公务员平时考核的基础理论与实践应用

□ 郝玉明

公务员绩效考核素有“世界性难题”之称，是“最复杂且最令人头疼的行政事务”。从管理理论的发展演变来看，绩效管理最初随着工业生产与企业经营管理变革而产生，在新公共管理运动的推动下，其科学管理思想和相关技术方法开始向公共部门转移渗透，产生了公共部门绩效管理以及对公务员个体的绩效考核。作为公共部门人力资源管理的组成部分，随着公共管理和人力资源管理理论与实践的发展进步，公务员绩效考核的相关理论与实践均日趋成熟，对推进政府部门公共管理进步起到积极作用。但由于政府部门与企业组织存在的天然差别，科学管理的基本理论与方法如何更好地适应和满足公共管理需要，仍然面临诸多难点问题。

如何解决这些问题成为公共管理和人力资源管理领域长期关注的研究交叉点。公务员绩效考核，乃至于更为微观的平时考核，同样面临诸多基本理论问题，从概念到理论，以及公务员平时考核的重点难点问题，均需进一步展开研究。

一、公务员平时考核的基本界定

（一）公务员平时考核的基本概念

人力资源管理理论对绩效考核的界定主要有以下几种：一是衡量效率与效果指标的达成程度；二是对组织中成员的贡献进行排序；三是一种正式的员工考核制度——通过系统的方法、原理来评定和测量员工在职务上的工作行为和工作效果；四是人事管理系统的组成部分——由考核者对被考核者的日常职务行为进行观察、记录，并在事实的基础上，按照一定的目的进行考评，达到培养、开发和利用组织成员能力的目的。

《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）和《公务员考核规定（试行）》对公务员平时考核做出了原则性规定，为开展公务员平时考核奠定了基本法律依据。关于平时考核，《公务员法》第三十四条规定了“公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础”。《公务员考核规定（试行）》在《公务员法》规定基础上，对平时考核进一步做出了具体规定，规定了“平时考核重点考核公务员完成日常工作任务、阶段工作目标情况及出勤情况，可以采取被考核人填写工作总结、专向工作检查、考勤等方式进行，由主管领导予以审核评价”。

根据上述基本法律法规，结合公共部门人力资源管理的一般理论范畴，公务员平时考核就是依据《公务员法》和相关考核规定，以公务员的日常工作表现和工作业绩为重点考核内容，以改进政府公共管理服务效率、效能、效果（3E）和促进公务员个体学习成长为目标，对公务员的“德、能、勤、绩、廉”等综合表现进行日常性、全方位地考察、监督、评价与认可的一项公共部门人力资源管理活动。

公务员平时考核与年度考核是相辅相成、各司其职、分工协作的关系。平时考核侧重于对公务员的履职行为进行过程管理，重点监控公务员的工作业绩和态度表现，是以“业绩”论英雄，平时考核一方面为年度考核奠定基础，另一方面履行业绩管理职能。而年度考核是对公务员在一年中的“德、能、勤、绩、廉”进行全面综合评价，是干部培养、考察的重要手段，并为晋升、转岗、教育培训、工资晋级晋档等干部管理职能提供依据。从平时考核与年度考核的操作实践看，平时考核结果应在年度考核中占有一定权重和比例，按照各自考核内容有所侧重，分别设定量化考核分值和权重，以平时考核内容或项目的分值累加年度考核内容或项目的分值，合并汇总得出年度考核最终结果。应适度加大平时考核内容所占权重，比例可在平时考核与年度考核总体分值的50%～70%区间，根据实际情况浮动选择。

（二）公务员平时考核的内容

人力资源管理理论一般将绩效考核作为绩效管理的一个环节和组成部分，是对员工的工作过程、工作结果、工作效率、工作能力及工作态度等全部与绩效有关的态度、行为与结果进行管理和评价，通过绩效考核评价对组织与成员的绩效表现进行管理与沟通，进而实现不断改进和提升组织与个体绩效水平的管理目标。对员工的绩效考核内容上一般包括：①工作能力，即与完成工作有关的体能、知识与技能等；②工作业绩，即完成职位工作任务所产生的工作成果，与职位职责密切相关，不同职位工作的业绩标准不同；③工作态度，即完成工作过程中所具有的积极性、主动性、组织纪律性、团队精神、服务意识、敬业精神等。

