地方政府破产与财政重建

李琦+朱春奎

摘要：地方财政风险的防范与化解是各国普遍关心的议题，国情不同，其对策设计亦不相同。进入21世纪以来，美国地方政府破产案件的数量与影响不断扩大，其中，橘县破产堪称经典案例。橘县从破产到财政重建、再到破产结案，始终做到了有章可循、有法可依，尽管重建过程充满艰辛，但是其完全是在法律框架内、遵循法律程序予以合法地解决；既没有偏袒债权人，无视地方政府的合理诉求，也没有偏袒作为债务人的地方政府，无视债权人的合法权益。基于地方政府需要为其债务承担责任和地方政府债权人的合法权益需要得到合法保护的双重目的，可以借鉴美国地方政府破产的法律体系设计。但是，该法律的体系设计需要根据中国的国情，以可操作性为原则，尽早为地方政府的财政风险化解提供有效、健全的法律治理机制，这是国家治理现代化的迫切需要。

关键词：破产；地方政府债务；财政风险；责任追究；组织变革

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2018）01-0040-06

地方政府财政风险的防范与化解已成为中国学术界和实务届普遍关注的热点，并为之提供了不同的政策设计与对策建议。在美国，地方财政风险通常由地方政府自行担负，在陷入财政危机自救或他救无效时，通常由作为债务人的政府向法院提出破产申请，在法院批准后实施财政重建，一揽子解决其债务清偿等问题。所谓地方政府破产是指作为债务人的地方政府无力偿还到期债务而诉诸的法律程序和法律手段，以此合法解决债权—债务关系问题。财政重建则是由地方政府制定、提交并获得法院、债权人和债务人三方认可的债务调整方案，并按照该方案偿清债务。

橘县（也被译为橘郡）位于加利福尼亚州（下文简称“加州”）南部，是美国第五大县，是迪斯尼乐园的故乡，与好莱坞毗邻，因盛产柑橘而得名。1990年拥有人口约241万人。1994年全县GDP达到1180亿美元，人均收入超过75000美元，年度预算超过37亿美元；1994年加州的GDP达到7400亿美元，位居世界第八位①。因此橘县是美国当时最富裕州中最富裕的县。评级机构均为该县给出了AA的高级别。然而，橘县却在1994年12月6日宣布破产了。橘县的破产令人震惊，不仅仅在于其损失规模之巨大，更在于它是未预料的和史无前例的。

一、破产发生的缘由

1. 投资策略失误直接引发破产

美国各县一般设有专门的投资机构，通过在金融市场发行市政债券等形式筹集资金，以此投资或再投资，用以满足财政需要。橘县破产的直接起因正是由于财政主管西纯（Robert Citron）在此种投资机构中（Orange County Investment Pool，下文简称OCIP）投资失误所致。他将募集资金投资于衍生品和高收益的长期性债券（参见表1），结果损失16.4亿美元，无法按时偿还债务，只能宣布破产。OCIP 由西纯一手设计，其中的资金来自华尔街投资公司、橘县政府、下辖城市政府和公共部门以及其他地方政府等将近200个实体②。西纯通过与华尔街投资公司签订的逆向回购协议，利用大量的短期贷款去购买长期性债券以获得利润③。加州审计员对西纯的复杂投资模式作出了简化的描述：“首先，他用100万美元购买一个利息为6%的短期债券，将其作为抵押，再向投资公司借同样数目的钱，利息为5%，180天内偿还。然后用贷款购买一种利率为7%的长期债券，再用此长期债券作为抵押，借入同等数目利息为5%的贷款，最后，再用贷款去购买利率为7.5%的长期债券，并用其抵押了另外一项180天的贷款”④。华尔街形容他的投资策略为“借短买长”，如果利率下降，就会有较大的收益；反之，将带来巨大的损失。西纯对于利率押下了赌注，投资者75亿美元的资金通过逆向回购协议都用于此种类型的转换，成为包含中期结构化票据的200.5亿美元的投资组合。从1994年的2月4日到11月15日，美国联邦储备委员会连续6次调高利率，利率由3.25%升至5.50%，仅在2月到5月之间，该县不得不支付了5.15亿美元的现金以弥补其损失。此后利率进一步增加，到了10月，OICP的现金储备已经从10亿美元降到了不足4.5億美元。西纯的助手向该县首席执行官施耐德 （Ernie Schneide）进行了报告，于是施耐德聘请资本市场风险顾问公司（Capital Market Risk Advisers）对投OCIP进行评估，结果发现已经损失了15亿美元，而且没有足够的现金偿付年底到期债务⑤。到12月该县现金储备仅剩3.5亿美元，投资者纷纷要求还款，而橘县政府无法按期还债。更加糟糕的是，两家华尔街公司未能听取西纯的劝阻，在周五抛售了它们持有的作为担保的价值114亿美元的该县债券。瑞士信贷第一波士顿公司（Crédit Suisse First Boston）当时持有1.1亿美元联邦抵押协会的债券，该县同意进行回购，它宣称如果橘县违约将在市场上出售其结构化票据，它还将收回额外的12亿美元的贷款⑥。在这种紧要情况下，橘县于1994年12月6日下午5点在桑塔安娜的联邦法院申请了破产保护，成为当时美国历史上最大的申请破产保护的县⑦。1995年5月16日，破产法院批准了其破产申请，破产生效。

