日本警察职权主体的基本样貌*

（浙江警察学院，浙江 杭州 310053）

警察权（Police Power）是国家治权的重要组成部分，是一国维护其国内社会秩序不可或缺的依靠力量。日本近代法律，可以视为大陆法系发展演变的典范之一。[1]作为近代亚洲确立公共警察制度的先行者，经过长期的警察权法制化努力，当今日本国内治安状况良好，警察群体普遍受到民众信赖，加之与我国地域相邻、文化相近及制度源流等因素，因此，日本警察权的制度安排与运行机制较具观摩价值。

警察权的核心在于形式意义上警察所具有之权力，因其负责紧急危害之防止且具有强力性之特征，关乎人民基本权益与切身利益。形式意义上警察所具有的权力，即为警察职权。在日本，行使警察职权的主体还包括准用警察职权的人员，且形式意义的警察依层级及功能而被赋予不同的职权内容。故欲探讨日本警察职权的基本样貌，进而了解其发挥的功能与界限，首先须厘清行使警察职权的主体。于此，本文拟从职权主体的视角解读日本警察权，以资借鉴参考。

一、日本警察权的历史沿革

日本警察权的法制化建设，经历了一段漫长的发展、变革时期。二次大战前，日本聘请德国人WilhelmHoehn作为建警顾问，继受了大陆法系特别是德、法两国的警察制度架构，并通过明治八年（1875年）颁行的《行政警察规则》予以确认。明治宪法下的日本，以治安为国家要务，执政者依靠警察力量维持秩序并监视政要。明治末期，为顺应社会运动浪潮，《新闻纸法》、《行政执行法》、《警察犯处罚令》、《违警罪即决例》、《治安警察法》及《治安维持法》等一系列法令陆续颁行，警察的管制范围随之扩大。警察拥有限制个人自由（如约束、强制隔离、强制收容、武器使用）、居住自由（如进入住宅）及财产安全（如土地、物品使用、暂时扣留）等广泛职权。战后，日本依循联合国的指导改革其警察制度，先后废止了《治安警察法》、《治安维持法》等法令，但构成战前警察权限法主要内容的《行政警察规则》仍继续有效。1948年3月7日，日本开始施行的旧《警察法》遵循“限定任务、民主管理、地方分权”的策略，设立公安委员会及市町村自治体警察机构。1948年5月15日，日本《行政执行法》随着《行政代执行法》颁行而废止，为规范即时强制手段、弥补旧《警察法》之不足、因应新宪法之要求及防止警察权滥用，遂于1948年7月2日制定《警察官等职务执行法》，并于1954年配合新《警察法》施行而修正为《警察官职务执行法》。[2]

就违警罚而言，1882年日本实施的旧《刑法》参考法、德范例，将犯罪分为重罪、轻罪与违警罪。其中违警罪又分为五大类，将1872年实施的东京府《违式詿违条例》所定轻罪纳入范围，科处拘留（最长29日）和罚金罚。当时的《治罪法》（即《刑事诉讼法》前身，与旧《刑法》同年颁布实施）虽规定违警案件应由专门设置的违警法院（即治安法院）管辖，但实际上当时警察执法依据1885年公布的《违警罪即决例》，即决例赋予警察便宜处理违警案件的权力，实际上是承认了警察对此类案件的处罚权。1890年颁布实施的《刑事诉讼法》取代了《治罪法》，删除“违警案件由违警罪法院管辖”之规定，改由同年颁布的《法院构成法》规定违警罪等被处以拘留或罚金刑的犯罪由区法院管辖，然实务上违警案件由警察执法的现象并未改变。1907年日本新《刑法》颁行，犯罪类型修正为重罪和轻罪二类，删除旧《刑法》中的违警罪，而改在1908年内务省令16号《警察犯处罚令》中加以规定，分别科处拘留与罚金（科料），而违警案件依然当作刑事案件处理，以便于权力阶层操控民众。[3]二战前，《违警罪即决例》及《警察犯处罚令》一度被利用作为镇压社会运动的工具，警察权力滥用，且程序失之轻忽草率，制造了大量侵害人身自由的事件。1947年宪法实施后，因《警察犯处罚令》违反“政令不得设立罚则”规定、《违警罪即决例》不合乎正当法律程序，均违反了宪法规定而被废止。1949年仿袭英美法系体制另行颁布《轻犯罪法》取代之，违警案件纳为轻犯罪法中规定的犯罪处罚，仍由警察机关告发，但其是否成立罪名、应否处罚，均改由新设立的简易法院审理、裁判，将违警案件由“纠问主义”改采“弹劾主义”。经过这样的改革，违警案件的处理，重新由“法律”加以规范，警察的职权限于对案件进行侦查及移送检察官，决定是否起诉的权限属于检察官，处罚审理权则归属法院。[4]