《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》都规定了“德、能、勤、绩、廉”的基本考核内容，并提出了重点考核工作实绩基本要求。《公务员考核规定（试行）》具体规定了“平时考核重点考核公务员完成日常工作任务、阶段工作目标情况及出勤情况”，并对“德、能、勤、绩、廉”的考核内容进行了具体规定。习近平总书记在2013年6月全国组织工作会议上提出了“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的“好干部”标准，并在2014年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》中列为党政领导干部选拔任用的目标。最新提出的20字干部标准为公务员考核评价注入了新的时代性要求和内容，是对“德、能、勤、绩、廉”在内容上的具体化，与“德、能、勤、绩、廉”的干部考核内容是相一致和统一的。

公务员平时考核在内容上，在“好干部”标准和“德、能、勤、绩、廉”的基本范畴内，更侧重于对“绩”和“勤”的考核。对“绩”的日常考核，通过对公务员完成日常工作任务、改进工作绩效，促使政府部门不断提高公共管理与服务水平；对“勤”的考核，重点关注公务员的工作态度、努力程度及工作作风等，既保证从思想上促进公务员履职尽责，在工作中获得个人成长与发展，又充分实现对干部的日常管理、教育培养和监督，并为未来的干部选拔和考察提供依据。

（三）公务员平时考核的方法

绩效考核的一般方法多种多样，既有定性考核方法，也有定量考核方法。具体来看，大致可以分为三种类型：一是基于员工比较的考核方法，主要包括交替排序法、配对比较法、强迫分布法等；二是基于业绩评定的考核方法，主要包括自我报告法、360°考评法、业绩评定表法、情景模拟考评法等；三是基于战略导向的绩效考核方法，主要包括关键业绩指标考核法（KPI）和平衡计分卡考核法（BSC）等。

对公务员平时考核的方法，相关法律法规并未进行严格的限制和规定。唯有《公务员考核规定（试行）》做出了“可以采取被考核人填写工作总结、专项工作检查、考勤等方式进行，由主管领导予以审核评价”的简单规定，并采取了“可以”而不是“必须”的弹性表述。对此，应可以理解为相关法律法规对开展公务员平时考核的方法并未强求统一，不同地区、不同部门和不同层级机关可以结合本机关具体情况，采取灵活多样的、符合自身实际的平时考核方法。

因此，公务员平时考核在方法上，总体上根据职位工作实际情况和特点，以简便、管用、实用、效率为原则，将定性考核评价和定量考核评价相结合，以量化考核为主、定性考核为辅，努力实现绩效管理和平时考核摆脱“经验主义”传统管理模式。

量化考核与定性考核是相辅相成、辩证统一的关系，公务员平时考核中应妥善处理二者关系，选择适合的考核方法。公务员提供公共服务的工作性质和平时考核内容的广泛性，决定了全面量化考核评价的局限性，在核心绩效指标和业绩评价上充分借鉴和运用现代科学管理的量化工具和方法的同时，可在不同层级机关、不同行业系统、不同职位类别之间，保持平时考核方式方法的灵活性、独特性和针对性，在保证实现平时考核基本目标前提下，不搞平时考核方法的标准化、统一化和绝对化。

360°考核方法在适用范围上具有局限性。公务员平时考核是对工作绩效进行的重点内容考核，是上级对下级进行工作督促与监督、落实和认可性质的管理评价，由于工作信息的不对称性，在公务员履职过程中很难开展360°的考核评价，而应为知情者进行考核评价，比如在部门内部以工作总结会形式开展工作讲评、互评和直接领导对下属的考核评价，而不是盲目扩大述职、投票和打分的范围。但是，对于基层窗口服务部门的公务员的平时考核或年度考核，因其工作直接面对社会公众或群众，对其工作质量、数量和效果的评价，社会公众拥有知情权和评价权，则应在领导、同事评价之外，考虑服务对象的评价，体现360°评价的优势；而对干部提拔使用性质的考核评价，包括年度考核评价，需要满足“群众公认”的领导干部选拔标准要求，也应在一定范围内适度增加群众评价环节，但参与考核评价的“群众”范围应当适度合理，而不是盲目扩大化，这也是360°评价原理和方法的应用与体现。

二、公务员平时考核的基本理论

开展公务员平时考核工作作为公务员管理的一项重要职能，既是《公务员法》等相关法律法规的强制性要求，也是各级政府机关为改进公共服务质量、提高行政效率的自身实践需求。公务员平时考核自2010年开始试点实施以来，已经在全国范围内全面推行实施，并已取得初步成效。但不论从公务员管理实践情况反馈，还是对公务员平时考核的体系建设，都反映出公务员平时考核制度与体系运行等方面仍然存在诸多问题亟待解决，对于开展平时考核仍然存在诸多重点难点问题，需要从理论上进一步加以研究解决。

