关于深入实施“管家式”警务改革打造新时代“枫桥经验”城市样板的研究——以绍兴市越城区为例

（绍兴市公安局越城区分局，浙江 绍兴 312000）

2004年8月24日，习近平同志在绍兴市调研时指出，“枫桥经验”虽然诞生在农村，但其强化基层基础、就地解决问题的基本精神具有普遍指导意义，不仅适用于农村，而且适用于城市；不仅适用于社会治安工作，而且也完全适用于建设“平安浙江”的其他工作。“枫桥经验”虽然诞生于20世纪中叶的农村，但在不断传承创新中已成为政法公安战线的一面旗帜，对于21世纪的城市治理同样具有十分重要的指导作用。以商圈、楼宇、校园、社区、网络等为主要特征的城市与农村“熟人社会”有一定的区别，城市群众与农村群众对警务的需求也不一样，这些都倒逼城市公安机关大力实施警务供给侧改革，积极探索“管家式”警务改革，全力做好防范风险、维护稳定、护航发展和服务群众的文章，致力打造新时代“枫桥经验”的城市样板。

一、“管家式”警务改革的动因

管家（即宫务大臣）一词源于古代欧洲宫廷，20世纪90年代才逐步产生并迅速发展成为现代管家概念。基层公安机关引入管家这个概念，全面实施“管家式”警务改革，既有别于“城市保姆”的低级服务，也有别于简单劳务的代理关系，而是基于整合各方资源、融合科技手段、契合社会治理的公安机关防控风险、服务群众的公共警务新机制。

（一）基于风险防控的需要。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。习近平总书记强调，要打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”。新时代对做好公安工作提出了新挑战、新要求，基层公安机关必须打造“管家式”警务新机制，不断满足人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的美好生活需要，逐步完善与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代警务运行机制，努力实现从传统型警务向现代型警务转变，提升公安机关防范平安风险、化解社会矛盾、创新社会治理的能力与水平。

（二）基于“枫桥经验”的背景。2018年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年，也是习近平同志指示坚持发展“枫桥经验”15周年。可以说，毛泽东思想催生了“枫桥经验”，习近平新时代中国特色社会主义思想孕育、发展了新时代“枫桥经验”。55年来，浙江绍兴始终坚持以人民为中心、践行党的群众路线、就地解决问题的基本精神不动摇，不断赋予“枫桥经验”新的时代内涵，使“枫桥经验”这面伟大旗帜高高飘扬。作为绍兴“首善之区”平安建设的主力军，越城公安善于运用“枫桥经验”之精髓，发动和依靠广大群众，积极探索“管家式”警务改革，努力做到“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，着力打造新时代“枫桥经验”的城市样板。

（三）基于“越警管家”的尝试。当今世界已进入“大智移云”（即大数据、人工智能、移动互联网、云计算）时代，习近平总书记多次强调“以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化”。近年来，绍兴市公安局抢抓新一轮科技革命的好机遇，大力建设并推广应用“越警管家”服务平台，积极尝试打造“多元化解决矛盾，全时空守护平安，零距离服务群众”的警务新机制。越城公安坚持网上与网下相结合，借助市局“越警管家”服务平台，运用“管家”的理念与思路，拓展“管家”的内涵与外延，真正打造集服务、治理于一体的“管家式”警务、平安新机制。

（四）基于“五专工作”的探索。近几年来，公安机关面临着治安纠纷类警情居高不下的难题和警力不足的困惑，使民警疲于应付而无法深入社区，已成为公安信访投诉的主要问题，从而影响了群众的获得感、幸福感、安全感。面对这个困局，越城公安坚持以人民为中心，紧盯“打造标杆公安局、创建标杆治安城”总目标，充分发扬“忠诚担当、勇立潮头”的越城公安精神，把规范化、法治化、标准化的理念引入公安工作，探索“五专工作法”破解矛盾纠纷管控难题，让当事人深切感受到公平正义。2016年下半年，越城公安在城南派出所、灵芝派出所开展试点，积累经验，2017年2月在全局推广应用，先后被《人民法制网》《人民法制》杂志等媒体专题报道，还获得了改革创新大赛银奖。2018年，又积极探索“管家式”警务改革，全力打造“五专工作法”的2.0升级版。