2. 财政窘境致使其实施投资策略

1978年加州批准了财政紧缩的第13号提案，主要内容包括：规定了在过去两年之中，县出售所有资产的估定价值要按照1975—1976财年的基准；为财产税的增长设定了1%的上限和为财产价值评估的增加设定了2%的上限；凡是涉及到税收方面的事宜，都要求由州立法机构或是地方选民三分之二比例以上投票通过。这一提案影响非常深远，到1996年，橘县已经18年没有提高财产税了。此外，在1980年制定了免征额为25000美元的房产税征收政策，此后免征额进一步提高到了50000美元，这使橘县在未来5年中少收入2亿美元。由于增税/征税方案很难获得选民通过，所以迫使橘县去寻找税收之外的非常规收入来源。endprint

在1996—1997财年，州对于各个县的财政拨款从人均160美元到1897美元不等，全州的平均水平为233美元，而橘县的排名倒数第三，为人均175美元。橘县对于州的分配非常不满，但是毫无办法。另外，州对于县财产税、两类销售税、汽车牌照费和法庭审判津贴等5种类型一般收入进行了控制，抑制了橘县的财政收入。1990年加州头一次面对着数十亿美元的预算短缺。从1990年到1993年之间，加州失去了40万个工作岗位，失业率从5.28%增加到了9.4%⑧。这意味着加州不能够对橘县进行更多的资助，同时还将一些服务责任转移给了该县。自从第13号提案实施以来，这种责任转移使得橘县的情况更加恶化，而橘县越来越依赖于州的拨款，橘县被迫选择投资策略。一些地方通过高收益高风险的投资，在不增加税收的前提下增加收入，被视为是缓解预算压力的一种好方法。橘县为了缓解其资金压力，没有金融投资的专业背景的西纯仍然决定冒险尝试，结果是橘县依赖OCIP取得的利息收入占该县总收入的12%，高于其他县取得类似收入的4倍，但是其中也隐藏着风险。影响债券收益的美联储的利率，在1981年达到了14%的顶峰，但是到了1993—1994财年，它却始终盘旋在3%的水平，尽管通货膨胀达到了年均26%的较低水平，但是对于盈利的空间所剩无几，为此西纯采用了将其投资组合多样化的方式，通过逆向回购协议购买平衡的策略。

3. 监管乏力致使其投资失控

一是选民的选票驱使。从1972年7月到1994年6月，西纯为橘县赚取共计36.5亿美元利息收入；从1991年到1993年OCIP的回报率约为8—9%，而加州投资中心的回报率约为5—6%。按此计算，如果将同样资金放在加州偏向稳健的投资中心的话，只能收入29亿美元。因此，西纯自1970年以来连续6次获得了选民的支持成为橘县财政主管。1994年6月，OCIP的安全性也作为竞选的主题之一，选民无视西纯竞争对手对于西纯投资策略的警告，毅然再次选择西纯，他获得了超过61%的选票支持，这表明选民支持西纯及其投资策略，西纯既然当选，就必须继续创造利润回报选民。

