农村互助养老的实践经验与政策指向

刘晓梅+乌晓琳

摘要：我国老龄化的进程出现城乡倒置的现象，农村地区养老供需矛盾逐年加剧，如何借鉴城市成功经验和其他发达国家的做法，发展符合农村基本条件的互助养老事业，妥善解决农村养老问题，是完善我国社会保障体系的重中之重。在环境、经济等多重因素的综合制约下，农村老人大多选择留在农村，独居、空巢老人随之增多，农村现有养老模式存在人、财、物三方面短缺问题，政府在财政补贴和养老资源分配方面有些力不从心，农村养老的资金严重匮乏、社会力量参与不足、敬老院条件简陋等现实短板亟须通过各种方式补齐。在传统养老模式不断弱化的趋势下，互助养老作为一种低成本投入的新型养老模式，在各地的积极探索和实践中已经取得阶段性成果，开创了我国农村社会保障体系建设新局面。

关键词：农村社会保障体系；互助养老公共基金；人口老龄化；肥乡互助

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）01-0046-05

一、引言

据《2016年社会服务发展统计公报》统计，截至2016年底，全国60岁及以上老年人口23086万人，占总人口的16.7%，其中65岁及以上人口15003万人，占总人口的10.8%。早在2013年，我国城镇化进程中就出现了城乡倒置的局面，农村65岁及以上人口达10.59%，高出城市5.34个百分点①。同时，如表1所示，我国农村老年人口规模日益庞大，农村养老负担进一步加重，个别地区养老负担甚至远远高于全国平均水平，未来农村养老问题严峻。而我国农村成员之间共通性较多，在原有的人际关系基础上，加入互助养老理念，在相同地缘联系下，成员间有较多共同话题，接触起来较放心，对互助式养老模式的有益探索为实现老有所养、老有所依、老有所用提供了一种可行的选择路径②。

在城乡老龄化问题倒置的背景下，中国农村是老龄人口聚集地，半數以上老年人生活在农村地区，青年人的赡养负担比较重。随着工业化、城镇化进程加速，年轻劳动力不断外流，传统的家庭养老模式功能弱化，大家庭也随之解体③。农村老年人随着年轻一代进入城镇，但发现城镇生活方式和环境与农村大不相同，老年人身体机能下降，容易受各种慢性疾病干扰，老年人应变能力也相对减弱，对于诈骗等一些犯罪手段缺乏一定的认知与辨识，这无疑增加了老年人单独生活的难度，在环境、经济等多重因素的综合制约下，农村老人大多选择留在农村，独居、空巢老人随之增多。中国农村现有养老模式存在人、财、物三方面短缺问题，农村养老的资金严重匮乏、社会力量参与不足、敬老院条

件简陋等现实短板亟须通过各种方式补齐。在传统养老模式不断弱化的趋势下，互助养老作为一种新型养老模式，在各地的积极探索和实践中已取得阶段性成果，迸发出生机和活力。

二、农村互助养老的相关政策设计

如表2所示，2011年国务院明确提出现阶段要在农村探索推行农村互助养老新模式。2016年《民政事业发展第十三个五年规划》强调大力支持农村互助型养老服务设施建设。从互助养老政策支持来看，互助养老模式的顶层设计不断加强，强调积极探索农村互助养老模式的大方向。

近年来，在国家和政府高度重视下，各省市出台政策措施，对互助式养老进行积极探索和实践。如表3所示，各省根据省内发展状态，明确农村互助养老具体目标。如河北省继试点先行后省级政府对农村互助幸福养老院给予大力支持，在《关于加快发展养老服务业的实施意见》中明确指出到2020年实现农村互助院全覆盖，建立县居家养老服务指导中心、乡镇居家养老服务中心、社区居家养老服务站或村级农村互助幸福院三级网络。《湖北省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》要求到2020年九成以上的乡镇建立综合服务设施（养老服务在内），六成以上的农村建立互助照料中心或者托老所。

如表4所示，各市/区（县）制定出具体详细的发展措施和工作机制，如邯郸市肥乡县《关于进一步加快农村互助幸福院建设的意见》指出，财政直接给予符合条件的幸福院财政补贴和相应的优惠政策，利用村现有集体房屋改建、且达到一级标准的，每院奖5万元。对于新建幸福院，达到一级标准的，县财政给每院奖10万元等。同时县财政每年对每位入住互助幸福院的老人补贴350元，以保障其生活水平。2016年12月青岛市政府出台《关于加快发展养老服务业的实施意见》延续了对养老互助点的补助政策，将四方区互助养老经验在全市进行推广，明确区、街、居三级工作职责，完善互助养老工作机制。