二、“管家式”警务改革的实践

近年来，特别是2018年以来，越城区公安分局坚持以“补齐短板强素质、拉高标杆树形象”主题活动为统领，紧盯“打造公安标杆局、创建治安标杆城”目标，不断创新发展新时代“枫桥经验”，大力开展“深化全警大走访、建设警务大管家”活动，探索实施以“五长为主体、五进为载体、五专为托底”的“管家式”警务改革，全力打好防范化解平安风险攻坚战，致力打造共建共治共享的社会治理新格局，切实提高公安机关社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，使人民群众有更多的幸福感、获得感和安全感。2016年以来，全区刑事治安警情、侵财类警情、黄赌毒警情持续大幅下降，降幅均保持在年均30%左右，社会治安动态评估绩效、群众安全感和满意度已连续两年位列全市第一。

（一）坚持“五长”当先锋，让民警沉下去防范风险，构筑新时代基层平安共同体。把党的领导贯穿于基层治理特别是公安工作全过程，深化“五星示范、双优引领”活动，整合各方力量资源，建立商圈警长、楼宇警长、校园警长、网格警长、智慧警长，积极构筑党政主导、公安为主、部门协同、公众参与、法治保障的“管家式”警务机制，全面夯实城区风险防控的基础。一是建立商圈警长。以社区民警为骨干，以网格员、物业经理、保安经理、安全经理为警务助理，建立“1+X”商圈警长团队，配套保安员、物管员、车管员、网格员等4支平安志愿者队伍，共同解决影响商圈发展的治安、交通、消防等问题。截至2018年6月底，已建成14支分队共480余人，组织开展反恐、处突、消防演练21次，发现整改安全隐患392处。二是建立楼宇警长。以镇街负责人为楼宇（园区）长、社区民警为警长、物业（企业）负责人为联络员、平安志愿者为信息员，建立警企“一对一”联络服务机制，形成“1+1+1+X”的楼宇（园区）警长团队，引导企业参与基层社会治理，共同做好安全隐患排查整治等防范工作。2018年以来，已发现并处置涉企涉稳线索8起、楼宇安全问题287处。三是建立校园警长。以社区民警、辅警为主力，进入各类学校并担任校园警长，指导并督促学校健全完善安全责任制，落实人防、物防、技防和心防措施，提升学校自我防范意识和能力。截至2018年6月底，全区204所中小学、6所高校全部配备校园警长，并落实专职辅警120名、保安员648名，组织大型专题安防教育25场次。四是建立网格警长。主动对接党政“全科网格员”制度，结合分局警务指导员制度，大力推进“警务全科网格”，形成以社区（村居）干部为网格长、社区民警为网格警长、专职辅警为网格治安员、网格员和网格志愿者为补充的“五位一体”工作体系，共同做好信息收集、纠纷调处等基础性工作，提升基层社会自治能力。截至2018年6月底，全区1216个村居的所有网格全部配备网格警长。五是建立智能警长。顺应移动互联网时代新需要，联合阿里巴巴、腾讯等互联网龙头企业成立首个网络生态治理中心，以网警为骨干，以政治处（宣传）、网上服务中心、行政审批中心为补充，整合互联网企业平台资源，组建集网络民意收集、舆情监测、在线值守、网上服务、新媒宣传等于一体的智能警长，实现网上与网下同步治理、同步服务，进一步净化网络生态环境和网上服务水平。