(一)公务员平时考核的重要性

1.平时考核是抓管理的重要手段

平时考核是“显微镜”“透视镜”，体现了现代管理学事前控制、过程控制的理念，通过对公务员日常工作情况的管理和监督，可以约束公务员的行为，可以促进和保证公务员预防职务不当行为发生，提高工作质量和效率，进而实现政府机关公共服务与管理目标，实现管理的常态化、精细化。

2.平时考核是抓导向的重要手段

平时考核是“指挥棒”“风向标”，以什么样的要求考核公务员，就会得到什么样的工作效果。合理设置考核指标、及时兑现考核结果都是引导公务员提高工作水平的有效手段。

3.平时考核是抓落实的重要手段

党和国家的各项事业要靠广大公务员组织和带领人民群众去推动、去落实，平时考核把公务员的工作任务以考核内容、指标等方式予以明确，有助于公务员对照考核要求落实工作。

4.平时考核是抓培养的重要手段

平时考核是“加油站”“助推器”，通过考核可以找出被考核者在知识、技能、综合能力以及工作经验等方面存在的差距和不足，从而有针对性地进行能力开发和培训，使公务员的能力一年比一年有提高，工作一年比一年干得好。

（二）公务员平时考核的目标定位

绩效考核是一把“双刃剑”。通过目标任务分解、优化业务流程与分工、职位职责履行、绩效评估、结果反馈等一系列管理流程，绩效考核在促进工作、提高效率同时，也传递了组织对个人的期待和压力；绩效考核既是监督，也是对个人工作的关注与认可。政府组织在谋求改进绩效过程中，如何处理组织与个人的关系，绩效考核结果与过程的关系，绩效监督控制与认可的关系，是组织战略管理中的重要问题，需要对绩效考核的基本目标进行战略定位。

1.实现组织与个人的“双赢”

在信息社会和知识经济时代，经济全球化与政治民主化的浪潮推动现代政府组织成为服务型组织，对社会公众的需求回应和服务成为政府职能的重要方面。与此相适应，管理变革成为进行时，减少管理层级和组织扁平化成为一种趋势，在政府组织中对人的管理，也已经从传统的人事管理强调对人的“控制”“监督”向注重“尊重”“激励”的人力资源管理转变。组织的战略目标经过层层分解，从政府职能到部门职责，再到具体职位职责，与公务员个体工作紧密相连。每个公务员个体通过完成本职工作、履行岗位职责，完成部门和机关总体战略目标。在战略人力资源管理目标导向下，强调人与组织的契合，发挥人的积极性、主动性和创造性，注重“人职匹配”“人岗相适”，而不是传统科层制管理将人视为组织的一个组成部分，被动地、僵化式工作。绩效考核作为组织实现检阅组织战略目标与任务实现的有力抓手，在完成绩效考核与管理任务同时，还承载了传递组织战略文化的重任，绩效考核不能沦为对公务员个体进行“控制”和“监督”的单向管理工具，而应成为促进政府组织与公务员个体紧密联系、双向沟通并实现“双赢”的有效“媒介”。

具体来说，公务员平时考核既要实现对政府绩效管理的有效保障，在促进工作任务完成同时，还要成为促进公务员个人改进工作效率、提高业务素质的有效方式，使公务员在平时工作中获得个人成长和能力提升，建立基于平时考核的职业发展与成长机制。在平时考核中发现工作问题并解决问题，使平时考核成为组织战略、绩效管理和个人工作、职业素养提升密切联系的“纽带”，坚决防止和避免平时考核“职能”目标异化，进而产生平时考核脱离公务员个体工作实际的“两张皮”现象。

2.坚持全面绩效管理导向

绩效考核是组织对个人的一种管理行为，这种管理行为是系统性管理与反馈过程，包括组织与个人的目标任务分解、设定绩效标准、选取适合的考核评价方法、被考核者自我评价、考核者评价、考核结果复核、绩效考核结果反馈与沟通等一系列管理环节，而不是单一、孤立的年终考核评价，更不是简单的民主投票、民意测验打分所能完成的。而从更为广泛的绩效管理来看，还要涉及绩效考核的前置和后续管理环节，如政府职能确定、机构人员编制设置以及具体部门和职位岗位职责以及职位胜任能力标准确定等，是开展绩效考核所依赖的基础和前提，而绩效考核的结果应用则体现了绩效考核的价值与意义，绩效考核的结果要为后续职位晋升、工资调整、奖励惩罚、培训开发以及轮岗交流等多个公务员管理功能提供依据。这些都说明了公务员绩效考核不仅仅是考核评价，而是系统性公务员绩效管理活动，尤其是对平时考核，更加强调对公务员平时工作业绩的督导和持续性绩效改进，其重要性更加体现于绩效管理与改进的系统性管理过程。

