我国煤层气产业突破发展的建议与措施

2018-02-05张怀柱王遂正林中月

中国煤炭地质 2018年7期

任辉,赵欣,王佟,张怀柱,王遂正,林中月,孙杰,江涛,何亮

(1.中国煤炭地质总局，北京 100038； 2.中国煤炭地质总局勘查研究总院，北京 100039；3.中国煤炭地质总局第一勘探局，河北邯郸 056004； 4.中煤地质工程总公司，北京 100040；5.中煤矿业发展有限公司，北京 100038)

煤层气是赋存在煤层及煤系地层的烃类气体，是一种与煤炭共生的非常规天然气，其开发利用对保障煤矿安全生产、增加天然气供应、减少温室气体排放、改善生态环境具有重要意义。据原国土资源部油气资源战略研究中心统计分析，我国埋深2 000m以浅的煤层气地质资源量为30.05×1012m3，可采资源量12.50×1012m3，资源丰富。2006年以来，我国煤层气产业得到了有效地发展，勘探开发利用技术取得明显进展，但对比“十三五”规划，距离地面抽采量为100×108m3的目标还有一定差距，2015年和2016年煤层气地面抽采量分别为44×108m3和44.95×108m3，完成规划目标的压力依然很大[1-2]。本文通过分析当前制约我国煤层气产业发展的主要问题，从煤层气产业运行机制、技术发展方向、资金投入三个方面提出建议与措施。

1 理顺产业体制与机制

煤炭与煤层气的关系，决定了其产业体制与机制既不同于常规油气产业也不同于煤炭产业。结合我国目前能源行业实际情况，协调理顺煤炭与煤层气产业的关系，优化煤层气产业发展机制是产业突破发展的重要途径。

1.1 大力推进资源的协同开发机制

(1)鼓励和引导煤炭和煤层气企业共同合作、联合开发煤层气资源，建立煤炭与煤层气为一个矿权主体的机制。目前，煤炭与煤层气的矿权独立设置，但两种资源在开发过程中联系密切，相互制约，独立进行单种资源开发具有一定的限制。煤炭与煤层气在勘查阶段的工作具有相互兼容性和数据资料的通用性，后期开发阶段又相互影响制约，若能同一主体实施勘探开发则会极大的提高两种资源的协同开发效率[3-4]。

(2)设立资源开发的时间节点，理顺煤炭与煤层气的资源开发顺序。对煤炭规划5 a内开始建井开采煤炭的区域，优先开采煤炭资源，采取合作或调整煤层气矿业权范围等方式进行煤层气的抽采，煤层气井的工程布置，要保障煤炭的安全生产。对煤炭规划5 a后开始建井开采煤炭的区域，优先开展煤层气资源的勘探开发，并做好采气采煤施工的衔接[5]。

(3)建议将煤层气、煤系页岩气、煤系致密砂岩气等煤系非常规天然气(统称“煤系气”)作为一个资源整体，进行综合的勘探开发规划，并据此调整相关体制机制及配套政策，实现理论创新。通过体制与机制的顶层设计，在摸清煤系气资源家底的基础上进行统一开发规划[6]。煤层气、煤系页岩气、煤系砂岩气等都是赋存于煤系地层中具有一定生储关系的烃类气体，其自然属性决定了其在开发过程中相互交织和不可分割，以往对煤层气开展的研究相对较多，对其它包括煤系页岩气、致密砂岩气、灰岩气等煤系气研究较少。现在看来，通过行政手段将煤系气划分为几种独立资源进行开发利用是不符合地质规律的，单独开发其中的一种资源必然会对其它煤系资源造成浪费甚至破坏[7-8]。

1.2 完善产业相关配套政策措施

(1)提高煤炭企业开发煤层气资源的积极性。煤炭矿权内具有丰富的煤层气资源，亦是瓦斯抽采的主体。目前煤炭企业缺乏开发煤层气的积极性，主要原因：一是，煤炭企业的煤层气矿权规模有限，没有大规模的矿权支撑有效资源储量，很难实现规模化开发；二是，煤层气投入大、风险高、周期长，煤炭企业缺乏大量的资金支持；三是，瓦斯抽采作为煤矿安全生产的保障措施是煤炭企业的被动行为，无法产生较大经济效益。因此，从企业角度分析，需要出台相关政策提高煤炭企业开发煤层气的积极性。例如，在煤炭矿权周边一定范围内的煤层气(煤系气)资源由煤炭企业主导进行煤炭与煤系气资源协同开发，形成规模化效应，原有矿权主体可通过股份、转让等方式进行合作；又如制定对煤炭企业开展煤层气勘探开发的投资优惠政策，加大瓦斯抽采与利用的鼓励与支持，提高抽采瓦斯利用技术的科技攻关力度等，以此发挥煤炭企业在煤层气产业突破中的作用[9]。