在社会养老的趋势下，互助式养老模式是结合我国实际国情，对农村养老进行的有效探索，是妥善解决农村养老问题，完善我国社会保障体系的重中之重，更是实现党的十八大“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”目标的可能路径。

三、现阶段农村互助养老的实践特点与瓶颈制约

1. 当下农村互助养老的几种模式

近年来，我国积极开展互助养老模式有益探索，互助养老在城乡实践中表现出不同的互助方式，城市互助养老模式的实践为我国农村互助养老提供借鉴经验。总结我国城乡互助养老模式典型的实践方式，可以将我国互助养老模式分为结对互助、据点互助、时间银行互助和肥乡互助四种主要方式。

一是结对互助。结对互助是指老人依据某一特点或原则，自愿、灵活地结成“互助对子”或组合，是邻里互助、守望相助的典型体现，包括结对互助、组合内互助等具体形式。2010陕西省榆林市府谷县将志愿者、服务者与受助老人结为“邻里互助”对子，以满足农村老年人的生活需求为重点，提供助餐、助洁、助浴、助医、助行、助急、精神慰藉等服务。2016年安徽省铜陵市以老年人兴趣为纽带，开展互助养老体验模式，将相同或相近兴趣的老人组合在一起，在老年人高度自治条件下，引导组合内老年人互相帮助，让老年人办老年人的事。

二是据点互助。据点互助是指在结对组合方式的基础上，有效集合社会、家庭等资源，由互助组合在固定的活动据点互帮互助。如山东青岛市四方区的互助养老点，由辖区统一配备娱乐器材设施，如麻将桌、棋牌、书籍等，老人可以在据点以自愿结合的方式每天见面，互相帮助。而上海“老年生活护理互助会”的经验也有一定的借鉴意义，老年生活护理互助会实行会员制度，利用生活护理和心理保健，增强老年自我保健意识和能力。endprint

三是时间银行互助。时间银行互助是指2013年在湖北省武汉市开展的互助养老模式运行机制，吸收其他年龄阶段的志愿者和社会组织，为老年人提供日常生活照料、精神慰藉等服务内容，也是一种明确权责发生制，落实实名登记分别审核的线下登记线上汇总的制度安排。由居委会区分个性化和大众化服务组织安排相关活动，鼓励吸引在校大学生志愿参与；“服务以时数累计，即可兑换同等时数的服务，也可进行实物兑换”，是一种为老年人提供时间积累的互助养老方式④。

四是肥乡互助模式。肥乡互助模式即2008年河北省邯郸市肥乡县前屯村首推的“互助幸福院”，利用村集体闲置场地和部分资金资源建造“互助幸福院”，幸福院聚集生活能自理的60岁以上独居老人力量及其养老资源，在生活和管理方面进行自助和互助，是一种“村集体办得起，老人住得起，政府支持得起”的互助养老方式。幸福院的财源以子女提供和村集体提供为主，精神慰藉和生活扶持主要靠老年人之间互助提供，此种互助方式充分体现老年人之间无偿相互扶持，有利于缓解我国农村养老压力。此外，“肥乡互助方式”示范效应强，推广程度高。如山东省邹城市黄厂村农村“互助养老合作社”将60岁以上的农村“空巢”老人集中居住，村委会将居住地建在入住需求老人相对集中的村子，合作社中的低龄老人帮助高龄老人，身体好的照顾身体弱的，自愿结合，相互帮助。此种模式就是“肥乡互助模式”的效仿和推广。

另外，互助养老按照偿付方式，可以分为有偿互助和无偿互助，无偿互助指老年群体之间或者在志愿者与老年人之间展开的互助；有偿互助的服务供给者一般是低龄老人或者特定的助老服务人员，包括时间银行模式与低偿服务等。时间银行模式与传统的养老模式区别较大，时间银行发掘退休健康老人的巨大潜力，认为除了家庭给予的无偿照顾外，还应发挥老年人的自身潜能，让老年人以一种积极主动的自我保障意识对待养老问题。