开展公务员平时考核工作，应遵循全面绩效管理的基本方向，将绩效考核与绩效管理紧密联系，将年度考核与日常工作表现和平时工作成绩、平时考核结果紧密联系，将绩效考核向包括前置和后续管理环节的系统性全面绩效管理延伸。扭转传统干部考核方式，从注重年终对公务员进行考核评价并给出“是否优秀称职”的传统考核模式中转变；充分树立现代科学管理理念，从基于“人”的评价转向基于“职位”和“事”的客观性评价转变，在重视公务员年度考核结果同时，要充分体现平时考核的过程，使绩效考核结果更为客观，年度考核有平时工作绩效依据。

3.强调被考核者的积极参与和绩效认可

管理就其本质而言，就是“组织”“计划”“协调”“控制”，人事管理也就代表了对人的“控制”。然而现代社会，人的价值和主权获得认可和尊重，人力资源管理赋予管理新的含义，从人适应工作转向工作适应人，人力资源管理也转向人力资源开发，着眼于人的能力开发和培养而进行各项人力资源管理活动。现代管理理论是以人性假设为前提的，即人性有善有恶，既有积极努力工作的一面，也有好逸恶劳、逃避责任的一面，既有无私奉献也有趋利避害、合法利己乃至于损人利己等多种情况，因此需要建立一种规则或制度，对人的行为进行统一的约束和引导。

实行绩效管理和平时考核，作为一种管理手段，隐含了对人性需要监督和激励的假设。计划经济时期的传统干部管理，更多地依靠政治觉悟和道德自律，干部考核在管理中更多的是一种辅助手段，没有平时考核的干部管理依然有效，并在特定历史时期发挥了重要作用，但不能满足社会主义市场经济的发展需要；建立公务员制度并实施公务员管理以来，开始向依法管理、科学管理转变，绩效管理、绩效考核随即产生。依靠强大的制度与法律的外部监督约束，反而带来了公务员对现行的绩效考核的抱怨和抵触，疲于应付，消极懈怠现象一定程度存在，根源在于对考核管理缺乏内心的接纳与认可。由上至下制定与推行的公务员考核制度，缺乏被考核者的参与，在实施中不可避免地会一定程度地遭受阻力。强调公务员积极参与平时考核，就是要让公务员感受到平时考核的意义和价值所在，认可和接受平时考核，让平时考核成为有助于其实际工作的工具，而不是额外的工作和负担，并积极主动参与，只有这样才能切实发挥平时考核的管理功能。

另外，在现代管理理念导向下的人力资源管理，激励员工献身精神越发显得重要。管理控制已经成为过去时，建立有利于激发、调动员工积极性、主动性的管理体系成为管理者的重要任务。绩效管理已经突破传统的组织对个体和雇主对雇员进行监督控制的含义，被赋予了从激励意义上的绩效认可的内容，美国薪酬协会已将绩效与认可统一起来，将对绩效的认可和对员工的认可统一作为报酬激励的重要组成部分。因此，开展公务员平时考核工作，首先要在基本的目标定位上，充分认识到绩效认可的价值所在，并在考核理念、制度设计和体系运行中充分体现对公务员的认可，鼓励其积极参与平时考核，使其感受到工作意义的同时，理解平时考核的认可属性，发挥平时考核的激励作用，而不是使公务员个体成为工作中被监督的对象，平时考核沦为制约公务员的“枷锁”。

（三）公务员平时考核的理论依据

公务员平时考核既是政府绩效管理和公务员管理的重要手段，涉及个体绩效与组织绩效两个层面的考核评价。从理论上看，侧重对个体行为和动机进行研究的组织行为学理论、侧重于从组织内部微观管理的人力资源管理理论、侧重于成本收益分析的经济学理论，都可以成为开展公务员平时考核的重要理论依据。公务员平时考核的具体管理实践与这些理论具有天然的、不可割裂的联系。来自理论的平时考核实践，既是对理论的应用与检验，又需要接受理论的指导，获得持续管理改进；也只有将平时考核实践回归初始理论，遵循理论与实践相结合的一般规律，才能促进考核理论与实践共同向前发展。