(2)完善煤层气气价补贴、税收和土地使用等相关政策。实施阶梯型气价补贴：针对地面开发的煤层气，根据煤层气的开发地质条件(如埋深、煤变质程度等)、资源分布地理位置等因素；针对井下瓦斯抽采，根据煤矿瓦斯含量及瓦斯抽放浓度等因素，分别进行阶梯补贴。将现行的煤层气增值税政策由“先征后返”改为“即征即返”。采用长期出让、弹性出让、以租代征、租让结合、先租后让等灵活多样的供地政策，明确规定租地费用总和不高于征地费用，给予煤层气用地保障[10-11]。

(3)加大煤层气管网和集输建设，提高煤层气利用率。随着“煤改气”的推进，农村城镇等存在大量用气需求，包括一些大中城市在取暖季等用气高峰存在“气荒”，暴露了我国天然气产业在生产和供给储运方面的不足。一方面，煤炭、煤层气资源丰富的地区，往往也是油气管网建设落后的农村、城镇等边远地区，存在瓦斯抽放或煤层气利用率低的问题，另一方面，在管网完备、经济发达的地区，由于储运问题又存在用气紧张的矛盾。建议在煤层气资源丰富的地区开展小井场管网、LNG、CNG等分散式集输利用装置建设和相关政策支持，提高煤层气利用率[12-13]。

(4)完善低浓度瓦斯利用政策，提高煤层气利用率。随着科技发展，低浓度瓦斯安全发电技术将快速进步，成本也会逐渐降低。但目前低浓度瓦斯利用仍处于起步阶段，需要国家对于利用低浓度瓦斯发电项目的鼓励和配套优惠政策，包括规定相关企业煤层气发电量占总发电量的最低比例及适当提高煤层气上网电价等，来扶持其度过过渡期，同时也要加大煤层气的排空成本。

1.3 加大产业“放管服”改革力度

相对于煤炭和油气而言，煤层气是新兴产业，没有成熟的体制和机制可以照搬。现有机制的不足，是限制目前产业发展的主要原因之一，为此有必要进行探索和改革，形成符合我国资源特征和能源国情的产业体制。

(1)在贵州、内蒙古、新疆等煤层气大省推行“煤层气产业上游相关管理权限由国家部委向省地方下放”的试点政策。目前，煤炭矿权及相关管理权限主要在地方，油气(包括煤层气)矿权及管理权限主要在国家部委，这就造成了地方政府管理的煤炭企业与部委管理的油气企业在对同一范围内的矿权难以进行协调和管理的问题。山西省作为煤炭大省，通过试点政策的实施，有效的解决了以上问题，调动了地方政府和地方煤炭企业开发煤层气的积极性。相关权限的下发，有利于地方政府结合实际情况出台更加具体的政策和措施。

(2)建立矿产地分享资源开发收益机制，促进乡村经济振兴。我国煤层气多分布在煤炭资源丰富的山西、内蒙古、新疆、陕西、贵州等省份地区，煤层气开发地点以山区村镇和矿山城镇为主，建议设置开发企业地方注册、加大地方入股等机制，调动地方积极性，促进开发收益更多留在当地，助力脱贫攻坚，建设美丽乡村。

2 攻克影响煤层气产业发展的瓶颈技术

2.1 提出产业新的突破方向

将低煤阶煤层气、深部煤层气、关闭(产能退出)矿井作为煤层气产业突破方向[14]。

目前我国在沁水盆地、鄂尔多斯盆地东缘的煤层气商业化开发取得了成功和突破，但仅局限在埋深1000m以浅的高阶煤。在东北地区、西北的新疆地区低煤阶煤层气资源丰富，在太行山东西麓，深部煤炭与煤层气资源丰富，突破中低煤阶煤层气和深部煤层气资源的勘查开发利用技术难题是煤层气产业发展亟需解决的难题[15-16]。

