新时代“枫桥经验”与基层治理现代化探析

2018-02-06

浙江警察学院学报 2018年5期

（浙江省社会科学院，浙江杭州 310025）

社会治理现代化是中国现代化的重要内容与目标。“枫桥经验”历久弥新，在社会治理现代化进程中，新时代“枫桥经验”也正发生重大而深刻转型，那就是从传统的社会管理向现代的社会治理转型，从传统的善政向现代的善治转型，从传统的政府权威向现代的政府权威与社会权威融合转型。“枫桥经验”历久弥新一个很重要的原因就是既初衷不变，又随时代变迁而不断注入新的内涵。

一、不断探索创新发展中的“枫桥经验”

（一）新时代“枫桥经验”的四个有机融合。近年来，浙江省在基层社会治理中先后推出了村务监督委员会、网格化管理、组团式服务、自治法治德治“三治”结合、“互联网+社会治理”、“四个平台”建设等，对创新发展“枫桥经验”做了新的探索，形成了四个方面的有机融合。

1.基层党建与基层治理的有机融合。“枫桥经验”在不同历史时期有不同的表现形式，但始终不变的是坚持群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。同时始终坚持以党建为引领，强化基层党建。这一有机融合充分发挥了基层社会治理中群众的主体作用与基层党组织核心堡垒作用。

2.自治法治德治有机融合。“三治合一”倡导法治与德治并举，明确了社区自治性质和基层社会治理的职责，厘清了政府、市场和社区在基层社会治理中的相互关系。一方面，注重加强政府自身建设，严格依法办事、依法行政，保障人民群众合法权益，引导群众依法维护自己的权益、参与公共事务。另一方面，充分发挥优秀文化、思想道德的教化作用，既注重道德对行为的约束，也注重对人心的引领，将法治德治融入社区自治，保障基层社会治理全新实施，实现“枫桥经验”的新突破。

3.平安建设与百姓安居乐业有机融合。平安建设包含着百姓的安居乐业，浙江省高度重视从民生这个根本出发，把改善民生作为平安建设的重要落脚点，将民生保障与改善、提供更充分的公共服务纳入平安建设，不断提升为群众提供基本公共服务的能力与水平，激发、协调好社会力量与市场主体参与公共服务的供给，不断满足人民群众快速增长的基本公共服务需求，使人民群众有更多的获得感、幸福感、安全感。

4.优秀传统治理文化与现代科学治理技术有机融合。“三治合一”、村务监督委员会、“乡约”“乡贤”等，都包含着传统治理文化中的宝贵元素，各地在创新发展“枫桥经验”中注意挖掘传承传统治理文化这些优秀元素，并与现代治理的技术要素有机融合，形成了网格化治理、网格化服务、“互联网+社会治理”等治理方式，以服务于民生、秩序建构、公共安全、矛盾化解、风险预警等，释放出了优秀传统治理文化与“互联网+”在社会治理领域的新动能。

（二）新时代“枫桥经验”的现代治理特征。

1.基层社会治理中轴结构：权利导向。中轴结构是指其他结构环绕在它的周围的那种组织结构，社会治理中轴结构决定着社会治理类型。现代型社会治理的目的是实现、维护和发展好公民的权利。公民权利是所有社会成员都应该享有的作为社会成员的基本资格，是作为社会成员分享社会发展成果的资格和拥有文明生活条件的权利。亚里士多德说：“全称的公民是：凡得参加司法事务和治权机构的人们。”①保障公民基本权利是社会治理转型的一个关键，关系到社会治理发展的方向，关系到社会治理能否达到“善治”的目标。权利导向是社会治理必须遵循的最高价值，新时代“枫桥经验”正折射出了这一价值理念。它以人民为中心，一切依靠人民，一切为了人民，始终坚持人民群众是社会治理主体的理念，提高公民社会参与和自我管理水平，为人民群众参与公共事务与社会治理提供更多机会与平台，重视人民群众参与社会治理政策的制定、实施、监督的全过程，维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益。保障落实公民权利、形成公民与政府良性互动。