二是主管部门的失察。1994年4月，媒体第一次报道了西纯竞争对手指控西纯杠杆化和投资于衍生品的高风险，然而，在西纯胜选后就再也没有相关报道了。证券交易委员会在11月对西纯的投资策略进行了调查，但认为没有必要深入调查。1994年橘县35%的财政收入都是来自投资组合的收益，致使没人调查西纯的投资行为。西纯每年只提供一次投资报告，公开性和透明度极差，因此在事发之前公众对其风险几乎一无所知。基于西纯的业绩，1988年他被评为全美国排行第五的财政投资顾问，1994年6月美国公共会计协会将其称之为“最杰出的官员”。这些都表明相关利益主体直到破产之前几乎没有怀疑西纯的投资策略。此外，加州的相关立法使橘县的投资更自由了，如1979年的AB346号法案授权使用逆向回购协议；1992年的AB3576法案使得橘县的财政管理人员能够以高达20%以上的比例进行多种形式的抵押担保。另一方面，证券交易委员会发现橘县监事会没有一个委员阅读披露的财报，并且事后官方机构纷纷撇清自己对橘县破产负有责任。如州审计办公室没有提及它允许地方使用逆向回购协议带来的副作用；参议院顾问委员会也没有提到扩展了地方投资领域和范围，以及放松地方财政报告要求所起到的负面作用；调查组发现了其他主体应该承担的责任，但是对于自身责任却避而不谈。1995年4月，主要责任人西纯因为误导投资者、未能如实报道利息收益等面临6项指控。

三是投资机构的纵容。橘县破产后，证券交易委员会传唤了美林（Merrill Lynch）等公司，调查“它们作为保险承运人是否履行了披露的责任”。同时，全国证券商交易协会调查了美林和其他投资公司是否违反了证券交易委员会关于限制市政债券承保人禁止进行政治捐献的规定。因为1994年6月，美林公司的三个经纪人分别向西纯捐赠了1000美元的竞选资金；其他债券商也为西纯的竞选提供了资金。证券交易委员会也批评了债券机构和经纪人未能发觉该投资组合的风险，并且指控它们没有注意到“公共基金的特殊本质”。

二、财政重建

1. 组织人事变动

橘县宣布破产之后形势严峻，亟需坚强领导。1994年12月8日，橘县监事会任命州长推荐的专家海兹（Tom Hayes）去监管OICP，为期90天。橘县政府监事会还任命了一个三人组成的运营管理委员会，负责与债权人谈判，并为橘县未来的预算制定进行了规范，它的成立对于财政危机的解决至关重要⑨。1995年1月底，监事会令橘县首席执行官辞职，然后任命新的首席执行官，两周后其辞职，监事会又迅速指定了一个新的首席执行官。此外，法院还任命了一个“橘县投资参与者委员会”与橘县政府关于债务偿还方案进行协商。

2. 债权人债务处置

在法院的同意下，从1994年12月15日到1995年1月20日之间，海兹出售了OICP存有的部分债券，以至于投资参与者能够回笼其大部分投资，此项措施被认为是解决财政危机的重要转折点。破产两周内，法院在已冻结的资金中授权紧急解冻1.52亿美元，以使一些参与投资的公共部门能够发放工资。12月22日，法院批准了一个由橘县政府和投资参与者委员会之间达成的协议：如果投资者参与委员会不起诉橘县政府，将在OICP中解除10亿美元的冻结资金用以偿还其投资。到1995年1月19日，投资参与者从OICP中得到了5.55亿美元。这阻止了债权人的法律诉讼，促进了县和下辖地方政府机构的合作。橘县商业委员会在帮助橘县和地方投资参与者达成合作中起了重要的作用。该委员会说服了投资参与者在投资策略失败的条件下其投资不可能得到百分之百的收回，其努力避免了在橘县和地方政府投资参与者之间引起代价高昂的诉讼发生。

1993年3月末，为了偿债监事会同意在6月27日举行关于增税——“措施R”（Measure R）的选民投票。增税的内容是在橘县将销售税从7.75%提高至8.25%，为期10年。按照第13号提案的要求，这必须得到选民2/3比例以上投票通过。投票当天，110万选民中只有381000人参與了投票，且以61%的反对票否决了该提议。尽管举国上下都注意到了这次破产，但是大多数橘县居民非常镇静，并且不认为会受到破产的影响。在选民拒绝增加税收之后，很明显橘县的偿债方案不可行。与此同时，华尔街金融公司警告加州政府应该立即采取行动，避免在全州范围内形成违约。加州官员也不想因为橘县的破产而影响加州的信誉评级，州长威胁橘县政府在8月21日前必须拿出方案，否则州将对其接管。在州的最后期限之前，橘县政府提交了与各方达成一致的债务调整方案：从橘县交通局等部门挪用资金偿还债权人；打赢了同华尔街投资公司的官司之后（橘县认为这些公司对于橘县破产负有不可推卸的责任），全额偿还其他地方政府债权人；发行由市政债券承保人承保的8.8亿美元的为期30年的债券，用于偿债等需要。1995年6月15日，橘县售出了2.78亿美元的第一批恢复债券；1996年6月5日，售出了将近9亿美元的债券。1996年9月15日，州通过决议（SB863、AB1664、SB1276）使得橘县的方案得以执行。endprint