关闭(产能退出)矿井既包括资源枯竭的关闭矿井，也包括煤炭行业去产能过程中不符合要求的矿井。关闭(产能退出)矿井有的仍保留大量煤炭、煤层气资源，开发利用这些资源不仅可以提高资源的有效回收利用，也对矿山环境、产能退出矿山再利用、维护社会稳定等具有重要意义。

2.2 建立典型区勘探开发模式

根据我国煤炭和煤层气资源分布特征，建立适合不同地区的“9+2”煤层气勘探开发示范工程。“9”是指依据我国煤炭与煤层气资源赋存地质特点差异划分的9个区域，这9个区域煤与煤层气的勘探开发方式存在明显差异。“2”是指：煤层气采煤采气一体化、关闭(产能退出)矿井瓦斯抽采两种方式。

建议在每个区域内选择具有代表性的示范区块或进行示范工程建设，形成适合我国煤层气地质特点的“9+2”勘探开发模式，实现由点到区域到全国的煤层气产业突破。

可优先开展以下示范工程：

华北地区中高煤阶煤层气开发示范工程；

华北太行山东、西麓深部煤层气勘探开发示范工程；

东北地区低煤阶煤层气勘探开发示范工程；

东北复杂构造区煤层气勘探开发示范工程；

西北地区中低煤阶煤层气勘探开发示范工程；

西北复杂构造区煤层气勘探开发示范工程；

南方复杂地质条件下煤层气勘探开发示范工程；

西南地区多煤层群煤层气勘探开发示范工程；

含煤盆地煤系气协同勘探开发示范工程；

关闭(产能退出)矿井瓦斯地面抽采用示范工程；

煤与煤层气采煤采气一体化联合开发利用示范工程。

2.3 加强煤与煤系气科技攻关力度

国家科技重大专项目前的技术研发示范项目难以支撑国家中—长期煤层气产业目标的实现[17]。建议“十四五”在国家层面科技项目中设置煤与煤系气一体化协同勘查开发研究专项。

我国煤层气产业目前依然面临技术发展滞后的尴尬局面，尚未找到适应不同地质条件的煤层气低成本、高效率开发利用技术，煤层气规模性开发在主要盆地的全面展开面临诸多技术“瓶颈”[18]。同时，煤层气作为煤炭的共生资源，缺乏对煤和煤层气作为整体进行产业战略、实施机制、资源保障、开发技术、环境保护等方面的系统性研究。

3 完善产业投资模式

一直以来，煤层气(油气)资源勘查开发需要资质许可，社会资本很难通过市场经济方式进入煤层气产业领域。

目前，国家通过政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership模式，简称“PPP”)，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，并在一些市政、交通等公共基础设施建设项目中成为一种成功运作模式。2016年4月13日，国家能源局发布《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》，其中明确将煤层气抽采利用列为支持进行PPP模式运作的项目类型。但鉴于煤层气产业投资具有“不可逆性、不确定性、长期性、高投入”的特点，缺乏对一般投资主体的吸引力。因此，需要释放更多更具有投资价值的优质区块，出台更加符合地方和行业特征的投资和管理政策。

3.1 推广“矿业权公开竞争出让”机制

推广“矿业权公开竞争出让”机制，吸引社会资本。目前我国页岩气勘探开发的社会资金投入力度明显优于煤层气，且快速带动了页岩气产业的发展，其中“公开竞争方式出让页岩气矿业权”起到了非常关键的作用。从2012年起，就开始有非油气国企以及民营企业的资金注入页岩气行业市场，为页岩气产业发展提供了多元化的资金支持。

2017年，山西省国土厅进行了山西省煤层气区块探矿权公开出让的试点工作，10个煤层气区块未来3年拟投入10.73 亿元进行勘查开发。推广“公开竞争方式出让煤层气矿业权”机制，吸引多元化资本进入煤层气产业。通过矿权公开出让可放开对投标人单位性质和资质要求，向社会资本敞开大门，同时，也约束中标单位在有效期内进行煤层气勘探投入及工程实施[19-20]。