2.基层社会治理基本方式：社会共治。现代基层社会治理格局是党政、企业、社会组织和公民等多元主体对社会生活、社会事务、社会行为的合作治理。党政在现代基层社会治理中发挥着重要的“掌舵”“导航”作用，大量“划桨”的具体事务则主要是由其他社会治理主体通过市场化、社会化的机制去承担。新时代“枫桥经验”更是凸显了党政主导，最大限度地整合各种社会资源，充分发挥市场、社会、公民等主体的积极性，大力引导公众参与共建共享，促进形成政府有效治理和社会自我调节、公民广泛参与的良好局面，推进基层社会治理现代化不断发展。

3.基层社会治理重要基础：保障民生。社会治理的基础就是民生保障、公共服务和社会事业，如就业、教育、社保和医疗、生态环境、公共安全等。《论语·雍也》说“博施于民而能济众”。《孟子·梁惠王上》也有“七十者衣帛食肉，黎民不饥不寒，然而不王者，未之有也”。近代德国宰相俾斯麦更是明确说道：“一个期待养老金的人是最守本分的人，也是最容易统治的人。”新时代“枫桥经验”特别注重民生的保障与改善，将民生保障与改善作为社会治理的重要基础，让老百姓能踏实安稳有盼头地过上舒心的好日子，

4.基层社会治理主要目标：安居乐业。安居乐业是中国百姓最朴素的人生理想，也是基层社会治理的主要目标。治理是为了让百姓有更稳定的职业与收入，有更好预期的未来生活，有更安全的生活环境。这既体现出中国传统治理思想中的一些优秀元素，如敬德保民，富民安民，礼法并施，修己安人，也体现了人类优秀治理思想文化精华。柏拉图说，“我们建立国家的目标并不是为了某一个阶级的单独突出的幸福，而是为了全体公民的最大幸福”。②新时代“枫桥经验”把百姓的安居乐业视为现代基层社会治理的出发点与落脚点，将基层社会治理与百姓的获得感、安全感、幸福感紧密融合在一起。

二、创新发展新时代“枫桥经验”需把握的几个原则

（一）既要高度重视基层治理的党政引领，也要重视基层村社区自治功能的充分发挥。基层治理中公民自我管理、自我服务、自我发展是新时代“枫桥经验”的重要内容。但一些地方在基层治理中过度依赖行政力量推动，基层党组织作用发挥不够，基层自治组织治理资源不足，村（居）基层自治组织法人治理结构缺失或流于形式，自我发展能力不足。一些村（居）委工作经费主要来源于政府，缺乏其他资金筹集渠道，开展自治活动的经费不足。还有些村（居）委对该管的社区事务没有精力或没有能力管，对人民群众的自治意识、自治能力培育更是无暇顾及，影响了基层村社区自治功能的充分发挥。

（二）既要高度重视依法治理，也要重视公众知情、参与、协商、监督的民主机制建设。新时代“枫桥经验”的精髓是“以人民为中心”，人民群众是基层社会治理主体。随着法治政府、法治社会建设的推进，基层治理中坚持依法治理已有长足进步，但对于一些公共事务，公民的知情权、参与权、协商权、监督权在一些地方行使得还不够充分，基层民主机制还不完善。这样不仅稀释了社会活力和积极性，还萌生一些社会矛盾与纠纷，群众上访量增多。浙江省近年来信访总量和网上信访量较快增长。这既说明人民群众维权意识在提升，也提醒我们需要进一步强化基层民主机制建设，依靠民主协商，积极疏通利益诉求渠道解决矛盾纠纷。

