广东省欠发达地区控制性详细规划编制技术方法研究

2018-02-05陈文广

智能城市 2018年10期

陈文广

广东省城乡规划设计研究院，广东广州 510290

控规作为我国城市规划体系中一个重要的组成部分，孕育于我国由计划经济向市场经济体制转变的大背景下。它经历了从形体设计到形体示意，再到抽象指标，最后逐步走向成熟的过程。期间，美国的区划、德国的建造规划、香港的法定图则控制等国外相关规划实践，为我国控规走向成熟提供了宝贵的经验借鉴。此外，国内发达地区也结合自身城市特点进行了有益的探索，如以街区控规+地块控规为特点的北京新城控规实践、以控制性编制单位为核心的上海控规实践、以控规导则+管理单元详细图则的广州控规实践等。基于此，本文立足广东省实际，就控规编制的技术方法进行深入探讨，以期为广东省欠发达地区乃至全国相似地区提供经验借鉴与示范作用。

1 广东省欠发达地区现状特征

1.1 经济特征—土地出让金占地方财政收入比例逐年增大

1994年分税制改革后，中央与地方在财权和事权上形成了新的分配方式，地方政府逐步成为独立的利益主体，大量的公共产品由地方政府承担。为寻找新税源，许多城市政府通过“卖地”获取土地出让金来维持政府开支。特别是近十年，珠三角核心地区逐步向外围欠发达地区进行产业转移的过程推动了当地房地产的蓬勃发展，土地出让金占地方财政收入的比重也逐年增大。尽管“土地财政”不具有可持续性，但在面对城市必须提供公共产品时财政的捉襟见肘以及每年的政绩考核的压力下，地方政府也只能“痛下决心”、“铤而走险”。

1.2 社会特征—“社会力”薄弱，无法对“政府力和市场力”形成有效制衡

在广东省欠发达地区，城市正处于快速城市化、市场力量壮大发展的时期，人口流动大，社区组织尚不成熟，居民（村民）教育水平有限，社区还不能积极参与社会发展决策。“社会力”尚未形成，无法在控规运作中对“政府力”和“市场力”进行有效制约，控规在一定程度上也成为了政府、开发商谋取私利的工具。

1.3 城市开发特征—本土开发主体偏小，以中小型项目为主

欠发达地区由于市场经济因素的影响，本土的城市开发主体经济实力一般相对较弱，开发项目的规模也较小，以房地产为主，规模一般在10～15公顷左右。在进入21世纪以后，一些大的房地产企业如碧桂园、万科、保利等开始陆续在欠发达地区寻找投资机会，大规模的房地产及商业项目开始不断涌现，与本土的中小开发企业并存，公共构筑了欠发达地区的房地产市场，但总体而言，本土中小开发企业的中小型项目占据市场的主体地位。

2 广东省欠发达地区控规编制存在问题

2.1 不同发展片区控制模式雷同

同一城市内的不同发展片区，由于存在区位、现状、规划定位、开发主体等多方面差异，片区的土地价值、开发潜力等均会有所不同，如采取相同的编制内容、深度和技术标准，将不利于片区发展。目前，在广东省欠发达地区，虽然规划主管部门已经意识到这一问题，但由于缺乏相关的政策或技术标准支持，现阶段只是在编制过程中有所侧重考虑，如重点地区适当提高容积率来提升土地价值，但仍不能有效指导不同片区的发展。

2.2 刚性内容不刚，弹性内容不弹

“刚性内容不刚”主要体现在由城市提供的公共产品容易遭到侵占，如城市绿地、广场、公益性公共服设施等在城市开发建设中常常被侵占或设置不科学。如将较大范围的城市公共绿地切割成数十个街头绿地，总量虽保持不变，但过小规模的街头绿地难以体现公共绿地的效应。控规虽将绿地定为强制性内容，但并未严格规定其具体位置和数量，因此给了市场“寻租”的机会。

弹性内容不弹主要体现在《城市规划编制办法》并未区分对待公益类和经营类公共服务设施，而将其笼统归为公共服务设施并规定为强制性内容，导致一些具有明显市场行为的公共服务设施如市场、文化娱乐、加油站等设施安排，对其修改还需通过复杂的控规修改程序。