1.组织行为学理论为公务员平时考核提供个体行为激励

组织行为学理论中与绩效管理和考核密切相关的理论主要有公平理论、期望理论、目标管理理论等，这些理论主要关注个体的行为、动机及激励等。

公平理论认为个体通过对投入与回报的纵向与横向比较，获得不同程度的公平感知判断，进一步做出在工作中增加或减少投入以获得公平的决策。当个体认为不公平时，便会采取减少在工作中的投入以获取公平。将公平理论应用于公务员平时考核实践，就要不断优化平时考核程序，公平公正对公务员进行考核，得出客观的考核结果，在程序和结果上尽量做到公平，实现对公务员的管理激励，进而促进公务员努力工作。

期望理论认为个体激励程度取决于两个方面——效价和预期，即实现目标对个体的价值或吸引力以及实现目标的难易程度，前者是个体对完成这种目标能够给自己带来多大程度的满足的判断，后者是个体对通过努力能否实现目标的判断。这一理论应用于公务员平时考核，就要制定和明确公务员职位职责和绩效标准，使其明确工作努力的目标，增强公务员履职的责任感和使命感，提高完成工作任务的“效价”判断，并通过工作流程优化，促使公务员提高对完成工作目标的可控程度。

目标管理理论认为组织与个体共同参与目标制定，并对组织战略目标进行分解，实行工作授权，由个体具体承担完成一系列子目标，进而实现组织总体战略目标。将这一理论应用于公务员平时考核，就要制定平时考核的总体和具体目标，再进行目标分解，对公务员个体授权，增强其对目标的理解和接纳程度，并在实际工作中参与目标制定与目标履行，实现在目标指引下的参与式管理，完成组织战略目标和工作任务。

2.人力资源管理理论为公务员平时考核提供全面绩效管理流程

确切地说，人力资源管理是一项组织对人的管理、激励与开发的活动，是在传统人事管理转化升级中出现的一种管理变革，是对人的管理理念与技术方法的革新。人力资源管理的理论是多元的、复杂的，但遵循人力资源管理理论的各项管理职能是明确的、可操作的。绩效管理作为人力资源管理的一个功能模块，公务员平时考核与这些理论，或者说理念与方法是密不可分的。人力资源管理从工作分析与任职资格设置开始，进而展开招募、培训、绩效考核、薪酬福利、辞职辞退等一系列管理活动，平时考核作为绩效管理的一个环节，融于其中并应按照管理流程展开工作。公务员平时考核应在职位分析与职位评价基础上，展开对日常工作及表现的绩效管理与评价，并将考核结果与后续培训、轮岗交流、薪酬、奖励、晋升等环节联系，使公务员平时考核与绩效管理、日常工作融为一体，避免平时考核出现在考核目标偏离下的工作与考核“两张皮”现象存在。

3.经济学分析理论为公务员平时考核组织管理提供决策模型

经济学认为人们基于成本收益偏好做出行为选择及决策，作为理性的“经济人”对成本反应消极，而对收益反应积极，趋利避害是理性的“经济人”的基本行为规则。经济学分析方法，不仅适用于个人，也适用于企业和政府组织。不论公共组织还是企业营利组织，在组织管理决策中都要面对“成本—收益”的核算，降低管理成本、提高管理效益是组织共同的目标追求，所不同的是政府组织承担的是公共财政预算支出成本，获取的是公共服务效益。公务员履职行政的过程，也是作为代理人为社会公众委托人提供公共服务的过程，在此过程中，需要在既定的公共管理成本支出约束下，谋求实现更为高效的公共服务。

而对人的行为进行监控是要付出成本的，监控的措施越多，花费的监督成本越多。对公务员进行考核监督需要承担相应的管理成本，平时考核同样面临管理成本约束，并不是考核手段措施越复杂、越精细，实现的管理效益就最大化。在成本收益预算约束下，公务员平时考核要力求实现经济效率，谋求平时考核流程的简便、优化，并需在满足管理目标前提下遵循适度原则。

4.公务员平时考核理论总结

基于科学管理理念和企业营利组织的绩效管理理念及方法，在新公共管理运动的推动下，被引入政府组织，并在现代政府再造和服务型政府创建发展进程中，以增强政府组织对社会公众的服务需求回应为导向的政府绩效评估日益受到重视，对公务员的平时考核变得越发重要和必要。组织行为理论、人力资源管理理论和经济学理论为公务员平时考核提供了制度设计依据和理论解释。

对公务员的平时考核，作为一种管理活动，离不开组织行为理论对人的动机与行为的基本研究假设，追求公平感、设定目标并努力实现预期目标同样是公务员的基本行为动机，而依此对公务员所进行的制度管理，并不能完全替代来自思想认识层面的政治思想素质和职业道德自律，实现二者的有效对接既是公务员管理的重要任务，也是平时考核体系设计和评价标准选择时需要充分考虑的因素。