（三）既要重视基层矛盾的调解，更要重视矛盾根源性问题的解决。新时代“枫桥经验”既注重矛盾纠纷的调解，也注重矛盾纠纷根源性的化解。近年来，浙江省矛盾纠纷多元大调解取得了很大成效，但对矛盾根源性问题的解决仍存在一些困难。这需要进一步强化治本性的制度与机制建设，把工作着力点从打击、防范、管控拓展到服务、管理、建设等各个环节。注重保障公民基本权利，依法行政，杜绝执法的随意性。完善集体土地有效保护制度，着重通过产权制度改革、解决农村集体资产确权过程中出现的问题和矛盾。高度重视就业优先、和谐劳动关系建设，加强与完善覆盖全民的社会保障制度，进一步健全弱势、困难、特殊人群的服务管理工作机制。建立民众利益有效表达机制，探索建立各类民主协商平台，强化“大调解”工作体系建设。推进信访工作法治化、制度化建设。

（四）既要重视省级层面治理机制的改革，更要重视基层治理资源有效整合机制建设。新时代“枫桥经验”重在基层治理的资源整合、合作共治。浙江省在省级社会治理层面注重体制、机制等方面的改革，取得了很好的成效。但基层治理目前仍面临着人员不足、资源不足、权限不足等问题，合作共治力量培育、社会治理资源整合的制度、机制建设与供给还不充分。有的地方为便于治理上的行政推动与标准化治理实施，要求上下对口，机构一致，还有的实施“一票否决”，使得有些地方不得已增人增岗增机构，以求上下对口，造成或者人手不够，或者治理资源利用率不高。

（五）既要重视“枫桥经验”治理功能的发挥，更要重视百姓获得感、幸福感的满足。新时代“枫桥经验”的一个重要目标就是百姓安居乐业，但仍有一些地方比较注重基层治理功能的发挥，认为只要地方平安就是坚持了“枫桥经验”，而对如何实现让老百姓既安居又乐业、既有良好秩序又有经济社会发展的互相促进，却还有距离、办法不多。这需要更加注重通过发展创新“枫桥经验”为发展奠定良好基础，提供良好环境，促进经济社会发展，使老百姓既能安居又能乐业，使百姓有更多的获得感与幸福感。

三、创新发展新时代“枫桥经验”，加快推进基层治理现代化进程

（一）维护正义与公道，保障公民基本权利。“正义”是一种体现社会道义精神的制度。亚里士多德认为，“城邦以正义为原则，正义恰正是树立社会秩序的基础”。③儒家认为“义”“道”“道统”与“正义”含义相似。“义者，宜也。”④孟子“义，人之正路也”。⑤老子认为正义就是“道”。“道”既是一种万物本原、始基，又是天地万物运行的规律，还是人类社会理想的政治原则和政治制度，即公正、正义：统治者不得胡乱作为、不得与民争利；百姓有一个自在、自为、自化的生活。

在一个资源总是无法满足人们欲望而各人又有不同利益需求的社会，要能大致和谐地生活在一起，就必须建立起公平正义的制度。这套制度，将界定公民的权利和义务，决定社会财富的合理分配，并公正地解决人与人的纷争。美国学者罗尔斯指出：“正义是社会制度的首要德性，正如真理是思想体系的首要德性一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正。同样，某些法律或制度，不管它们如何有效率和安排有序，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”⑥

正义的基础是明晰并保护财产权。正义是在财产确定权属基础上形成的，没有财产权属明晰与确定，也就没有正义。财产归属明确或产权明晰是正义的根基。英国哲学家休谟提出了正义三条基本自然法则：稳定财物占有的法则；根据同意转移所有物的法则；履行许诺的法则。⑦罗尔斯也提出了两大正义原则。第一个原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的都应有一种平等的权利。第二个原则：社会和经济的不平等应这样安排，使它们：在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。⑧