纵观日本警察制度的发展历程，从战前授予警察广泛权力的《行政警察规则》，到战后配合新《警察法》施行修正的《警察官职务执行法》，及仿袭英美法系体制改订《轻犯罪法》，警察权力的发动呈现出一种日益受法治主义拘束的发展态势，并逐渐强化警察权行使的程序规范。应当说，这是法治国家建设的一种必然，符合历史发展的总体潮流。

二、日本警察职权的涵义与类型

从初始概念来看，警察权原本是指国家为维持公共安全与秩序，对人民行使命令、强制的权力。它本质上属于“治权”即统治权的一种，其行使主体分散于政府各部门。[5]换言之，初时警察权并不限于警察机关或警察人员行使。如果是出于维持公共安全与秩序的需要，其他被法律所授权的行政机关也能执行部分强制措施或处罚。二战后，随着警察权“去中心化”（Decentralization）潮流的兴起，警察职权（Police Authority）的概念得以形成，专指由形式的警察机关行使的权力。现今论述警察权者，多指涉此种依行使主体区分的权力作用。随着法治主义的彰显，警察权的界定愈发受到重视，并有权限（けんげん）与职权（しょっけん）之分殊。

日本将德文“Befugnis”（意为秩序机关与警察的公权力措施）译为“权限”，日文“权限”一词涵盖“职权”意义，未能严谨区分其差异性。细究之，所谓“权限”，盖指公权力行使的范围及界限，属于宪法及组织法范畴，其实质在于赋予行政组织以执行权，一般可从权限划分和权限分配两个层面予以理解。前者指对行政组织外部职能所设的事权范围，旨在界定组织权的范围，属宪法层面的问题；后者又称管辖权分配，指对同一层级行政组织而设的事权界限，旨在划定机关权的界限，属组织法层面的问题。据此，广义的警察权限包括警察权限划分及警察权限分配，而狭义的警察权限则仅指警察权限划分。相比之下，“职权”的本质则在于赋予行政组织为达成任务而采取的具体手段及措施，属作用法的范畴。广义的警察职权指警察机关掌管处理事务的权力及义务范围，与组织法上的权限分配及管辖权的概念较为接近。狭义的警察职权限于行使强制力的权力作用，具体是指警察机关为达成法定任务所采取的具体公权力措施，其可以作为限制公民自由与权利的依据。[6]综述之，警察权不限于由警察机关行使，其中横向分配给形式意义的警察机关管辖之部分，组织法上称为权限分配或广义警察职权；权限内为实现任务而得采取的具体公权力措施则为狭义警察职权，其行使需作用法个别授权。

警察职权是抽象警察任务的具体化，故对警察职权的理解，必须紧密结合警察任务。依日本现行《警察法》第二条规定，警察任务包括：（1）保护个人生命、身体及财产安全；（2）预防犯罪、打击犯罪、侦查犯罪、逮捕嫌疑人；（3）管理交通；（4）维持其他公共安全与秩序。[7]究其实质，警察任务可以总体归纳为“危害防止”与“犯罪侦查”两类。而警察执行任务的职权法律依据，则为《警察官职务执行法》、《刑事诉讼法》及其他相关法令①。例如，日本《警察官职务执行法》第一条第一款规定：“本法目的是为了确保警察官能够忠实地履行警察法所规定之保护个人生命、身体及财产、预防犯罪、维持公共安全及其他法令之执行等职权职务而规定的必要手段。”同法第八条还规定，“除本法规定外，警察官应履行刑事诉讼及其他相关法令及警察规则所规定的职权职务。”任务与职权的区分，目的在禁止以宣示性的任务概括规定，作为干预处分的依据，方符合法治国家依法行政内涵（法律保留）的明确性原则要求。[8]且类型化处分不能适用时，才适用概括性职权条款。[9]