（二）坚持“五进”访民情，让民警走进去服务群众，践行新时代基层共治新方略。把以人民为中心的发展思想融入公安工作，紧扣“民生温度”、注重群众感知，大力开展“深化全警大走访、打造警务大管家”活动，建立局党委班子成员“四个走遍”制度，带头下基层访民情、当民警、做警长，推动警务进商圈、进企业、进校园、进社区、进网络，着力打造共建共治共享的社会治理新格局。一是推动警务进商圈。以迪荡、银泰等商圈为重点，成立商圈警务站，配备商圈警长，划分商圈微网格，每格发放“一封安全防书”、派员值日巡检、组织巡防队伍、安装安防“四件套”、落实“定时、定量、定平台”信息报送机制，打造“家家有防范、人人来参与”的商圈警务治理新格局。商圈警务运行以来，商圈“两抢”案件同比下降85.7%，盗窃、扒窃案件同比下降57.2%，平安类队伍协助抓获犯罪嫌疑人9名，商家及群众安全感持续提升。二是推动警务进企业。针对城区总部经济、楼宇经济及涉众型经济犯罪的新特点，以防范消防安全和投融资企业风险为重点，楼宇警长走进楼宇、走进园区、走进企业，探索建立楼宇（园区）综合服务平台，实时排查掌握楼宇（园区）基本情况及动态，实现一键式查询、一站式服务、动态化监督，有效服务保障经济社会良性发展。2018年以来，全区共摸排互联网金融企业113家，其中隐藏在楼宇的重点风险企业61家，并针对性开展打击整治行动，有效压降了城区投融资犯罪风险。三是推动警务进校园。结合全国文明城市创建工作，加大“平安校园”创建力度，常态化开展校园及周边社会治安秩序大整治。校园警长每天协助维护校园及周边治安、交通、消防安全；每月组织1次以上校园安全大检查，重点检查安防制度及消防器材、视频监控、报警系统等落实情况；每学期开展1次以上安全法制教育和应急演练，特别针对大学生容易被网络诈骗的实际，成立“反欺诈联盟”，开展“做自己的首席安全官”活动，进一步推动“心防工程”落地见效。2018年以来，共排查整治校园及周边治安隐患407处，会同有关部门关停、查处学校200米范围内的违法网吧、电子游艺、KTV等行业场所16家。四是推动警务进网格。树立“警务围绕民意转、机关围绕基层转、民警围绕百姓转”和“到基层去、到一线去、到工作需要的地方去”的导向，通过调入基层、挂职锻炼、帮助工作等形式，抽调15%的分局机关警力下沉基层一线，当好管家民警，不断增强基层实力，激发基层活力。同时，深入实施社区警务战略，发动网格治安员等“警务全科网格”成员通过专用微信群或“四个平台”APP向网格警长报告相关信息和线索，形成信息收集、分析研判、应对处置、结果反馈等一整套高效处置流程。2018年以来，共搜集线索4300余条，其中治安类问题279条，查证属实并督促整改214起，依法行政拘留嫌疑人21人。五是推进警务进网络。依托区网络生态治理中心，健全完善智能警长机制，实现全警触网、全警用网、全警制网，推动警务进网络。把网络舆情作为送上门来的群众工作，整合网警、政工及互联网企业等力量，组建74人的网络导控专业队伍，实行24小时全天候值守监测，牢牢把握网络及新媒体主动权。大力推进“最多跑一次”改革，优化“越警管家”平台，拓展越城公安微博微信公众号功能，运用互联网思维打通信息壁垒，推进户籍业务全城通办，建设24小时警务自助服务区，实施证照分离改革试点，变群众跑为数据跑、线下跑为线上跑、来回跑为就近跑，实现一门办、一证办、一次办，为群众提供24小时全天候、不掉线的贴心服务。同时，还成立“民警管家”，扎实做好爱警暖警惠警各项工作，为民警解决后顾之忧，让民警安心本职工作，切实“管”出了新警力、新动力。