3. 整顿财经纲纪

橘县破产后，州通过了SB866决议，对橘县的投资、贷款进行了严格要求，如逆向回购协议在其投资组合中的比例不能超过20%等。同时要求县监事会成立一个县财政主管监督委员会，对OCIP进行年度审计，并对县财政主管的教育背景提出了要求；SB564决议则要求橘县财政主管向监事会和监督委员会提供年度投资报告和季度财政报告。1996年1月1日，财政主管监督委员会正式运作，财政主管也建立了技术监督委员会，监事会也组建了审计委员会，这些部门要求关于财政计划及其定位形成书面报告；在投资中给予现金流动性和安全性最高优先级；任何决策制定成员都不能接受任何形式的礼物和现金赠予，这些委员会的成立用以监督财政主管的投资行为，并确立了严格的财经纪律。

4. 积极筹措资金

橘县政府宣布破产后既要偿还巨额债务，还要维持必要的公共服务，而联邦和州又拒绝给予资金援助。橘县对预算进行了大幅削减，公共安全、一般政府支出、社区与社会服务每一项削减约25%，健康服务削减35%，社会保险削减98%，裁撤大约1700个职位，并对大批裁员后闲置的办公楼、公共图书馆以及公园等进行拍卖，筹资超过1亿美元。非营利机构为维持破产后的公共服务也做出了努力。如1995年1月12日橘县联合协会（United Way of Orange County）提供了45万美元的紧急无息贷款⑩。橘县在财政重建过程中也拿起了法律武器捍卫自己的权利，针对美林公司发起了涉案金额高达20亿美元的诉讼，理由是其没有妥当地解释该金融工具的风险，这与OCIP基金的用途明显不一致。经过两年半的审理，1998年6月裁定美林公司向橘县偿付4.17亿美元，作为交换，橘县撤除对它的其他指控，此后，美林公司返还了破产以来扣留OCIP的2000万美元基金。其他投资公司也与橘县达成了解决协议，如毕马威公司1998年向橘县支付了7500万美元；路博律师事务所同意归还1200万美元给橘县的社区大学地区；摩根斯坦利公司支付给橘县6962万美元，达成庭外和解{11}。到1996年全部案件结束时，总计30个公司与橘县达成和解协议，这些经由法院达成的协议数额达到8.64亿美元，随后分配给OCIP中将近200个市政机构。通过司法诉讼获取资金是橘县财政重建的另一项重要举措。

三、破产结案

1. 资金损失

1996年6月12日，橘县宣布脱离美国破产法庭的破产保护，破产结案，从破产开始至破产终结，直接间接损失数额巨大，除了债券投资损失约17亿美元之外，仅是橘县律师和法律顾问的开销就为5000万美元，仍有针对华尔街公司的数10亿美元的法律诉讼费用，还有很多损失尚无法统计。破产终结并不意味着财政困境的结束，其恢复方案代价高昂：10—15%的税收收入用于偿债；大量基础设施项目被削减，如推迟了道路工程，减少了公共巴士服务和一个儿童虐待预防的项目投入，关闭了社会服务机构的四个办事处、一个产前保健诊所、15个儿童诊所，全县削减了将近1700名雇员。

2. 信誉降低

破产后，标准普尔公司将OICP的信誉评级降为CCC级——垃圾债券级别，将橘县债务归为“投机”类；穆迪投资者服务公司则直接取消了其评级。标普评级的降低涉及到了16亿美元，破產后橘县债券价值明显降低。此外，在选民拒绝了“R方案”之后，投资者开始质疑市政部门债券的信用，传统认为政府在必要的情况下会征税（增税）用于偿还债务，但是橘县选民拒绝征税（增税）破坏了最基本的信誉原则，相当于废除合同。如果在偿债方面不能得到选民的支持，那么对于投资者来说必须进行必要的自我保护。在橘县破产之前，只有那些拥有较低债券评级的市政部门被要求进行债券保险，但是在破产之后，债券保险具有了普遍性。一方面，这增加了借方的成本，因为在借款中包括保险和向贷方支付的利息；另一方面，将这些成本分担给了所有购买债券保险的购买者，这对于任何一个公共部门来说都是不愿意看到的。