2. 农村互助养老实践面临的瓶颈制约

首先，有限的财源支持。我国农村互助养老的资金大多来自政府拨款，资金来源渠道比较单一，老人的生活起居花销主要为家庭投入，村集体出资、社会捐赠、老年人储蓄及其他资金来源较少。农村互助的老人几乎没有养老保险和其他商业保险，各村经济差异显著。从现阶段农村互助养老资金筹措方式来看，政府拨款、村集体出资以及依靠社会捐赠等资金筹措方式不具有充足性与可靠性，互助养老模式有效运作很大程度上还得依靠政府的大力支持，建立互助养老专项扶持款项可以在一定程度上缓解上述问题⑤。

其次，受制约的互助服务与较少的参与主体。现阶段我国农村互助养老提供低龄老人与高龄老人间的互助服务，互助养老参与主体少、社会参与程度较低。互助老年人身体状况极其脆弱，一旦出现重大疾病或死亡，容易给周围老人带来严重的心理影响，因此老年人对互助养老的积极性普遍不高。而内部运行机制依靠道德约束，缺乏互动与激励机制，也导致老年人参与度较低。同时，老年人间的互助缺乏专业的护理知识和指导，互助服务的质量和数量难以得到保障。

第三，落后的养老观念与滞后的互助养老管理。农村老人学历普遍不高，越低学历水平的老人受传统思想的束缚越大，很难接受互助养老这一离开家庭养老的模式。一方面，对于子女来讲，赡养老人是责任和义务，虽然互助养老在一定程度上减轻了子女的养老负担，但是在道德上会背上沉重的包袱。另一方面，对老人来讲，互助养老可以提高空巢、独居老人的精神慰藉，但由于农村老年人接受新生事物的能力较差，“养儿防老”观念根深蒂固，影响了互助养老的地域开展和实施。

当下我国农村互助养老模式处于探索阶段，与其相关的管理制度与约束政策尚未细化，互助养老的模式也并没有明确的标准。因此，在资金来源、设施标准、互助养老网络构建、互助养老需求分析机制、效果监督机制等方面都无法按照制度有效地进行，这种管理制度的落后，必然会降低老年人对互助养老未来预期效果，影响农村互助养老的持续发展。

四、发达国家互助式养老实践的成功经验及其启示

1. 发达国家农村互助式养老的成功经验

一是日本近邻互助型互助服务。据2016年日本总务省发布的人口推算结果显示，日本65岁及以上的老年人口数量为3461万人，占总人口的27.3%。如此高龄化的日本，“邻里互助”养老组织完全是民间的、非官方的，摆脱了以往垂直的阶层关系，显示出水平型互助组织的特征。20多年来，市民活动团体在促进社区组织结构的优化方面发挥着日益重要的作用。日本的市民活动团体不是单一的群体，而是由内容主旨各不相同的十多个群体组成的联合性网络组织，如互助组织“铃之会”，利用年老居民之间有着相同地缘的优势，通过在私人住宅举办聚会式沙龙，邀请其他居民或志愿者参与活动，其服务群体大多为体弱或独居老人、轻度痴呆老人和残障人士。

二是德国“老人之家”互助服务。据2017年国家统计与经济研究所的一项研究显示，德国是欧洲人口密度最高的国家，从1991年至2016年1月，德国的老龄化程度（65岁及以上）达21%，几年内提高了6个百分点。2006年德国出现了几种老人互助生活模式：第一种方式是由低龄老年人帮助高龄老人，这种老人之间的互助模式的特点是老人可继续住在自己家里，由几个低龄健康老人牵头，组成一个邻居互帮互助的小组，轮流到每家活动。第二种方式是老人与单亲家庭互助，主要是把这两种人的需求结合起来，称作“三代同堂”的互助模式。第三种方式是老人和大学生互助，大学生免费寄宿在孤寡老人家，承担部分照顾老人的义务。

三是美国社区“村庄”互助服务。2001年美国首创农村互助养老——“村庄”养老模式。“村庄”资金主要源于会员会费和捐赠，依据会员类型缴纳会费，委员会通过调查问卷及访问主动了解并掌握会员需求。一方面，志愿者为老年人提供免费服务，包括服务区域内的交通服务、个人服务（如电话问候、餐食递送等）、家事协作（如轻微的房屋及家具修理、清扫等）和社交活动（如筹款活动、老年教育等）。另一方面，对于志愿者不能提供的服务项目，委员会通过寻找外部服务商有偿专业性的服务机构并提供优惠。自波士顿首创“村庄”互助式養老服务后，美国各个州相继建立“村庄”互助式养老并形成“村庄运动”，及时帮助居家养老的会员提高自理能力，使其安全、舒适，尽可能长久地居住在自己家中或熟悉的环境中。2010年美国成立服务于“村庄”的全国性网络平台，至2015年上半年，已有170个“村庄”在40多个州为近三万名老年人提供老年服务⑥。endprint

