从中美案例经验谈海绵城市PPP模式的关键实施要点

姚茜茜 卢冠宇

1.南宁市城乡建设信息中心，广西南宁 530028；2.华蓝设计（ 集团） 有限公司，广西南宁 530011

在海绵城市建设过程中，相较于传统的建设模式，PPP模式有着诸多优势，它能够借助市场的力量使政府部门从不擅长的事情中脱离，将海绵城市建设的具体任务交给更擅长的企业负责，同时还能在很大程度上减轻政府的财政负担，促进城市可持续发展。文章根据中美案例经验，提出海绵城市PPP模式的关键实施要点，确定海绵城市建设融资与收益模式、约定风险承担、进行成果评价，希望能为政府工作提供有益参考。

1 海绵城市PPP模式概述

1.1 海绵城市建设应用PPP模式的意义

海绵城市建设属于一项大型惠民工程，这一工程涉及多个领域，包括水生态、水资源、水环境、水安全、水文化等。建设海绵城市不仅能够实现公共服务水平的优化提升，还能为广大人民群众创造出高品质的宜居环境，在确保城市经济发展的同时，提高城市的生态效益和社会效益。在海绵城市建设中应用PPP模式，能够实现财政资金公共服务绩效水平的显著提升。现阶段，传统融资渠道难度较大，政府的融资平台受到多方面因素限制，许多社会资本找不到投资方向，海绵城市的建设为城市产业升级和转型提供了新的方向。在海绵城市建设中应用PPP模式，能够将政府强大的调控优势与社会资本的灵活优势有效结合起来，防治政企合一带来的弊端，完善政府职能，确保资金投入的可持续性，实现社会经济的稳定发展。

1.2 国外海绵城市的PPP模式应用经验

美国最早将PPP模式应用于海绵城市建设过程中。1948年，美国出台了《联邦水污染控制法案》，1972年，美国在修订该法案的基础上提出了“最佳管理措施”的概念，以此实现雨水利用率和可持续性的提升。在PPP模式的应用上，美国在海绵城市建设过程中有着最早的应用时间。Prince George County的环境部门和Corvias Solutions公司关于PPP 模式的应用建立了合作关系，合作目标是将雨水装置添加在 Prince George County的不透水表面上，总面积为60.7km2，从而对雨水进行有效吸纳。Corvias Solutions公司需要按照低影响开发原则，在三年内对8.1km2的雨水基础设施建设进行改造和完善，花费金额为1亿美元，并且采用使用者付费模式作为海绵城市开发建设的收益机制模式，政府负责向区域内居民进行相关费用的收取[3]。

2 海绵城市建设中PPP 模式的应用要点分析

与传统项目相比，PPP项目节省了投资，提升了效率，简化了流程，缩短了工期，保障了运营。

2.1 建立健全社会资本参与机制

首先，构建公平合理的准入机制。虽然政府对社会资本融入海绵城市建设持支持态度，但是资本歧视现象依然普遍存在，例如：申报程序复杂、审批时间漫长等，这些都在很大程度上影响了社会资本对海绵城市建设领域的融入。在这种情况下，政府需要出台相关法律政策，消除对社会资本的隐形歧视，构建公平合理的准入机制，推进海绵城市建设有序进行。

其次，构建保障社会资本良性运作的运行机制。除了要构建公平合理的准入机制，政府还要认真参考PPP模式的应用实践，提出科学合理的指导意见以及规范流程，明确交易边界、政府参股方代表的权利义务等内容。在项目实施阶段， 由PPP项目公司负责整个项目的设计、融资、建设与运营管理。结合资金状况与后期的运营需求，项目公司在前期就做好精心策划，通过统筹规划和协同运作，有效解决设计与施工的衔接，降低成本、缩短工期、确保投资可靠性、最大程度规避风险，实现项目最大收益。为了保障项目后期运营与维护，设计与施工需要全程参与，根据项目目标与问题进行动态设计和施工，保证项目全周期保质显效。企业和社会资本需要加强交流、沟通与合作，充分发挥自身优势，加强统筹规划安排，推动项目运行机制的良性互动，确保利益共享、风险共担。

