资源型城市的转型路径研究—以徐州市利国镇为例

陆 渊

上海市城市规划设计研究院，上海 200000

本文通过在《徐州市利国镇总体规划（2017-2030） 》编制中对徐州老工业基地转型发展进行剖析，通过对徐州市利国镇的区域关系、山水格局、产业升级等方面的研究，从总体规划层面为资源型城市实现转型升级提出建议。

1 徐州资源型城市转型经验

作为江苏老工业基地城市，徐州的转型应当在生态环境重塑、产业结构转型、区域空间整合等方面，探索转型方向与路径。

1.1 生态重塑—从空间松散扩张到生态集约转型转变

长期以来，我国资源型城市的空间结构在“缘矿而建”及“先生产、后生活”的影响下一般呈现过度分散的结构特征。而徐州市在引导城市空间扩展方面已从松散扩张逐渐向调整用地结构、存量土地挖潜的集约型转变。在 《中共江苏省委、江苏省人民政府关于加快振兴徐州老工业基地的意见》支持下，针对采煤塌陷地和矿山土地整理，原为建设用地性质的采煤塌陷地经复垦后可等面积置换为城市建设用地指标，并将难以复垦的区域纳入城市绿地系统规划，作为生态保育区进行生态修复和景观重建。通过建设湿地生态公园、采石宕口生态改造、荒山绿化行动等方式扩大城市生态空间，使得徐州市森林覆盖率达到30.86%以上，成为淮海经济区唯一一个成功创建国家生态园林城市的城市。

1.2 产业转型—从单一的矿产开采加工到以先进制造和科技创新为主的多元产业

徐州市产业功能与整个煤矿发展的生命周期规划紧密相关，初步总结徐州市产业转型共经历了以下4个阶段：建国初期，徐州积极响应国家“优先发展重工业”的战略方针，大力发展煤炭产业，奠定了该阶段以原材料工业、基础工业为主的重工业城市发展框架；改革开放以后，随着煤炭资源逐渐枯竭、开采成本上升、资源产品供求关系变化等原因，该阶段的城市功能仍以煤炭电力为主，但交通枢纽与地区性商业服务等功能有所提升；1994年徐州市调整行政区扩大市区面积后，进一步强调城市可持续发展，产业结构得到优化，注意生态环境保护、体现历史文化名城及“山水城市”的环境特色，该阶段的城市功能更注重历史文化品牌、全国交通枢纽与区域商贸中心。2015年，徐州市三产首次超过二产，标志徐州开始迈向服务业时代，逐步形成以区域性先进制造、现代服务、产业科技创新中心等现代产业体系，发挥淮海经济区中心城市功能。

1.3 空间整合—从矿城分离的二元空间结构到极核发展的综合城区

城市功能调整历程与空间结构发展模式具备相应的阶段性特征，直接影响徐州市空间结构形成与发展。在从矿城分离的二元结构向极核发展的综合城区转变的过程中，徐州城市空间经历了三个发展阶段：①解放后至90年代中期，伴随着能源型工业快速发展，资源生产空间与主城区空间脱离。主城区整体格局沿主要交通线指状展开，矿区因远离城市中心呈独立发展态势，形成“矿城分离的二元结构”，空间拓展以工业用地为主，紧凑度较低。②1994年资源产业衰退，伴随煤炭资源逐渐枯竭、开采成本不断提高、生态环境持续恶化等问题，徐州市经历“退二进三”产业调整期，北部“徐州金山桥经济技术开发区”与“铜山高新技术开发区”陆续成立，同时开展采煤塌陷区生态修复工程，圈层式山水城区逐步形成。③2005年后，城市空间快速扩张，伴随京沪高铁徐州东站正式投入使用，徐州市双中心的城市格局逐步形成，“山、水、城、田”的生态基底基本锚固，城市格局逐步向区域中心城市转变。

2 利国镇资源型城市转型实践

2.1 利国概况

利国镇位于徐州市铜山区北部，依托其丰富的铁矿资源和鲜明的产业优势，培育出百亿钢铁产业。同时在社会经济稳步发展的同时，也面临着“生态环境恶化、产业职能单一、城区建设滞后、文化特色不突出”等问题。

2.2 发展契机

新变化带来新机遇，2016年铜山经济开发区正式获批筹建省级经济开发区，占地约6.25km2，是徐州唯一的钢铁循环经济产业园。同时徐州市委、市政府对推进新型城镇化作出动员部署，将利国等8个城镇作为新型中心镇 （小城市） 进行培育，打造成县域经济社会发展的副中心。本次规划研究的总体目标是实现利国从传统的资源型城镇向生态型城镇的转变，规划从生态优先、经济转型、空间整合、文化提升4个视角切入，提出了“湖滨生态新城、转型示范园区、苏鲁边界名驿、文化荟萃高地”的功能定位，以“经开区发展”和“小城市建设”两个方向为主要抓手，探索城市转型方向与路径。

2.3 转型路径

2.3.1 “一带一环”构建城市生态高地

规划梳理分析了利国镇内外山、水、林、田的自然生态要素，结合向湖发展的空间趋势，依托九顶凤凰山、微山湖区域及微山岛屿，形成山水相映的生态景观风貌区：对于山体，规划结合不同山体情况，设计山脉植被与局部环山步道，锚固生态天际线，改善利国临山难入山的情况；对于水体，规划主要以微山湖岸线为依托，从“引湖入城”和构筑滨湖景观带切入，贯通珍珠泉河沿岸与微山湖滨湖地带，形成“一带一环”的景观绿廊，通过点线结合的方式，设置低线亲水栈道、中线林中漫步、高线骑行三条慢行道，将湖滨公园与城市生活相融合；对于农林地区，规划依托基地不同的自然景观条件和功能性质划分不同片区，以生态功能区引领各片区发展。各类风貌形成各自景观特色，同时又以水为脉、以山为核，构筑利国的整体景观风貌。