（三）坚持“五专”解民忧，让大家动起来共建共治，开出新时代基层和谐新“处方”。把防范化解平安风险、深化“放管服”改革作为首要任务，坚持问题导向、需求导向，针对基层治理的新矛盾新特点、警务工作的不平衡不充分等问题，按照“专群结合、以专破局、共建共享”要求，将治安纠纷管控“五专工作法”升级为“管家式”警务“五专工作法”，以制度规范警务行为、落实警务责任，变“大水漫灌”为“精准滴灌”，有效预防化解各种社会风险，不断满足群众服务需求。一是厘清“管家式”警务“五级”专门职责。坚持党对公安工作的绝对领导，紧紧抓住全区提升“七大工程”专项行动的契机，推动形成“党政领导、公安主抓、部门协同、社会支持、群众参与”的五位一体“管家式”警务责任链条。明确党政领导职责，将“管家式”警务改革纳入平安建设统盘考虑，党委政府定期研究解决组织体系、经费保障、监督考核等方面的问题，整合镇街、部门、社会组织等力量和资源，形成多元共治的“管家式”警务新格局。明确公安主抓职责，发扬“忠诚担当、勇立潮头”的越城公安精神，按照“四个走遍”要求，以“五长”为主体、“五进”为载体，推动民警下基层、抓基础、练基本功，扎实做好打防管控服的文章，形成人人下基层、个个当管家的“管家式”警务新局面。明确部门协同职责，在区委政法委的牵头协调下，明确综治、司法、行政服务中心等部门在风险管控、平安建设、办事服务等方面的协同职责，形成风险有人排、矛盾有人解、服务有人办的“管家式”警务新机制。明确社会支持职责，坚持走基层治理社会化之路，整合律师、医生、教师、救援队等各种社会力量，大力培育“越家人”“越家亲”等“越”字号平安类组织，在法律援助、医疗救助、紧急救援、矛盾化解等方面给予支持，形成各方参与、协同作战的“管家式”警务新力量。明确群众参与职责，积极引导和组织群众，共同做好基础巡防、平安守望、矛盾调解、宣传教育等工作，形成全民参与、共创平安的“管家式”警务新模式。二是优化“管家式”警务“四类”专门标准。按照公共安全、社会矛盾、治安纠纷、公共服务等具体任务，分别制定“四类”专门处置标准，实行清单式管理、项目化推进、标准化运作。对属于公共安全类的，做到“三个快速”，即监测预测预警快速、联防联勤联动快速、调查整改查处快速；对属于社会矛盾类的，明确“三个清楚”，即矛盾主体和事权责任清楚、矛盾起因和利益诉求清楚、组织架构和挑头为首清楚。对属于治安纠纷类的，明确“三个到位”，即排查化解到位、调查取证到位、打击惩处到位。对属于公共服务类的，实现“三个满意”，即服务态度满意、服务质量满意、服务效率满意。三是完善“管家式”警务“三项”专门监督。针对事前、事中、事后三个重点环节，建立“三项”专门监督机制，进一步规范“管家式”警务运作体系。健全事前常态式监督机制，结合分局警务大督察工作，建立跟踪督查、动态回访等制度，实现全面监督、常态监督。健全事中智慧式留痕机制，运用“阳光执法”“越警管家”等平台以及警务通、执法记录仪等终端，实现全程留痕、智慧感知。健全事后倒查式问责机制，坚持每周日控案会议、每月执法质量考核、每季考核排名通报等制度，做到规范执法、公正执法、精准控案、精准服务，提升执法公信力。四是制定“管家式”警务“两个”专门流程。研究并编制“管家式”警务工作流程图，分别明确导入、导出两个专门流程，确保警务工作按图索骥、分类处置、井井有条。在导入上，对“五进”发现、来所报警、网上收集、信访投诉、110和12345指派的警情、案情、社情、舆情，统一导入“管家式”警务平台，逐一分析研判、分类处理、留档备案。在导出上，建立分类处置和响应机制，对属于警务工作的，分流下达给辖区派出所及相关职能警种，按照“四类”专门标准妥善处理；对属于非警务任务的，通过12345或党政“四个平台”，及时流转或移交给政府相关职能部门，做到“件件有落实、事事有回应”。五是落实“管家式”警务“一套”专门保障机制。统筹各种力量、资源、装备、考核等专项保障要素，扎实推进“管家式”警务改革的落地。落实规范化机制保障，把“管家式”警务改革与提升推广新时代“枫桥经验”结合起来，与“智慧公安”“越警管家”“最多跑一次”改革等结合起来，成立专门班子，统筹研究部署，细化任务分工，协调推进落实。落实差别化装备保障，根据辖区人口、治安状况、警力配备等实际，按照需要与可能、开源与节流的原则，分类别、分层次落实差别化的武器装备、警用械具、通信器材等“管家式”警务装备，确保工作顺利推进。落实常态化考核保障，对外协调区委办、区委政法委，把“管家式”警务改革纳入党政绩效考核、平安考核。对内明确纳入分局综合考评以及警务实战化、基础信息化、执法规范化和队伍正规化建设考评，定期分析点评，推动工作落实。

三、“管家式”警务改革的成效

从“五专工作法”到“管家式”警务改革，基层警务改革改出了新动力，改出了新变化，也改出了“四个转变”的新成效。

（一）实现了由包打天下向群防群治转变。改革前，尽管建有“越城群众”等平安志愿者队伍，但由于缺乏相应的运作保障机制，公安机关单打独斗、包打天下的局面难以改变，社会治理大多浮于表面、收效甚微。改革后，充分发挥党政“四个平台”作用，将辖区分解成格、联网成片，特别是以“五长”为牵引，遵循“警力有限、民力无穷”的原则，组织发动“越家人”等社会力量参与群防群治，共同编织了全民参与、全域覆盖、全城防控的天罗地网。如网络诈骗类警情，从2015年的同比上升21%控制到2017年的同比下降21%，特别是发生在校园内的学生受骗群体明显下降。高层楼宇内的非法投融资公司及受害群众爆炸式增长的态势也得到了很好控制。