日本警察执行危害防止任务主要的职权依据为《警察官职务执行法》，其职权样态可依手段行使的对象及性质予以分类。其中，依对象不同可分为“异常状态”与“危险事态”两类：前者包括在犯罪的异常状态下采取的拦停、盘问、要求同行、检查凶器等手段（第二条），以及在救护生命、身体的异常状态下采取的保护等手段（第三条）；后者包括在天灾、事变、混乱等危险事态下采取的警告、留置、避难、必要措施及侵入等手段（第四、六条），以及在犯罪的危险事态下采取的警告、制止、侵入及使用武器等手段（第五、六、七条）。依性质不同则可分为“强制手段”与“任意手段”两类：前者包括检查凶器（第二条第四款），酗酒者等的保护（第三条第一款），属于避难措施的留置、避难、必要措施（第四条第一款），制止（第五条），危险事态时的侵入（第六条第一款），使用武器（第七条）等手段；后者包括盘问（第二条第一款），要求同行（第二条第二款），迷路儿童等的保护（第三条），属于避难措施的警告（第四条第一款），为预防犯罪的警告（第五条），侵入的要求（第六条第二款）等手段。

日本警察执行犯罪侦查任务主要的职权依据为《刑事诉讼法》。该法第一百九十七条规定：“为达侦查目的，得采取必要的调查措施。但除本法有特别规定外，不得采取强制处分。”据此，可将其职权样态划分为“强制侦查”与“任意侦查”两类[10]。其中，“强制侦查”又可进一步划分为“无需令状的强制处分”和“需令状的强制处分”两类，前者包括现行犯逮捕（第二百一十三条），及搜索、扣押或勘验（第二百二十条）；后者包括常规逮捕（第一百九十九条），紧急逮捕（第二百一十条），搜索、扣押、勘验及身体检查（第二百一十八条）等。至于“任意侦查”则包括以下手段：（1）犯罪嫌疑人到案及侦讯，于侦查犯罪必要时，可要求嫌疑人到场并接受询问。但嫌疑人除有被逮捕或羁押之情形外，可拒绝到场或于到场后得随时离开。于前项询问时，应事先告知嫌疑人毋庸违反自己意思陈述之权利。（2）经同意的勘验，与现场重建名异而实同。（3）任意同行，即在犯罪侦查时，经嫌疑人同意而同行至警察指定处所接受询问之意，其与《警察官职务执行法》上作为行政调查手段的“任意同行”，名同而实异。（4）资料搜集，于户外或公共场所所为之电话录音或为侦办恐吓电话所为对发话地址的探测，以及在犯罪现场或犯罪后实时的摄影照相。（5）诱惑侦查，仅供给犯罪机会者，为合法的任意侦查；倘系诱发犯意，则非合法的任意侦查。

三、日本警察职权的行使主体

依据日本《警察官职务执行法》第一条之规定，行使警察职权的主体为警察官。所谓“警察职权”，是指依据组织法规分配由形式警察机关行使的权力，因此，形式警察机关的警察官，即是行使警察职权的主体。在日本，形式警察机关是指组织法上的警察机关，包括中央警察组织如国家公安委员会、警察厅（含内部部局、附属机关、管局警察局）及地方警察组织如都道府县公安委员会、警视厅（附设警视厅警察学校）、道府县警察本部（附设道府县警察学校）、方面本部（道）、市警察部、警察署（各地）。形式警察机关所属人员包含警察官及文职人员。根据日本《警察法》第三十四条规定：“警察厅置警察官、皇宫护卫官、事务官、技官及其他所需之职员。”及该法第五十五条规定：“都道府县警察置警察官、事务人员、技术人员及其他所需之职员。”仅警察厅及都道府县警察的警察官，才是行使警察职权的主体。不过，两者行使职权的情形略有不同。警察厅的警察官只有在被派遣前去支持和逮捕现行犯的情况下，才能行使该法律所赋予的职权；而都道府县地方警察机关的警察官，不管在警察机关内部担任何种职位，都是职权的主体。[11]