2.3 开发强度指标的确定缺乏科学性

指标确定缺乏科学性具体表现在指标容易“就地块谈地块”，没有从城市整体进行考虑。同时，控制指标一般以量化的数字为主，给人以“控规确定指标”非常简单的表象，加之综合考虑收费效益、编制时间等因素，设计人员往往对控制指标的确定不重视，大部分的做法都是在综合考虑地方技术管理规定的相关内容的基础上，通过案例经验归纳、形体布局模拟等方法进行确定，缺乏从城市整体性、经济性、美观性角度考虑。

2.4 城市设计内容无法落实到控规指标

由于我国规划体系仍未赋予城市设计以法定地位，虽然大部分地区在各自的城市规划管理规定中要求重点地区编制城市设计，但编制的成果无法落实到控规指标。在具体的控规编制过程中，更关注用地性质和用地强度控制，建筑色彩、建筑体量等城市设计指标在传统的控规中只是作为指导性指标，常常在下一阶段的修建性详细规划中被忽视。缺乏法定约束力的城市设计难以在规划管理及建设实践有效执行。

3 广东省欠发达地区控规编制技术研究

3.1 针对城市不同区域，实现差异化控制

针对不分城市地区进行雷同化、无差异化的控制模式，可参考借鉴国内城市如上海、深圳的先进经验，对不同的分区采用不同的编制深度和编制要求。规划建议欠发达地区根据现状建设状态及未来设想，将城市划分为改造优化区、基本保留区、迫切开发区、优先发展区、规划发展区和特殊发展区等不同，并分别制定针对性的控规对策。如基本保留区，重点对已建项目进行内容确定和已有建成环境的维护并对未来可能发生改变的地区作出预测和安排。迫切开发区，则可适当简化编制内容，在法定图则层面将用地细分至中类，重点控制骨干路网和基础配套设施，在管理图则层面主要对用地性质和开发强度进行确定和控制，实现控规高效全覆盖，避免“规划滞后”的被动局面。

3.2 公益性内容刚性控制，市场性内容弹性控制

规划建议将涉及公益性内容的四线、两大设施（公益性公共服务设施和市政基础设施）、公共空间以及控规编制单元及街区的人口规模、建设规模进行严格控制，一经获批，除非有重大原因修改，否则原则上不予修改。其中，人口规模和建设规模在编制单元层面和街区层面都进行总量控制。公益性公共服务设施、市政基础设施及公共空间在编制单元层面进行总量控制+虚线控制，在街区层面进行总量控制+实线控制。

对具体地块的控制，如用地编码、用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等指标作为引导性指标进行弹性控制，具体可根据市场需求进行调整。但用地性质与开发强度指标原则上不能随意修改和调整，但可根据法定程序进行调整，分地块建设总规模不得超出单元总规模，在编制单元内实现总量平衡。

3.3 全局考量开发强度，提高指标确定的科学性

在借鉴国内城市如上海、深圳强度分区经验的基础上，建议欠发达地区按照“强度分区+基准容积率+修正系数”方法，提高开发强度指标的科学性。首先综合叠加公共中心、交通区位、环境条件等多重因素，考虑地区现状开发强度，在此基础上进行权重赋值和空间叠加，初步划定强度分区。然后通过现状样本、国内外类比等方法，分别测算不同强度分区的基准容积率。最后根据具体的区位、交通条件、地块规模等微观条件对地块开发强度进行微观层面的修正优化。通过在宏观、中观、微观3个层面进行分析校正，确保开发强度指标的科学性。强度分区建议在总体规划层面进行研究，用于指导下层次的规划编制。

3.4 强化城市设计引导，塑造城市特色风貌

在借鉴上海“城市设计附加图则”的基础上，建议欠发达地区可按照如下方法进行城市设计引导：首先对城市进行总体城市设计，制定城市设计总体框架，从整体角度对城市各功能区制定标准进行风貌控制引导。然后针对重点地区，如中心区、枢纽站点地区、商务区、历史风貌区，则通过控规+城市设计结合的方式，通过城市设计引导，将城市设计内容纳入控规指标中，并将其中重要指标，如景观风貌结构、沿街立面控制、建筑轮廓线控制、建筑风格控制、开敞空间设计作为强制性内容，纳入法定文件，增加城市设计的管控力度。对一般地区，则可通过总体城市设计框架，引导该区控规编制，其控制指标纳入管理文件。