3. 责任追究

破产发生后，西纯本人引咎辞职，尽管西纯受到了民众的拥戴，其个人收入并没有得到相应的奖励和红利，尽管他本应该被宣判14年刑期和罚款1000万美元，但是最终改判为社区服务10个月同时罚款10万美元；其助手瑞博因为受到侵占、盗用公共基金等指控，被判3年刑期同时罚款1万美元；预算主任鲁宾诺受到滥用职权的指控，最终判为100小时的社区服务{12}。尽管证券交易委员会在橘县破产中没有发现公司行贿的直接证据，但是它随后也制定了政策，禁止证券交易公司向与证券交易有关的官员进行竞选捐赠。

4. 组织变革

破产终结也并不意味着财政重建的结束，后续改革仍在进行。破产结束一周后，首席执行官提交了橘县政府的重组计划，旨在提高责任意识和成本效益。重组计划分为三个阶段：第一阶段，对县行政办公室，一般服务局以及环境管理局进行改组。其中最重要的是在行政办公室中增加五个CEO助理，分别涉及财务、人力资源、信息技术、公共事务、战略事务；第二阶段，裁撤一般服务局和环境管理局两大部门；第三阶段，通过橘县政府与其他地方政府的谈判来确定地方公共服务的供给，主要的目标是低价高效地向当地居民提供服务。在财政重建的过程中，县和州都在考虑如何在未来避免此种情况再次发生。1996年3月，它们向选民建议将财政主管的职位由选举改为直接任命，以便吸引素质更高的候选人，通过上下级直接管理使其更加负责，然而被选民否决了。地方政府也认识到了应该设置一种机制，使其下辖松散的地方政府能够联系起来，这促成了1996年6月政府议事会的成立。橘县31个地方政府中有29个参加，但是县政府并没有参加。1996年11月5日，选民投票通过“措施A”，其主要内容是限制监事会成员的任期。

四、研究结论与启示

纵观美国橘县破产与财政重建全过程，其镜鉴性意义远远超乎事件本身。总体而言橘县破产与财政重建较为顺利，破产后18个月便完成了财政重建，破产期间地方政府能够正常运转，居民生活没有受到较大影响。橘县在破产两年后进入金融市场，七年后又得到了AA级的较高债券评级。从财政重建的视角看，橘县也是较为成功的，因为它不仅将橘县的债务降至一个可承受的水平，而且使得橘县获得了新的生机与活力。这也证明了破产设计的保护性质——地方政府主体不能因为破产而清算。对于中国而言，地方政府即使发生破产，也未必就会对地方发展产生完全负面的作用，相反可能给地方变革带来新的契机；媒体、百姓亦可消除对地方政府破产认识的恐惧，如同橘县民众一样，将其视为法律关系下的合法行为，在保障秩序的前提下，作为推进地方发展的贡献者。endprint

提及地方政府破产，一般会与财源匮乏、经济危机相联系，但是橘县作为当时最富裕州的最富裕的县却破产了。不论地方政府的财力多么富足，如果财政管理不善，政府破产就会在短期内爆发；破产也并非只会在经济不景气的大背景下存在，在经济走势良好的情况下，只要无力偿还到期债务，破产依然会发生。由此可见，破产不仅仅属于那些“疲弱”的地方政府，地方政府破产具有普遍性。对于中国而言，这不仅给予了那些负债累累的地方政府予以警示，同样对于那些GDP总量排名前列、发展势头良好、自认为不会发生破产的地方政府敲响了警钟。中国地方政府需要对于诸如地方发债的规模与偿债的能力进行审慎的思考，特别是需要考虑其财源是否稳妥，较大程度依靠“卖地”等行为取得收入是否为良久之计。

橘县破产虽然直接起因于财政主管西纯的个人因素所致，但是西纯的行为却代表着橘县政府，正是由于橘县政府的纵容、疏于监管才导致了此次破产的发生。换言之，橘县破产的主要责任就在于自身，橘县必须为自身的不当行为“埋单”。所以，当橘县出现财政危机、破产发生后，州政府都明确拒绝予以资金救助；选民否决了增税的第13号提案，同样认为橘县政府负有不可推卸的责任；橘县政府依靠自身的力量完成财政重建，既是理所当然，同样也是自作自受。对于中国而言，需要认识到，即使是地方政府承担提供地方公共服务、促进地方发展等特殊职能，即使是规模较大、影响深远的地方政府，在破产法的规约下无力偿债可以与企业等主体一样进行破产处置。地方政府提供“产品与服务”之特殊绝非等同于“欠债不还”之特权，地方政府组织构成与运行之“特别”绝非等同于差别对待之“特例”，破产将为地方政府的财政行为构建“倒逼机制”。