在刑事（侦查）职权部分，日本《刑事诉讼法》第一百八十九条规定：“警察官系指根据其他法律以及国家公安委员会或都道府县公安委员会规定执行职务的司法警察职员。司法警察职员认为有犯罪之虞时，可以侦查犯人及证据。”据此，在日本行使侦查职权的警察官被称为司法警察职员。依日本《刑事诉讼法》相关规定②，犯罪侦查的主体为检察官及司法警察职员，该法赋予了两者在犯罪侦查上“平等合作”的法律地位③，其中，司法警察实施“第一次侦查”，而检察官则进行“第二次侦查”或“补充性侦查”。司法警察职员依其所担当的侦查事务性质，可区分为“一般司法警察”与“特种司法警察”，前者即指前述《刑事诉讼法》第一百八十九条规定的警察官；后者是指依《司法警察职员等指定应急措置法》及个别单行法等法律，就森林、铁道及其他特别事项指定相关领域的职员作为侦查机关的司法警察职员。由此，日本行使犯罪侦查警察职权的主体为一般司法警察。特种司法警察虽也依法承担一定的犯罪侦查事务，但由于他们并非形式意义上的警察机关，故不在本文探讨范畴内。

依据日本《刑事诉讼法》第三十九条规定，司法警察职员指司法警察员及司法巡查。有权申请逮捕令的司法警察员限于国家公安委员会以及都道府县公安委员会指定的警部以上人员。④《关于刑事诉讼法第一百八十九条第一款以及第一百九十九条第二款规定指定司法警察员等规则》（以下简称“《规则》”）第一条规定：“在警察厅以及辖区警察局里任职的警察官中，巡查部长以上的职级者可以作为司法警察员，巡查职级的警察官可以作为司法巡查。警察厅长官以及辖区警察局长，认为有特殊需要时，可以不拘泥前项规定，指定警察厅以及辖区警察局任职的巡查职级的警察官为司法警察员。”基此，司法警察职员又区分为司法警察员及司法巡查，均需在警察厅以及辖区警察局里任职，巡查部长以上职级的警察官为司法警察员，巡查职级的警察官为司法巡查，然有特殊需要时，仍可指定巡查职级的警察官为司法警察员。《规则》第二条进一步指出司法警察员的具体职称范围：“在警察厅以及辖区警察局里任职的警察官中，可以申请《刑事诉讼法》第一百九十九条第一款所规定逮捕令的司法警察员，为以下人员：一、具有警察厅长官以及警察厅次长职位的人。二、具有辖区警察局长职位的人。三、警察厅的生活安全局、刑事局、交通局以及警备局中任职警部以上职级的警察官。四、辖区警察局（东北辖区警察局、中部辖区警察局、中国辖区警察局以及四国辖区警察局除外）的广域调整部中任职警部以上职位的警察官。五、东北辖区警察局、中部辖区警察局、中国辖区警察局以及四国辖区警察局中任职总务监督、广域调整部部长、高速道路管理官以及灾害对策官的人员以及在广域调整第一课、第二课中任职警部以上职级的警察官。”

四、日本其他准用警察职权的主体

日本行使警察职权的主体，除《警察官职务执行法》及《刑事诉讼法》规定的警察官之外，尚有以其他法令规定准用行使警察职权者。

（一）皇宫护卫官。依《警察法》第二十九条规定，警察厅附属皇宫警察本部，皇宫警察本部掌理天皇、皇后、皇太子及其他皇族之护卫、皇城及行宫之警备及其他皇宫警察有关事务。皇宫护卫官在盘问、危险事态处置、进入私人空间及武器使用等方面准用《警察官职务执行法》第二条，第五条，第六条第一款、第三款、第四款，第七条及第六十七条之规定；执行警备职务时，准用第四条之规定。依《警察法》第六十九条第六款规定，皇宫护卫官及警察官在执行职务时须互相协助。