在中国当代现代化社会发展中，需要强调发展是硬道理，公平正义也是硬道理。现代社会的公平正义包括权利公平、机会公平、规则公平和分配公平。社会应该为个体提供一种平等竞争的公平环境，提供必要的选择权利和发展前景，这样才能激发社会的活力，提高社会的文明程度和发展质量。公民权利缺失导致许多社会冲突与矛盾，现在很多社会矛盾与冲突发生的一个很大原因就是公民基本权利没有得到很好的维护，当前社会治理一个很重要的任务就是落实公民权利。公民权利主要包括：增进能力的权利，获得平等机会的权利，再分配和补偿的权利，社会参与的权利。社会治理，在某种意义上就是对社会权利结构的重新确认与配置，其目标是建立一种适应市场经济发展和现代化建设的社会权利结构。

保障公民基本权利的前提是正义。正义是基层社会治理追求的制高点，创新发展“枫桥经验”，实现基层治理现代化，必须以正义为前提和目标。在保障公民权利上需要消除几个理念误区：一是认为财物是私人的，是私，与“公”无关。私就是利己与自利，相对于集体、国家的“公”，那是可以牺牲或者不足挂齿；二是认为财物只是物质、短期与功利的利益，与精神、人格、尊严无关。相对于集体主义、国家利益与未来幸福，那只属于个人的、眼前的小事；三是认为财物纠纷只是为了个人利益，为了自利心的满足，与集体、国家无关，且境界不高。

保护公民合法财产就是保障公民的基本权利，就是维护正义。财产是人格的一种呈现。财产是主体人格在物上外展的末梢。德国法学家耶林说：“财产如是一个人必须努力与自然、与土地抗争才获得，之于他，财产权显得是许多劳动、许多匮乏、许多艰辛的表现。因此，这把财产权和对财产的损害，视为以完全不同的方式对个人本身的侵犯。”⑨因此，“当我使物变成我的之时，我就使之烙上我的人格之印；谁侵犯了它，就是侵犯了我的人格，人们对它的打击，就是打击置身于其中的我本身。”⑩

（二）充分吸纳中外思想家优秀治理思想精华。

1.中国传统治理思想。

（2）治理理念：敬德保民。“敬德保民”是中华民族一个极其重要的治国安邦理论，“敬德”是对上天、祖先要敬畏诚实，对自己要修身约束。“无淫于观、于逸、于游、于田，以万民惟正之供”⑫“保民”是体察民情，“知稼穑之艰难”、“民生之惟艰”，“闻小人之劳”⑬《尚书·五子之歌》有“民可近，不可下；民惟邦本，本固邦宁”。《管子·治国》说：“凡治国之道，必先富民。”《老子·五十七章》“我无为而民自化，我好静而民自正，我无事而民自富，我无欲而民自朴”。这些都是在强调治理国政的根本理念或基本原则就是敬畏上天、敬畏祖先，约束自己的欲望，体察民情，关注民瘼，让百姓生活富足。

（3）治理方式：礼法并用。礼法乃经国之根本，治国之大策，礼与法各有不可替代的特殊功用，二者缺一不可。任何社会系统，都需要借助礼法的作用功能来治理，社会机制运作程序、日常的社会生活，都须按一定制度规范和法律规范来进行，《左传·隐公十一年》：“礼，经国家，定社稷，序人民，利后嗣者也。”孟子说，“徒善不足以为政，徒法不能以自行”⑭。这就是说，仅有善德不足以治理政治，仅有律法也不能自动运作起来，必须善德与律法相结合，才能治理社会。荀子更是强调社会治理必须要礼法并用，认为礼比法更为重要，在层次上，礼也较法为高，礼是统属法的，社会要有序，既要“隆礼”，又须“重法”，《荀子·成相》上说：“治之经，礼与刑，君子以修百姓宁。明德慎罚，国家既治，四海平。”⑮荀子礼法并重思想是一个具有人类学意义的理念，对中国汉代以后的社会治理思想发展影响很大。