而从管理层面看，大一统的管理模式对平时考核影响很大，公共管理精细化程度不够，忽视对具体管理技术和工具开发，平时考核在基本制度层面注重宏观顶层设计，在执行层面对具体管理操作关注不够。如何实现平时考核的公平，还要对平时考核理论与实践进行研究探索，在遵循基本考核制度体系前提下，采取适合本地区、本部门的平时考核方式方法和模式。另外，几千年儒家传统文化，重视集体，忽视个体；注重关系，忽视结果等，都对基于重视个体和自我价值认同的西方文化和科学管理背景的绩效文化兼容不够，对绩效管理文化予以充分关注，也是公务员平时考核工作需要重点解决的问题。

从理论上说，管理成本与管理绩效是同方向变动的因果关系，只有投入和付出更多的管理成本，才能带来更多的管理绩效。采取更多的管理手段与措施，实现管理的目标就会更有保证。然而，正是由于管理是有成本的，也就意味着管理活动需要受到预算约束，需要在既定的成本控制前提下开展管理工作。公务员平时考核显然不可避免地要面临管理成本与管理效益的权衡，实施平时考核，必然伴随相应的管理成本，越是烦琐复杂的平时考核程序和方法，管理成本就越高，探索研究一个适合本地区、本机关的简便易行、切实有效的平时考核模式，既是压缩公共管理成本预算约束的要求，也是提高公务员管理效率的体现。

三、公务员平时考核的重点与难点

公务员平时考核难，难点在于两个方面：考核指标设计科学性和公务员个体的参与度。从宏观层面看，政府部门提供公共管理与服务，不以赢利为最终目标，依法行政、公平行政的价值理念直接影响公务员具体行为，其绩效评估标准难于量化，相应的考核指标体系设计科学性难以实现；从公务员作为被考核者的参与度看，公务员个体参与平时考核的积极性和主动性不高，对平时考核工作要么是不愿做，要么是不会做，这成为深入开展平时考核工作的障碍。“不愿做”是意愿或态度问题，“不会做”是能力或方法问题。究其原因在于：一是对公务员平时考核与绩效管理、日常工作的关系认识不够，将平时考核视为工作以外的“负担”；二是平时考核体系没有建立，平时考核的规章制度可操作性不强，公务员不知道该如何照章办事，导致参与平时考核工作的无所适从。具体来看，公务员平时考核的重点和难点主要在以下几个方面：

（一）对公务员平时考核的认识

公务员绩效考核是一个系统工程，而不是单一的考核环节。它涉及绩效管理的整个流程，包括绩效标准确定、绩效评价实施、考核结果应用等绩效管理本身内容，又涉及与绩效管理密切相关的组织战略、组织架构、部门职能划分、总体编制与职位设置、职位分析与职责梳理乃至于组织文化、行政预算控制等。

增强对平时考核的认识，需要对绩效管理的文化认同。从本质上看，绩效管理来自西方发达国家的工业文明，是建立在科学精神基础之上的现代管理方法，是与职位分类、工作分析和注重量化管理紧密相连的，是基于“职位”“工作”和以“事”为中心的管理，是以“业绩”论英雄，而不是以“人品”“关系”论英雄。而我国长期以来所倡导和奉行的“和为贵”“以德为先”“中庸之道”等儒家文化，是以“人”为中心的管理，这种管理思想根深蒂固，在这种“关系”文化导向下，倡导和施行绩效管理，存在文化的冲突和融合。在面对来自西方的现代管理理念和政治思想的冲击时，要实现东西方文化的融合与兼容，在实现“师夷长技”同时，实现工具理性与价值理性的和谐统一，促进西方现代管理理念和工具方法在本土的普遍适用。绩效管理需要融合“重视集体”与“尊重个性”的二元文化，落在绩效考核工作上，就是要将组织绩效管理与个人绩效管理有机结合，在相应考核标准和指标设定上，充分考虑个体指标和组织指标，并进行相应的权重设计与分解，使组织绩效与个人绩效紧密联系，个人绩效服从于组织绩效，构建组织绩效与个人绩效的相辅相成、辩证统一的平时考核体系。