（二）麻药取缔官（员）。依《麻药及精神药物取缔法》第五十四条第五款规定，麻药取缔官执行《刑法》第二编第十四章及《刑事诉讼法》相关取缔任务时，视同司法警察员。麻药取缔官（员）执行司法警察员职务时，可携带小型武器，使用武器的规定准用《警察官职务执行法》第七条规定。

（三）海上保安官（补）。依据《海上保安厅法》第二十条规定，海上保安官及海上保安补使用武器，准用《警察官职务执行法》第七条规定。

（四）自卫队员。作为军事组织的日本自卫队成立于1954年7月，所行使之权力原非属内政及警察权之范畴，但依据《自卫队法》规定，于治安出动、警卫出动、防卫出动、国民保护、海上警备行动及灾难派遣时，依法可准用《警察官职务执行法》相关规定。⑤如，依据《自卫队法》第七十八条第一款，内阁总理大臣对……紧急事态发生，并认为以一般警力无法维持治安时，可以命令全部或一部分自卫队出动以维持治安。依据《自卫队法》第八十一条第二款，都道府县知事认为在治安维持方面遇到难以应对的重大事态时，在与该都道府县公安委员会达成共识后可以向内阁总理大臣提出部队出动请求。内阁总理大臣根据前项请求，认为事态难以控制时可以命令部队等出动。依据《自卫队法》相关规定，上述受命出动执行职务的自卫队自卫官，准用《警察官职务执行法》；若为海上自卫队自卫官，则准用《海上保安厅法》第二十条第二款规定（即准用《警察官职务执行法》第七条之规定）。此外，《自卫队法》第九十一条第三款还规定，海上自卫队自卫官准用《警察官职务执行法》第七条使用武器的权限，不包括《刑法》第三十六条及第三十七条规定的时机，且需遵守所属部队指挥官的命令。再如，依据《自卫队法》第九十一条之二第四款，为了指定设施以及设施和区域的警卫而迫不得已的时候，在必要限度内，可以在该设施以及区域的外部地区行使《警察官职务执行法》规定的相应权限。依据《自卫队法》第九十一条之规定，在警察官不在场的情况下，准用《警察官职务执行法》第二条（盘问可疑人士）、第四条（命令管理者提供避难措施）及第六条第一款（进入他人土地、建物或车船）、第三款（不得妨害正当业务）、第四款（出示证件表明身分及应告知事由）的规定。强制力使用则准用《警察官职务执行法》第五条（犯罪预防与制止）、第七条（武器使用）规定。

五、结论与启示

纵观日本《警察法》的演进历程，随着公民权利意识的觉醒、国家法治建设及治理环境的不断完善，警察权整体上呈现出不断规范化的过程，映射出“权力制约、权利保障”的法治思维主线。惟在市民社会力所不及且为维护公共秩序所必需之情形下，始能发动警察权，同时，为防止警察权之滥用，应立法明确其发动要件、类型、程序及界限。惟此，才能确保警察权力的正当性与合法性。

从日本警察权的概念演变来看，警察权初始为国家所享有，属于治权的一种，其行使主体分散在各政府部门。二战后，在警察权“去中心化”运动的影响下，逐步形成了警察职权的概念，专指依据组织法规分配由形式警察机关行使的权力；权限内为达任务而采取的具体公权力措施则为狭义警察职权，其行使需作用法个别授权。诚然，从权力监督的视角来看，权力越是集中就越便于监督，但是，警察权所面对的纷繁复杂的社会作用面，驱使国家不得不将警察权力予以适度分化，即由不同的警察机关或授权机关予以行使。这种权力的分化与授权配置，一是必须要以组织及作用法作为根本保障，否则，权力就会出现簪越，进而危及权力行使的正当性与合法性；二是要对于可能损及公民个人自由及权利的职权活动，即法律保留事项，必须要有法律的特别授权，并且遵循警察比例原则。

