城市新区土地利用所遇问题及解决路径研究综述

闫 丽

珠海市城乡规划编审与信息中心，广东珠海 519000

1 西方理论发展中不同经济社会发展阶段下土地的作用

从古典学派开始，土地资源就始终被认为是一种重要的生产要素参与市场活动，如威廉·配第“劳动是财富之父，土地是财富之母”的经济思想、亚当·斯密“地租高低与土地肥沃程度及市场远近有关”的分配论认识、大卫·李嘉图的土地报酬递减规律；而后的马克思主义地租理论、韦伯的工业区位论、克里斯泰勒的中心地理论和廖什的市场区位理论，又进一步阐释了土地规划布局与经济效益之间的关系；土地学说始终与社会经济发展紧密相连，为突破有限的土地对经济增长的制约，新古典经济学派柯布-道格拉斯、罗伊·福布斯·哈罗德、罗伯特·索罗等认为资本和技术进步可以抵消土地对经济增长的制约作用，西奥多·舒尔茨提出人力资本理论认为人力资本在经济增长中会更多地代替其他生产要素成为经济发展动力；随着生态环境的发展变化，20世纪70年代可持续发展观念指导着土地管理实践，由世界粮农组织公布的《土地评价刚要》为土地利用效果建立了评价指标；近期为控制城市蔓延，精明增长理论强调对城市存量空间的充分利用，提倡高效、集约的城市发展方式。

从西方发展历程可以看出，土地管理与区域经济发展实际和政策目标紧密相连，发展初期，土地要素对经济发展起主导作用，不容易被替代；而当发展进入高度城市化后，土地政策与理念会随着社会环境的发展变化而调整，土地利用结构变化较小。但无论在什么时期，土地管理的目标都是实现经济、社会、生态效益的最大提升。

2 国内城市新区土地利用发展中遇到的主要问题

城市新区的土地利用必然要经历一个由高速发展到逐渐趋于稳定的过程，可以视为西方土地利用与经济社会发展历程的缩影。在借鉴历史发展经验的基础上，本应可以避免重蹈过度开发、布局不善等覆辙，但国内学者在研究中发现，在短期发展目标及绩效的驱动下，我国城市新区在发展过程中仍存在一些问题。

规模偏大、扩张过快。方创琳、马海涛 （2013） 指出我国新区建设数量不断增多，规模不断增大，截至2013年2月，全国各类新区达105个，其中有19个新区面积超过1000km2，有10个新区面积在500～1000km2。丁璐、张亚娴 （2015） 对我国城市土地运营存在的问题及对策研究中指出了存有注重短期效益、忽视可持续发展问题。

规划布局不合理，用地功能结构有待提高。吕晓、赵雲泰、张晓玲 （2014） 在对我国城市新区发展中的土地利用和管理问题研究综述中提出部分新区用地布局不合理，方创琳、马海涛（2013） 也指出部分新区功能规划与主城区趋同，导致重复建设、无法正常发挥其城市功能、土地利用效益较低，同时存在土地利用总体规划与城市总体规划不协调的问题。叶剑平 （2015）对城镇化进程中土地管理制度改革的建议中，通过对统计数据的对比，得出我国住房已经从原来的短缺时代进入了基本平衡时代，我国城镇人均住房面积32.9m2已超过中高收入国家29.3m2的国际平均水平。

土地城市化与人口城市化不相匹配。傅建春、李钢、赵华、张季一 （2015） 和吕晓、赵雲泰、张晓玲 （2014） 都指出土地城市化快于人口城市化这一问题，傅建春等还对中国城市人口与建成区土地面积异速生长关系进行了分析。新区开发过程中，在占用耕地、农田，把农用地报批转为建设用地时，需要考虑城镇人口是否可以实现同步增长，各类产业是否有如期发展的基础，避免资源闲置与浪费。