在生态环境修复方面，规划将利国镇周边因开采形成的难以复垦区纳入绿地系统规划，并作为山体功能区进行生态修复和景观重建，扩大城市生态空间。对于利国铁矿周边的塌陷地，利用采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发等方式建设中央生态公园，营造具有城市生态休闲功能的柔性空间，改善利国乃至整个徐州北部地区生态环境。

2.3.2 区域协同引领产业多元转型

2.3.2.1 统筹周边资源，凝聚转型合力

利国镇位于京沪走廊徐州段门户位置，周边10km2范围内分布着山东济宁的韩庄镇、枣庄的张山子镇、贾汪的江庄镇以及铜山的柳泉镇。一方面，尽管利国镇凭借其雄厚的钢铁基础与周边乡镇有一定的经济联系，但行政区内的城镇受中心城区极化作用较弱，跨行政区划的城镇空间联系不足，导致利国与周边城镇区域协同的进程很慢。另一方面，徐州北部地区重化重工、制造业等传统产业特色突出，分别集中于铜山区的利国镇、柳泉镇及贾汪区的江庄镇，3个小城镇空间上相对集中，主导产业门类相似。所以规划建议以建设徐州大都市区北翼门户城市为突破点，以区域交通设施互通、区域产业要素整合、区域生态要素共治为目标推进区域协同一体化发展。

规划首先从利国与贾汪、枣庄的道路交通联系入手，规划建议构建利国与贾汪、徐州市区乃至枣庄的快速通道，提出建设旅游、生活、生产互不干扰的三类通道，加速利国与周边城镇的一体化进程。产业政策方面通过利用现有的铁路站与港口码头发展现代化的钢铁原材料及制品物流产业园，辐射整个淮海经济区。利用利国镇的门户优势与产业基础带动周边城镇提升高新技术，强化研发转型。生态共治方面提出沿微山湖绿带贯通，释放生态要素活力，塑造山水城市格局。主体产业转型升级与产业结构多元化并重。

在当前产业优化与创新发展背景下，实现产业多元、培育城市经济新的增长点是众多资源型城市转型的主要选择路径。在工业方面，以江苏铜山省级经济技术开发区为重要空间载体，以循环经济为导向，立足东南钢铁、牛头山铸业、晟源铸造等优秀龙头企业，重点培育产品关联度大，上下游套配的高技术含量、高附加值、低消耗、低污染的优势冶金产业，努力将钢铁园区建设成为淮海经济区特种材料、精密铸件、工程机械的重要基地。

服务业方面，以山水文化旅游为发展重点，以现代物流服务为支撑，打造现代产业体系。利国自然、文化、历史资源丰富，拥有微山湖风景区、自宋代发源的冶铁文化历史及众多历史古迹，规划建议结合湖岛资源形成集观光、休闲、养生、度假于一体的旅游产品，加快旅游资源开发和配套服务业发展，在利国“老八景”的资源优势基础上，打造“利国新八景”，催生旅游服务功能。另外，规划建议构建铁路、水运、公路联运体系，积极对接铜山经济技术开发区、徐州煤焦化循环经济产业园区，打造现代物流中心，提升生产性服务业质量，并适时预留科技研发及孵化基地，作为地区产业提升与转型的研发引领载体。

2.3.2.2 “向湖发展”优化空间发展模式

在矿、城分离的管理体制下，利国镇的空间发展始终面临着矿、城博弈的困局，利国镇现状工业用地占比较高，且工业用地限制了城镇空间向湖发展的可能。针对这一问题，规划采用了生态敏感性方法来分析城镇空间的布局与调整，得出利国生态敏感性特征，进而提出合理调控用地布局的规划建议：对于西部围绕利国铁矿发展的工业用地，规划期内原则上停止既有开矿区开采，逐步腾退高能耗低产能的重型工业，为城镇空间向湖发展、贯通沿微山湖岸空间预留可能。对于北部矿区，依托江苏铜山省级经济技术开发区核心范围，合理集约利用土地，发展钢铁循环产业，为远期市政交通设施接入预留可能,打破目前“矿城分离”的空间格局。

交通方面通过对利国镇现状交通发展条件梳理，建议现有104国道进一步向东改线，在促进客货分流的同时也释放了利国镇区向湖发展的空间。从城乡层面结合用地更新，完善路网结构，特别是环湖、环岛滨水景观路的构建，增强镇区与湖区的空间联系。

此外，近期一方面凭借利国建设徐州市新型中心镇（小城市）试点的政策优势，充实完善公共服务与基础设施，通过滚动式开发引导城市空间结构优化，另一方面恢复遭开山采石破坏的生态环境，改善镇区城市风貌。远期引导城市建设用地结构调整，重点整合压缩工业用地，通过城市空间结构优化推动利国资源型城市产业转型。

3 结语

资源型城市转型涉及经济、社会与环境等多个方面的调整优化，其产业基地与综合城区的双重角色决定了城市必须采取以多元结构的产业振兴，与以人为本的新型城镇化相结合的路径。政府和企业作为实施城市转型升级的两大主体，应积极探索融合城市、矿企、居民等多方利益的协同规划机制，引导空间形态转变与产业结构转型平衡发展，并将工矿废弃地的生态修复纳入到城市生态格局的系统性规划中，有效整合城市潜在生态资源，推动城市转型。

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