2.西方经典社会治理思想。

（1）柏拉图的正义理念。柏拉图说：“正义是智慧和善。我们在建立我们这个国家的时候，曾经规定下一条总的原则。我想这条原则或者这一类的某条原则就是正义。”⑯正义是评价社会制度的一个价值标准，用以匡正人类不平等的自然事实。制度的生命在于公平和正义，制度的最大效用也在于保障公平和正义。现代社会的公平正义包括权利公平、规则公平和分配公平。权利公平即承认并保证社会主体具有平等的生存、发展权。这需要给全体公民平等的机会以谋求需求满足，机会均等是实现权利公平的前提。

（2）亚里士多德的中产稳定思想。亚里士多德说：“在一切城邦中，所有公民可以分为三个部分——极富、极贫和两者之间的中产阶级。现在大家已公认节制和中庸常常是最好的品德，那么人生所赋有的善德就完全应当以毋过毋不及的中间境界为最佳。”⑰他认为，中产社会是稳定的基础。“就一个城邦各种成分的自然配合说，唯有以中产阶级为基础才能组成最好的政体。中产阶级（小康之家）比任何其他阶级都较为稳定。……所以公民们都有充分的资产，能够过小康的生活，实在是一个城邦的无上幸福”。⑱

（3）马基雅维利的民情通道思想。他认为，应“提供渠道，以某种方式发泄民众的反感——这种情绪如果没有合法的渠道可以发泄，民众只好采用非法的方式来个玉石俱焚。所以要维持共和国的稳定，除了以法律规范，使得危害共和国的不安情绪可以有效疏导，别无其他法子”。⑲

有创业意愿的大学生若想实现创业的梦想，必须要学习相关创业领域内的基本知识，很多创业企业由于创业者本身缺乏专业知识、相关社会经验和阅历导致企业被淘汰。大学生作为学生群体，充分利用学校提供的资源、平台和优秀的创业团队交换经验。不能局限于自己的专业，要和不同学院、不同专业的创客进行交流，了解不同行业的企业的运营方式。同时创业者要勇敢地去做尝试，大胆地去创新，在实践中不断地学习与创新。可以利用寒暑假的时间去企业实习，增加经验和阅历，不断吸取教训并总结、改进使创业项目成熟。

（4）托克维尔的乡镇自治思想。乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的唯一联合体。……在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。……乡镇生活使人们感到每天每日都在通过履行一项义务或行使一次权利而实现，这样的乡镇生活，使社会产生了一种勇往无前而又不致打乱社会秩序的稳步运动。⑳

（5）罗斯的社会控制原则：一是社会干预的每一增加给作为社会成员的人带来的利益应大于它对作为个人的人引起的不便；二是社会干预不应轻易激起反对自身的渴望自由的感情；三是社会干预应当尊重维持自然秩序的感情；四是社会干预不应是家长式的；五是社会干预不应限制生存竞争，因而不能取消选择的过程。㉑

（三）努力提升基层治理现代化能力与水平。

1.加强社区党组织建设，建立完善三项民主制度。加强社区党组织建设，团结、组织党支部成员和居民群众完成本社区所担负的各项任务，支持和保证社区居民委员会依法自治。建立或完善三项民主制度：社区成员代表大会制度，讨论决定社区重大事项；完善村（居）民委员会制度，执行社区成员代表大会所作的每一项决定；建立健全社区议事协商制度，行使对社区事务的协商、议事职能，对社区（村居）委员会工作提出建议和进行监督。最终实现决策、执行、议事、领导四个层次功能分明、运作有序的社区自治组织体系。

2.实施乡镇政府权力清单制度，将基层社区自治纳入法治框架。在总结省级部门和县市政府权力清单改革经验的基础上，尽快推行乡镇政府的权力清单制度。通过权力清单明确乡镇政府与市场、社会的权力边界，明确并优化乡镇（街道）与县（市、区）的权力纵向配置，形成“按清单办事，依规范用权”的规范机制。积极开展街道办事处工作条例的立法论证活动，制定《街道协商工作示范规程》，完善乡镇（街道）社会治理体制。坚决清理和规范各种评比达标活动，严格控制对乡镇党政领导“一票否决”事项。