平时考核作为组织绩效管理和个人绩效与能力提升的“统一体”，从平时考核的组织管理到被考核者的参与实施，都应充分认识组织与个体共同成长的重要性和必要性。在平时考核体系设计和工作实施中，力求实现组织绩效目标与个体绩效目标的有效结合，而不能出现考核目标与职能的“偏离”和异化，既要坚决防止平时考核成为领导和组织对公务员进行“控制”和“监督”的单一手段，也要尽量避免平时考核脱离公务员工作实际，“另搞一套”。平时考核不应成为公务员的工作负担，不能成为公务员管理部门和各级领导监督和惩戒等负向激励手段，而应成为奖励和认可等正向激励的管理方式。绩效考核要让被考核者感受到考核的意义和价值所在，认可和接受平时考核，也要让平时考核有助于其改进工作而不是额外负担才行。

（二）公务员平时考核的方式方法

公务员绩效考核难，很大程度上难在开发和设计一套科学合理的考核体系，即采用什么方式方法有效实现考核目标，并且确保客观公正、简便可行。即在“价值理性”确定前提下，如何实现“工具理性”。开展平时考核势在必行，面对复杂多变的管理情境，选择适合的方式方法尤为重要。在通用性方法选择上，不同层级机关、不同行业部门和不同类别职位存在较大差异性，在具体方法上应体现灵活性和可操作性。

在平时考核的基本工作方式方法上，也应力戒形式主义和千篇一律，不同行业、部门和职位的公务员履职行政工作内容是丰富多样的，对公务员的管理是活生生的。相应的绩效管理和平时考核工作也不能僵化和一刀切，领导与下属在绩效管理和平时考核工作中的职责分工要明确，公务员个体是在遵循基本工作规律和管理制度前提下的工作台账式或工作日志式的自主性管理，领导则定位于绩效沟通、成果认可和工作改进层面，组织人事部门则定位于管理系统和工具开发，提供管理技术支持与产品服务，以及对此项工作的组织引导和统筹协调。

在建立公务员平时考核的方法体系时，要重点关注并妥善处理以下重点问题：

一是对个体绩效的评估，需要区分绩效结果的影响因素，客观看待个体努力程度与绩效结果之间的关联性，排除因组织、环境等外部的、非个人努力因素对绩效所带来的影响。对绩优者和绩差者的考核评价标准要科学、客观、公正，在“以结果论英雄”同时，对产生绩效结果的过程给予关注。

二是要设计科学的考核评价指标体系，设定标准、权重和分值。对政府部门进行绩效考核，不可避免地需要面对科学设计量化指标的挑战，而对于不可量化的定性考核指标，则要统一标准。对于绩效管理中的这些普遍性难点问题，需要在方法论层面重点研究解决，具体情况具体分析。

三是充分搭建平时考核电子信息化平台，借助政府办公系统。公务员平时考核不能孤立存在，而应与政府绩效管理系统有效衔接，与电子政务和办公信息系统相结合，并逐步进行干部人事管理系统开发和平时考核管理子系统构建，提高公务员平时考核工作信息化、电子化程度，建立平时考核信息化档案，实现公务员日常办公与考核评价一体化、网络化、电子化。

（三）公务员平时考核结果的应用

绩效管理为改进组织与个人绩效服务，对绩效结果进行考核评价并在管理中有效应用，是绩效管理发挥管理效能的重要方面，也是绩效管理工具生命力所在。公务员平时考核要成为改进政府绩效和个人绩效的有效工具，就要充分发挥考核结果在管理实践中的作用。

一般而言，平时考核重在绩效改进，并应成为年度考核的基础和依据，而年度考核结果则应为公务员晋升、奖励、培训和薪酬增长的依据。过于注重对年度考核名次的打分排序，止步于评出“优秀”或“称职”等次，对考核结果的应用不够，通过考核提高绩效水平、持续改进绩效的目标实现不够，是年度绩效考核中存在的普遍现象，也是绩效管理中面临的难点问题。

如何实现绩效考核结果的有效应用，是理论与实践层面需要共同面对的研究领域。提高绩效考核结果在实践中的应用价值，一方面是要进一步增强年度考核结果与各项管理职能之间的联系；另一方面，就是通过强化平时考核，实现持续绩效改进的管理目标，并为年度考核奠定扎实的平时工作业绩基础，真正体现绩效管理与绩效考核的管理价值。

在绩效考核的结果应用方面，英国的实践做法值得借鉴。英国在公务员绩效评估方面十分重视绩效考核结果的应用，使绩效考核与个人发展和利益密切联系。这是促使绩效考核实施者与被考核者重视并积极参与绩效考核的原因所在。英国不同部门在绩效考核体系建立和绩效考核结果应用方面都保持了适度灵活性。比如，英国贸工部对考核1档加薪6%，2档加薪4%，3—5档加薪2%，6—7档不加薪并可能被辞退或解雇；而桑德兰市政府在年度考核中，A档当年获得晋升，工资增长6%；B档在第二年内晋升，工资增长4%；C档或D档职位不晋升，工资增长2%；E档职位不晋升，工资不增长。