（二）实现了由专项打击向基层治理转变。改革前，由于长期以来严打开路、以打促防的思维定势，使公安机关往往重打击轻管理、重管理轻服务，尽管各种专项打击行动此起彼伏、声势浩大，但风险隐患、刑事案件、治安问题居高不下，容易出现打不胜打、防不胜防的被动局面。改革后，警长们深入基层、深入群众，及时发现群众疾苦、收集群众需求、维护群众利益，优化“越警管家”、当好管家民警，推动警务由打击型、管理型转向治理型、服务型，实现精准防控、精准治理、精准服务，特别是深化公安“放管服”“最多跑一次”改革，推动跨地区、跨部门、跨业务协同管理与服务，实现一网办、一证办、一门办、一次办，让群众到公安机关办事像“网购”一样方便、高效。2018年以来，全区刑事治安和纠纷类警情同比下降近25%，群众的安全感和满意度持续上升，分别高达99.14%和98.86%。

（三）实现了由被动应对向主动防控转变。改革前，受警情、案情、舆情和非警务活动多等影响，使基层公安机关疲于应付，对风险矛盾缺乏系统分析、精准研判、动态掌控，往往等到出事发案、110报警才介入处置，存在“头痛医头、脚痛医脚”的情况，不但牵涉了大量警力、增加了行政成本，也引发了大量涉警信访问题。改革后，坚持以人民为中心，让“五长”主动走基层、访民情、解民忧，运用传统方式与信息化手段获取信息，实现风险矛盾预测预警预防，做到主动警务、精准警务、管家警务，切实提升基层治理的能力水平。如商圈警务实施以来，商圈警长走进商家、企业，面对面收集信息、提供服务，成功阻止了11起非正常集体维权事件。

（四）实现了由依法治理向“三治结合”转变。改革前，越城区公安分局推广应用治安纠纷管控“五专工作法”，以打击的手段、以法治的方式，集中解决了一批现发纠纷和积案，但案结事不了，其背后的深层次矛盾并未有效化解，随时可能转化为信访积案。2017年，全区现发治安纠纷调处率高达99.2%，但治安纠纷总量持续上升，同比增长了21.7%。改革后，注重自治、法治、德治的深度结合，整合“好邻舍”“和事老”等资源形成“越家亲”品牌，引入乡贤、名流、专家等力量参与调解，以乡情、民情、感情入手，提升调解工作的“话语权”。积极开展好人好事进家入户等活动，充分发挥正面典型的感染带动作用，尤其是在调解之前组织双方学习《梁人窃灌》《三尺巷的故事》，让双方自己找问题、让群众自己建天平，很好地形成调解意愿与和解共识，切实做到握手言和、案结事了，同时，也减少了因公安机关打击处理而造成的社会对立面。

四、“管家式”警务改革的深化

“管家式”警务改革尽管已取得了初步成效，但改革推进中仍有许多不平衡不充分的问题。我们要按照既定方案深入抓推进、全面抓落实，尤其要更加注重把握以下“三个环节”。

（一）要更加注重仪式感。仪式感是人们表达内心情感最直接的方式，它无处不在，引领着人们的精神信仰。所以，深入推进“管家式”警务改革，同样需要注重仪式感。比如，在“五长”选聘上，要有仪式感，让民警、辅警及治安积极分子增强使命感和责任感，做到去官气、接地气。在“五进”宣传上，要有仪式感，让“五长”深入基层、深入群众，做到聚人气、夯底气。在“五专”流程上，要有仪式感，让公安工作特别是风险防控、矛盾化解、服务群众等方面，都要有明确规定、标准流程并上墙公示，做到少义气、比硬气。

（二）要更加注重载体化。载体化即物化，这是艺术家审美创造的最高境界，要做好公安工作同样需要追求物化的载体。深入推进“管家式”警务改革，必须重视建设网上网下、有形无形的载体，既要建设集调处、服务等于一体的“‘管家式’警务”工作室，让老百姓在家门口就能享受到看得见、摸得着的实惠；又要运用信息化新技术、新手段，切实建好用好“越警管家”服务平台，使其成为公安机关“最多跑一次”的公共服务平台，让公安“放管服”更加精准、更加人性、更加便捷、更加高效。

（三）要更加注重生命力。改革只有起点，没有终点，永远在路上。这种坚持不懈的生命力，释放的是一份信念、一种坚守、一句承诺。深入推进“管家式”警务改革，就要始终坚持以人民为中心的发展思想，立足防控风险、化解矛盾、服务群众的新使命，做到持续发力、久久为功，不断拓展“管家式”警务的内涵与外延，真正将其打造成为新时代“枫桥经验”的城市样板，切实提升群众的幸福感、获得感、安全感。