最后，构建合理的回报机制。社会资本参与公共基础设施的建设是为了获取经济效益，而不是为了公益目的。在这种情况下，政府必须构建合理的回报机制，制定并完善相关法律法规，在制度上为社会资本参与海绵城市建设的行为提供保障。政府不仅要考虑到公众利益，还要站在社会资本的角度进行综合考虑，建立健全合理的回报机制和社会资本利益补偿机制，以此吸引社会资金投入海绵城市建设中来。为合理确定PPP项目的投资回报率，项目进入运营期后，由政府相关部门根据绩效考核标准对项目进行定期考核，按照考核结果及合同要求支付运营补贴。

2.2 政府与企业共同分担运作风险

将PPP模式应用到海绵城市建设过程中，政府和企业必须共同承担项目风险，分别负责项目各个环节中自己最擅长的部分，以此实现设计风险、建设风险、运行维护风险、融资风险以及政策监管风险的降低。在项目工程立项阶段，首先要重点考虑政府财政承载能力、物有所值评价等因素，准确判断项目工程全周期可能出现的风险以及政府和企业的能力。除此之外，政府在进行合作伙伴的选择时，必须坚持公平公正、透明公开的原则，加强与法律公司、财务公司以及技术公司的合作，降低项目风险。但是，现阶段许多央企、国企以及大型企业在海绵城市项目建设中优势突出，其政府公关、资源整合以及融资能力较强，导致市场竞争机制的有效性在很大程度上被削弱了，政府难以有效考核企业海绵城市技术力量。在这种情况下，政府必须建立健全风险分担机制，确保市场竞争环境的公平性。

2.3 制定科学合理的绩效考核体系

PPP项目的一个重要特点是“按效付费”，政府购买效果而非工程建设过程，在运营期对合同约定的相关指标建立严格的考核机制。故各项目以PPP模式开展建设运营并按效付费，达到专业的人做专业的事，实现盈利不暴利和持久的长效管理，不会出现拉长BT等问题。制定科学合理的绩效考核体系能够在很大程度上确保海绵城市建设质量，但是绩效考核方案的制定难度较大，政府必须对项目特点、城市水系统等进行全面考虑，确保方案合理可行。通过研究国内海绵城市的建设情况可以得知，绩效考核体系必须对项目边界以及流域的划分进行合理考虑，并且根据实际情况对项目进行拆分和打包等，除此之外，项目运营时间、达标难度、主要考核指标以及监测点考察等因素都要纳入考虑范围内。在按效付费方面，为达到最佳考核效果，社会投资方需从工程、技术、建设投资、运营等方面发挥乙方的各种专长和优势，尽可能实现物有所值。通过绩效考核体系，倒逼社会资本在建设期采用适合的技术工艺，合理投资，在运营期内加强运营管理，提高运营效率，进而有利于项目全生命周期的优化。

2.4 完善相关法律法规

在海绵城市建设中应用PPP模式，政府可以脱离项目提供者身份，转为参与者和监督者，这就要求政府完善自身职能，制定并完善相关法律法规，加强对工程的监督与管理，确保项目建设成果。政府可以在考虑试点城市实际情况的基础上进行地方性法律法规的制定，以此实现国家政策的逐步统一和完善；在海绵城市建设过程中，政府还要对相关法规政策等进行深化和细化，包括进行具体的下水道管理法、城市雨水管理法等法规的制定；合理借鉴和学习发达国家的建设经验，取其精华，弃其糟粕，完善风险管理制度，从根本上实现城市综合效益的提高。

3 结语

综上所述，随着经济的发展和社会进步，城市化进程的步伐越来越快。同时，经济的发展带来了许多城市环境问题，在这种情况下，海绵城市建设理念应运而生，并且在城市规划设计中得到了越来越广泛的应用。海绵城市属于大型工程，资金耗费量巨大，要想减轻国家财政负担，政府需要积极运用PPP模式进行海绵城市建设。国内海绵城市中PPP模式应用较晚，相关法律法规还不够完善，政府需要学习发达国家的先进经验，并结合实际情况用于国内海绵城市建设过程中，完善相关法律法规，制定公平公正的准入机制和科学合理的运行机制，以此减轻政府财政压力，为市场注入新的活力，实现城市的可持续发展。

[1] 张继超.PPP模式在海绵城市建设中的创新性研究[J].南方农机, 2018（2） ：161.

[2] 秦颖，鞠磊，赵世强.流域水环境治理PPP模式应用研究—以南宁那考河项目为例[J].工程经济, 2016（12） ：26.

[3] 郎启贵，徐多，李丽霞.海绵城市PPP项目风险分担机制研究[J].经营与管理, 2017（11） ：141.