2. 对我国农村互助养老的启示

我国与日本、德国、美国在老龄化、家庭规模小型化、互助养老趋势等方面具有趋同性，可以借鉴上述国家在农村互助养老实践中的成功经验。

一是多元化的互助养老服务提供主体。本文认为互助养老服务提供者不仅仅局限于老年人之间的互助和志愿者的服务，还应体现在无业游民、失业人员与老人之间的有偿互助，鼓励代际互助。扩大互助服务的供给主体，建立起失业期间劳动力的充分利用模式以及对无业劳动者提供就业机会。要调动社会各界的积极性，将老年人有效服务的实现责任分散到社会和公民个人，实现服务人员社会化，充分调动志愿者服务，为老年人提供义务以及各种抵偿服务。

二是构建自助养老服务信息系统。自助养老服务信息系统是个人服务记录网上查询信息平台，可对服务进行查询，让服务记录有据可循。地方乡镇通过对老年群体个人信息的掌握与统计，实现专人专管，以提高服务效率；对低龄老人及其亲属需培训使用方法，使其认识到这种做法是自我经济保障之外的一种“劳务保障”，意识到对其今后养老有着非常重要的意义，从而调动老年人的积极性。

三是实现多渠道资金参与的新型资金筹措方式。资金渠道多样化的实现，需要政府投入部分资金或场地，社会捐赠一部分，个人投入一部分，进而形成多元化的筹资机制。其中，社会捐赠部分，要探索建立长效运行机制，积极争取慈善资金和社会各界的支持，充分考虑非营利组织的社会公益性组织参与。例如可以通过市区内“助老爱老”活动，年轻人消费指定物品，通过年轻人的消费行为给农村互助老人积累“养老基金”，以消费者与农村互助老人绑定账号的方式，建立长久关系，按照消费额的百分比代缴到农村互助养老公共基金，使老人享受到源源不断的养老补助，创新养老金可持续增长。

四是建立有效的需求评估与服务评估机制。养老问题的解决要以老年人的需求为导向，根据需求实现多元化的养老服务供给。根据当地老人实际情况，进行有效归类。通过了解不同老人群体的需求与特点，了解每一个老年群体能够达到的自我保障的能力与方式，以需求互补、保障方式互补的方式构建互助养老模式，使需求问题有效解决。对于养老服务的供给，要以是否解决老年人实际需求为标准，制定衡量的方法和工具，以切实解决互助养老需求为主要任务，通过评估手段，提高互助的质量和水平。

五是成立互助式养老公共基金。稳定的财源是互助式养老服务发展的基础，在建立互助式养老公共基金时，可与新农保同时管理，既可以节省人力成本，又可以借鉴新农保的管理方式。建立互助式养老公共基金要确定其筹集方式、支付程序与标准和相应的调整机制，保证互助式养老模式的有效运转，实现专款专用的规范化运营。

注释：

① 刘维奇：《中国人口老龄化城乡倒置现状及其与城市化的相互影响》，《农业现代化研究》2014年第2期。

② 贺寨平、武继龙：《农村社區互助养老的可行性分析与问题研究——基于大同市水泊寺乡X、D两村的实地调查》，《天津师范大学学报》（社会科学版）2017年第6期。

③ 李俏、陈健：《农村自我养老的研究进路与类型诠释：一个文献综述》，《华中农业大学学报》（社会科学版）2017年第1期。

④ 黄少宽：《我国“时间储蓄”养老服务模式的研究进展》，《社会保障研究》2014第6期。

⑤ 孙彦东、杨国军、刘素婷：《再社会化视角下我国老龄志愿互助养老的组织与管理》，《改革与战略》2017年第2期。

⑥ 张彩华、熊春文：《美国农村社区互助养老“村庄”模式的发展及启示》，《探索》2015年第6期。

作者简介：刘晓梅，东北财经大学公共管理学院教授、博士生导师，辽宁大连，116025；乌晓琳，东北财经大学公共管理学院博士研究生，辽宁大连，116025。

（责任编辑 陈孝兵）endprint