管控指标、评价要素有待完善。虞卓华 （2015） 以浙江舟山群岛新区为例分析指出其规划控制指标与实际不相符，年度计划用地指标缺口较大。张宪涛、丁峻强、雷霞 （2016） 在对成都国家级经济技术开发区进行土地集约评价研究中认为，2014年国土资源部颁布的开发区土地集约利用评价规程，仅能反映出某一阶段土地利用的静态水平，而没能反映出开发区土地利用的动态特征；评价要素主要关注利用结构、合理布局、配置效率、持续发展等，但缺乏对我国经济发展阶段性特征这一宏观驱动因素的关注。

土地价格机制不健全。林文圣 （2014） 认为土地价格偏离市场实际，政府“看得见的手”是调控价格的主导因素，土地价格不是土地市场需求的真实反映，干扰了土地市场的健康有序发展。

忽视了产业发展与土地利用之间的相互作用与内在联系。方创琳、马海涛 （2013） 研究发现国内一些城市新区产业基础薄弱，部分依托老城的产业基础，甚至部分没有任何产业基础，产业体系需要重新培育，由于新区开发初期基础设施条件相对较差，很难规模聚集人口与产业，新区开发亟需内在持续动力和有效支撑。

新区建设投资额度巨大，地方负债攀升。方创琳、马海涛（2013） 考虑新区建设涉及土地征用、房屋征收、城市基础设施建设、生态绿化等，巨大的投资需求导致地方政府负债规模较大，债务偿还若严重依赖土地出让收入，将不利于土地合理利用。

3 国内相关解决路径与创新方法

（1） 协调统一土地利用总体规划与城市规划、发展规划之间的关系。方创琳、马海涛 （2013） 提出把新区建设作为协调“三规关系”的重要试验平台，处理好三规之间目标、坐标和指标之间的关系。廖琦、苏墨、罗罡辉、魏小武 （2014） 研究面向规划国土数据融合的深圳市土地利用分类体系，在技术层面上，整合规划和国土分类标准，在数据获取源头为规划国土融合打下基础，便于城市规划、土地规划、用地审批和执法监察等精细化管理。

（2） 节约集约用地，构建评价指标体系。方创琳、马海涛（2013） 提出城市新区要优化用地空间布局，提高土地集约节约利用效率，形成城市发展的精明增长模式。吕晓、赵雲泰、张晓玲（2014） 对新区土地利用的综述中指出以构建用地开发价值评价指标引导新城用地结构及功能的合理布局。何冻民、李平 （2013）在深圳前海土地管理制度的创新及评析中提到土地租赁与公告出让等制度的创新，提倡差异化供地，节约高效利用土地资源。

（3） 良好的土地政策要考虑地区的差异和所处不同的经济发展阶段。夏方舟、严金明、徐一丹 （2014） 通过计量实证分析表明，土地要素对中国经济增长的技术效率影响是显著的，不同区域反映有所不同，建议要根据实际情况制定和实施土地供应计划、地价政策及行政手段，在经济社会发展的初期，重视发挥土地政策的宏观调控作用；对东部等发达地区，要适当放宽土地宏观调控力度。丰雷、魏丽、蒋妍 （2008） 研究得出经济长期稳定增长得益于制定和实施好的土地政策，好的土地政策应当考虑不同区域的禀赋差异。

（4） 充分发挥市场的作用。杨楠 （2012） 在新公共管理视角下探讨政府管理模式创新，主张发挥市场机制的调节作用，不断改进与更新政府管理的方法和技术，把经济学的相关理论及研究方法在政府行政管理领域中进行运用，并以经济学的视角对政府活动进行分析，明确绩效，达到秩序与效率的双赢。李振远、郑传芳 （2011） 提出以市场化的土地出让方式和统筹发展战略提升开发区集约经营水平。

（5） 重视产业发展与土地高效利用之间的关系，加强土地政策与其他相关政策协同研究。方创琳、马海涛 （2013） 提出大力发展高新技术等第三产业，打造城市新的经济增长点，实现城市功能与产业功能的协同发展。游朋 （2015） 提出城市产业结构将不断调整优化，知识创新、技术创新将成为经济增长的主要推动力，要主动适应以土地要素供给去服务、调控城市经济发展，大力支持知识、技术创新，引领产业结构不断向高级化发展。

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