把基层社会自治纳入法治框架，在城乡社区按照法律赋予村（居）委的权利，实施民主选举、民主参与、民主管理、民主监督，健全村（居）基层民主选举制度，健全以章程为核心的独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的社会组织法人治理结构。积极探索基层协商民主，通过民主评议、办事听证、村（居）务公开等协商机制，规范村（居）委民主协商程序。在社区公共事务决策中引入协商民主机制，使各方了解彼此的诉求和立场，使群众能够以理性合法的形式表达利益要求，及时化解利益矛盾，保障广大群众合理合法利益。

3.完善基层公共服务平台，建立乡镇（街道）社会工作服务站。完善基层公共服务资源整合平台，在全省建立乡镇（街道）社区工作服务站，其为社会组织属性，省级对乡镇（街道）社会工作服务站服务项目以政府购买服务方式进行补助，支持培育一批社会组织到社会工作服务站设立社工站点，组织社工人才到基层一线开展专业服务，村（居）委可设立一名兼职民生协理员，负责社区有关民生、特别是农村留守儿童、妇女、社区老人和其他特殊困难群体的照料、帮扶等服务。

4.强化抓早抓小抓根源，从源头上严控矛盾冲突的萌生。针对上面梳理的一些矛盾根源，在全省范围内减少村庄撤并，尽最大可能保护现有村庄（因扶贫而需异地搬迁的村庄除外），保护农村生态空间、文化空间；维护公民基本权利，明晰产权、物权制度，不得为商业利益而随意征用拆迁，不得在执法中随意罚没、扣押公民财物；完善相关制度，研究劳资纠纷、金融诈骗、生态环保、企业改制等领域矛盾化解之策，有效落实“一案一策”、挂牌督办等制度，做到排查到位、化解到位。

5.完善基层社会治理资源整合机制，加大基层综合执法队伍建设。充分发挥“网格化管理、组团式服务”机制的先发优势，建立统一的村（社区）综合服务信息平台，建立健全系统化、集成化的基层社会治理资源指挥调度机制，吸引社会组织、社工、社会志愿者广泛参与，实现社会治理资源集约化配置。加大培养基层综合执法队伍力度，完善综合执法平台建设。加快培养更多高素质的基层综合执法人员，乡镇（街道）建立综合执法平台协调组或综合执法办公室，实现执法资源充分整合、执法队伍统一指挥调度。

6.实施乡村振兴战略，将治理优势转化为经济社会发展优势。大力实施乡村振兴战略，促进基层社会治理与城乡经济发展相互促进，使城乡居民既能安居又能乐业。根据本地实际情况，最大化地整合资源，确立核心产业与核心竞争力，发展地方支柱产业，如民宿经济、电商经济、智能产业、环保产业、安保产业、文化创意产业、养老产业等，将基层善治所带来的良好人文、社会、法治、生态环境优势转化为经济发展优势，促进产镇融合、产村融合发展，让经济发展与基层治理两轮驱动，齐头并进。

注释：

①亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第111页。

②柏拉图：《理想国》，商务印书馆1986年版，第133页。

③亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第9、153页。

④《礼记·中庸》，《十三经注疏》下册，中华书局1980年版，第1629页。

⑤杨伯峻：《孟子译注》下册，中华书局1980年版，第172页。

⑥罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社2009年版，第3页。

⑦休谟：《人性论》下册，商务印书馆1980年版，第562页。

⑧罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社2009年版，第237页。

⑨耶林：《为权利而斗争》，商务印书馆2016年版，第75页。

⑩耶林：《为人格而斗争》，商务印书馆2016年版，第24-25页。

⑪《十三经注疏·尚书·洪范》上册，中华书局1980年版，第187页。