橘县破产绝非偶然，它是在一个较长的时期内由众多因素导致的，虽然直接原因是由于财政主管西纯的投资失误，但是西纯选择债券投资的初衷却是由于州对地方财政的过度限制。上级政府为其增加了责任，却没有提供充足的资金支持，又限制了地方政府通过税收等手段合理增加收入，面对地方政府的投资行为又疏于监管；选民又通过选票对地方政府官员施加更大的压力以实现公共服务质量的提升。所以，依靠投资获利，并非是健康的财政行为，这种策略实则是一种被迫无奈的选择。另一方面，虽然破产主要责任人西纯等人受到了行政追责及司法判决，但是破产的始作俑者——州及专业监管组织却纷纷将自身责任撇清，并没有通过提供资金等直接方式救助橘县。在法院批准其破产的过程中，橘县等待了六个月之久，在与债务人针对债务调整方案的谈判中，经过反复博弈才与各方达成了共识。虽然橘县通过破产而进行了有效的债务重组，减轻了债务总额，各方共同努力偿清了债务，并且顺利成章地进行了人员精简、支出削减等综合改革，但是造成信誉下降，增加了信贷成本，最终使橘县的蒙羞载入史册。对于中国而言，需要正确认识地方政府破产的两面性，如果引入地方政府破产的制度设计，特别需要注意勿从拒绝地方政府破产的一个极端走向过度使用破产的另一个极端，并将其作为减轻抑或是摆脱地方政府债务的新的“特权利器”。破产作为地方政府债权债务关系的法律终端解决机制，必须要以认识地方政府破产就意味着财政重建，就意味着“元气大伤”，就意味着道德风险，就要为此付出高昂的代价为前提。

橘县从破产到财政重建、再到破产结案，始终做到了有章可循、有法可依。尽管重建过程充满艰辛，但是其完全是在法律框架内、遵循法律程序予以合法地解决；既没有偏袒债权人，无视地方政府的合理诉求，也没有偏袒作为债务人的地方政府，无视债权人的合法权益。对于中国而言，需要认真研读美国地方政府破产的法律规约。2014年10月在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则；2016年11月14日出台的《地方政府性债务风险应急处置预案》则强调必要时依法实施地方政府财政重建。基于地方政府需要为其债务承担责任和地方政府债权人的合法权益需要得到合法保护的双重目的，可以借鉴美国地方政府破产的法律体系设计。但是，该法律的体系设计需要根据中国的国情，以可操作性为原则，尽早为中国地方政府的财政风险化解提供有效、健全的法律治理机制，这也是国家治理现代化的迫切需要。

注释：

① California Senate Special Committee， California Senate Special Committee on Local Government Investments， The report， 1995.

② M. De Angelis & X. Tian， United States： Chapter 9. Municipal Bankruptcy： Utilization， Avoidance， and Impact， Until Debt Do Us Part： Subnational Debt， Insolvency， and Markets， 2013， p.311.

③ 逆向回購协议是指资金持有人买入资产（实质是接受资产作为抵押，向契约方提供资金），同时约定某一期限后按约定价格将资产回售给契约方。

④⑧⑨⑩ M. Baldassare， When Government Fails： The Orange County Bankruptcy，Oakland： University of California Press， 1998， pp.69-91.

⑤⑥{12} S. H. MacDonald， Alternative Responses to the Orange County Bankruptcy： An Inquiry Into the Images Underlying Theory， Doctoral Dissertation， Virginia Polytechnic Institute and State University， 2000， pp.75-136.

⑦ 刘卫：《美国一个富裕县的政府财政破产始末》，《改革》1995年第2期。

{11} 韩德华：《简析美国橘县破产后的重组过程及其启示》，《社科纵横》2010年第1期。

作者简介：李琦，复旦大学国际关系与公共事务学院博士后流动站，上海，200433；吉林师范大学管理学院副教授，吉林四平，136000。朱春奎，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师，上海，200433。

（责任编辑 陈孝兵）endprint