绩效考核结果可应用于公务员管理的多个环节，在诸多应用中，根据考核结果确定绩效奖励或绩效加薪，是结果应用中的重要方面，这是将考核与薪酬激励相结合，能够更好地发挥考核激励与认可回报。英国公务员绩效考核体系就充分体现了绩效与加薪的联动。绩效奖励不论采取何种方式，都应在既定的财政预算范围内，体现基于绩效的奖励或工资。而平时考核则重在绩效改进和及时的认可，与年度考核结果关联，并在干部培养选拔机制中建立平时考核档案，为干部考察提供依据。

（四）公务员平时考核的分权管理及与年度考核的衔接

长期以来形成的干部管理、公务员管理“大一统管理”模式，形成了从中央、国家层面制定基本制度和政策，从宏观上对公务员绩效考核进行顶层设计。这是我国现行的行政体制所要求和决定的，也体现了这种制度和管理体制的特点和优势。然而，检视现行制度和体制，改进行政效率，需要善于发现问题，勇于面对问题，充分认识和解决大一统管理模式所存在的不足，从制度设计的细节上、管理环节的衔接上进一步完善和改进。就建立公务员平时考核体系而言，建立有效衔接的管理关系包括两个方面：一是中央和地方不同层级机关在平时考核体系中的权责关系，二是公务员平时考核与年度考核的关系。

首先，在考核体系建立上，应合理确定中央主管部门和地方政府之间、公务员主管部门与职能部门之间的权责关系。美国在建立公务员绩效评估体系时，十分注重人事管理总署与各职能部门之间的职责分工。美国人事管理总署主要负责联邦人事政策，为联邦政府的人事管理业务提供咨询和指导，将公务员绩效评估权力下放给各职能部门，允许各职能部门设计满足自身需要、适应本部门文化的绩效评估体系。而根据《美国联邦法规》规定，各职能部门在公务员绩效评估中的职责为：自行设计公务员绩效评估体系；调整绩效评估体系；就绩效评估体系与主管机构、本部门公务员进行沟通；评估本部门绩效评估体系的运转状况；转移公务员绩效评估记录；呈报公务员绩效评估结果等。由此可见，从横向上看，绩效管理、平时考核制度的总体设计和宏观管理应由公务员主管部门承担，而具体实施绩效管理与评估、平时考核制度的实施等则由具体的职能部门承担；从纵向上看，中央公务员主管机关制定宏观政策，省级以下地方政府机关具体承担制度执行与贯彻落实，包括平时考核体系细节设计、考核标准、方式方法、考核周期、考核对象范围等具体制度设计实施，以及考核结果应用等。

其次，将平时考核与年度考核有效衔接，是平时考核结果应用的途径，也是平时考核体系建立的保障。公务员平时考核重在日常管理和绩效改进，对考核问题及时发现、对工作结果的及时肯定，有利于政府机关绩效体系目标实现；但对公务员个体而言，需要体现考核的管理有效性和成果反馈，就需要与年度考核进行有效衔接，建立“平时考核→年度考核→考核结果”的考核评估模式，最终实现“绩效考核促进工作，工作业绩有所回报”的良性考核评价机制。

实现平时考核与年度考核的有效衔接，需要从考核对象、考核周期、考核内容、考核标准及指标权重设置等具体的考核管理环节进行合理规划和设计。《公务员法》规定了公务员定期考核（即年度考核）以平时考核为基础，这就要求平时考核要做到为年度考核提供信息和依据。关于考核周期，定期考核规定了采取年度考核的方式，在每年年末或翌年年初进行。而对平时考核具体实施周期并未进行规定。这就给开展平时考核工作的周期预留了工作弹性。具体考核实施机关可以实行季度考核或月度考核，并做好记录和评价分等，并将考核结果合并融入年度考核中，将平时考核结果按一定比例或权重计入年度考核结果中。关于考核对象，平时考核与年度考核在对象范围上应当一致。《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》都将考核适用范围明确界定为“非领导成员公务员”，而对于领导成员公务员则按照相关领导干部管理权限，由相应层级党委和组织部门等主管机关按有关规定办理。此外，从考核内容、考核标准及指标权重设置等方面，要在年度考核内容标准基本框架下，对岗位职责进行细化分解，确定职责标准及权重，并在平时考核程序中充分体现，确定平时考核在年度考核中所占比重，依据合理的权重将平时考核结果融入年度考核总体评价中，使平时考核与年度考核相辅相成、相互促进。