日本警察执行任务所依据的职权法制，主要为《警察官职务执行法》、《刑事诉讼法》及其他相关法令。学理上，区分抽象任务与具体职权，其目的在禁止以宣示性的任务概括规定，作为干预处分的依据。惟有类型化处分不能适用时，方能适用概括性职权条款。上述做法，一是有效地避免了警察机关藉由执法任务肆意行使干预权，进而侵害人身自由及财产权；二是确立了明确性原则在警察执法过程中的重要性，使得民众能够预测自身行为后果；三是严格限定了犯罪侦查过程中强制行为的要件及力度，确保法律所允许采取的强制手段，仅在法所授权的有限范围内合理使用，从而最大限度地保障了公民个人的基本权利。

日本《警察官职务执行法》规定行使警察职权的主体为警察官。仅警察厅及都道府县警察的警察官，方是行使警察职权的主体，但两者行使职权的情形不同。在《刑事诉讼法》上，行使侦查之警察职权者，为司法警察职员的一般司法警察。《刑事诉讼法》上能申请逮捕令的司法警察员限于国家公安委员会以及都道府县公安委员会指定的警部以上人员。司法警察职员又区分为司法警察员及司法巡查，均需在警察厅以及辖区警察局里任职，巡查部长以上职级的警察官为司法警察员，巡查职级的警察官为司法巡查。不过，当有特殊需要时，仍可指定巡查职级的警察官为司法警察员。不难看出，日本对于警察职权的行使主体是有严格限定的。这种限定不仅体现在警察官身份的职级，而且体现在对不同层级警察官权限的赋予。特别是对于“能申请逮捕令的司法警察员”身份的限制，更反映出日本对于限制公民人身自由权力的高度谨慎。

从日本行使警察职权的主体来看，除了《警察官职务执行法》规定的警察官外，还有以其他法令规定准用《警察官职务执行法》行使警察职权的人员，具体包括皇宫护卫官、麻药取缔官（员）、海上保安官（补）及自卫队员。其中，自卫队员在应治安出动、警卫出动、防卫出动、国民保护、海上警备行动及灾难派遣时，均可以准用《警察官职务执行法》使用武器的规定，但不包括《刑法》第三十六条及第三十七条规定的时机，且需遵守所属部队指挥官的命令，国民保护及灾难派遣时更限在警察官不在场的情况下。赋予权限的另一面，是对权限的节制。如此，警察权力才能被妥善行使。

注释：

①如生活安全领域、刑事及有组织犯罪对策领域、交通领域、警备领域、其他领域等法令，具体参见[日]田村正博:《警察行政法解说》（侯洪宽译），北京.中国人民公安大学出版社2016年版，第192-193页。

②日本《刑事诉讼法》第一百八十九条第二项规定：“司法警察职员于认为有犯罪时，从事犯人及证据的调查。”该法第一百九十一条第一款规定：“检察官认为有必要时，得亲自侦查犯罪。”

③日本《刑事诉讼法》第一百九十二条规定：“检察官与都道府县公安委员会、司法警察职员，对于侦查应相互协助。”

④日本《刑事诉讼法》第一百九十九条第二款规定：“法官有相当理由足以认定嫌疑人犯罪时，依检察官或司法警察员（相关司法警察员的警察官，以国家公安委员会或都道府县公安委员会指定的警部以上人员为限）之声请，核发前项的逮捕票。……”。

⑤近年来，出于配合日本国家政治、经济、外交政策的需要，安倍内阁接连利用解禁集体自卫权、强行表决通过《新安保法》系列法规，使自卫队日益“积极主动”，其动向需引起高度关注与警惕（具体参见田靖、刘凤健等：《日本自卫队非战争军事行动的历史回顾》，《军事历史》2017年第4期）。但《自卫队法》规定，于治安出动、警卫出动、防卫出动、国民保护、海上警备行动及灾难派遣时，依法可准用《警察官职务执行法》相关规定，这一制度架构与规则设计颇具法治考量与探究价值。

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[8]同[6].

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[11][日]田村正博.警察行政法解说[M].侯洪宽，译.北京:中国人民公安大学出版社，2016:141-142.