一些非法的干预或修改统计数据。

2.完善绩效评估的信息公开与共享渠道。第一，要建立健全地方政府生态文明建设的信息数据平台，使其整合和归集各职能部门的相关信息数据，实现生态文明建设信息数据互联互通，以减少或防止重复建设基础设施和重复采集信息数据。第二，要完善地方政府生态文明建设的信息化系统，进一步推动地方生态文明建设信息数据的智能化管理，使得公开信息数据更加及时、快捷，便于公众查询和获取信息，并包括原始数据信息，从而有效监督地方政府的生态文明建设。

3.完善绩效评估的信息资源大数据库。第一，健全地方政府生态文明建设的基础数据库。通过利用大数据的平台技术，运用标准化的方式管理和存储生态经济、生态社会、生态环境、自然资源等方面的信息数据，便于快捷搜索、提取与应用。第二，健全地方政府生态文明建设的大数据集成数据库。一方面整合、归集地方各部门的生态环境监测数据，并及时上传至信息数据资源库；另一方面把民间环保组织、社会环境检测部门和各类企事业单位等所收集的监测数据，一并囊括于信息数据资源库管理，从而进一步完善地方政府生态文明建设的大数据集成数据库。

（五）创新地方政府生态文明建设绩效评估的公众参与机制

1.进一步公开绩效评估信息。通过政府网站、电视媒体、新闻报纸、微信、微博等媒体，及时公布绩效评估的考核办法、环节和进程，使得公众能够在充分了解信息的提前下参与监督和提出意见。

2.探索创建绩效评估的考核评审团制度。通过绩效评估的考核评审团制度机制，对地方政府生态文明建设的工作实绩报告材料进行集中评审。评审团由党代表、人大代表、政协委员、专家学者、企业代表、公众代表以及利益相关者代表等成员组成。

3.开展群众满意度社会调查。在现阶段，公众满意度，已成为地方政府生态文明建设绩效评估考核的重要参考依据。开展群众满意度社会调查，可以通过组织部门或由其委托的专业机构，以电话访谈、发放问卷、入户调查或网络评议等方式，对社会公众就地方生态环境状况满意度进行社会调查，以充分、广泛地听取民意与意见。而且，要高度重视公众满意度的调查结果，将其运用于验证及修正地方政府生态文明建设绩效评估的考核结果。