生态环境损害赔偿有赖于规制<br/>——国外有关经验及其对我们的启示

生态环境损害赔偿有赖于规制
——国外有关经验及其对我们的启示

2018-02-04北京大学环境科学与工程学院梅凤乔

中国生态文明 2018年1期

□ 北京大学环境科学与工程学院梅凤乔

生态文明本质上是人的文明，是人在处理其与自然之间的关系方面所展现出的进步状态，因此，它与工具文明如农业文明、工业文明相比，更加依赖于规制。

生态文明规制既包括肯定性的，也包括否定性的。对于污染、破坏环境等恶化人与自然关系的行为，亦即“反生态文明”的行为，应当建立相应的法律责任制度予以遏止。2015年底，中共中央办公厅、国务院办公厅曾联合印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，要求在试点经验的基础上，自2018年开始在全国试行生态环境损害赔偿制度，至2020年在全国范围初步形成“责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度”。

放眼世界，迄今还没有任何一个国家或地区，建立了行之有效的生态环境损害赔偿制度，但欧盟及其成员国、美国等先进国家和地区在立法和司法方面的经验，对于建立和完善我国的生态环境损害赔偿制度，仍具有很好的借鉴意义。本文拟就欧盟《环境损害预防及补救之环境责任指令》（以下简称“欧盟《环境责任指令》”）、英格兰《环境损害规例》以及美国联邦政府处理英国石油公司墨西哥湾原油泄漏案（以下简称“墨西哥湾原油泄漏案”）的相关情况进行分析，在此基础上，提出一些立法建议，供相关部门参考。

一、欧盟《环境责任指令》

欧盟《环境责任指令》于2004年4月发布，要求成员国在2007年4月30日之间通过国内立法使之得到实施。这部指令旨在落实“污染者负担原则”，尽可能预防和补救环境损害。

1.适用范围。这一指令将“环境损害”界定为，人为引起的可度量的对受保护的物种及其栖息地的损害、对包括海水在内的水体损害以及因污染引起的具有健康风险的土地损害。这里，有两点值得特别关注：一是该指令未直接涉及大气污染和固体废物问题，但适用于因大气污染、固体废物污染而引起物种及其栖息地、水体以及土地损害的情形；二是将有关的人身及财产损害排除在外，因为此类问题属于侵权法范畴，同时也受欧盟《环境犯罪指令》的规制。

2.归责原则。欧盟《环境责任指令》第四条规定，对于任何具有扩散性质的污染所引起的损害或即将出现的损害，行为人都负有责任采取预防或补救措施，而无论其是否存在过错，亦即环境损害责任适用严格责任原则。但由于武装冲突、敌对行动、国内战争或叛乱以及无法避免或阻止的极端自然现象所引起的环境损害，则行为人不承担责任。此外，这一指令不影响行为人在相关国际公约下享有的权利和义务，包括对环境损害承担有限责任的权利。但对于物种及其栖息地的损害，则适用过错原则，亦即只有在行为人存在过错或疏忽的情况下才承担责任。在存在多个行为人时，可以根据国内法相关规定，在多个行为人之间进行责任分担。

3.举证责任。对于具有扩散性质的污染所引起的环境损害或由此引起的可能的环境损害，在追究相关行为人的责任时，应当尽可能证明，该环境损害或潜在的环境损害与行为人的活动之间存在因果关系。而举证责任通常是由主管当局来承担。各成员国应当通过国内立法指定或明确一个或若干主管当局负责执行本指令的规定。主管当局在履行上述举证责任时，可以要求相关行为人自行评估其行为引起的环境损害并提供相关信息。

4.行政指代。通常情况下，对于环境损害或即将出现的环境损害，加害人有义务采取有效的预防或补救措施。但在特殊情况下，主管当局可以指定第三方代为采取相应措施。但具体在何种情况下主管当局可以行使上述职权，欧盟《环境责任指令》并未做出明确规定，而是由成员国通过国内立法做出界定。在这种情况下，主管当局有权从责任人那里收取相关费用，用以补偿第三方因采取预防或补救措施而产生的费用。

5.财务保障。欧盟《环境责任指令》要求各成员国通过国内立法建立必要的财务保障制度，确保有财务上为环境损害预防或补救措施的实施提供保障，包括但不限于建立环境损害责任保险制度，以便在某些特殊情况下，比如，涉案企业破产时，依然有条件实施必要的环境损害预防或补救措施。

二、英格兰《环境损害规例》

英格兰《环境损害规例》是为实施欧盟《环境责任指令》而在2009年制定的，在2015年进行过修订。总体上讲，它与《环境责任指令》保持了一致性，但在许多方面做出了更加具体、明确的规定。

1.既往不咎。在2009年3月1日之前，亦即2009年颁布的英格兰《环境损害规例》生效之前发生的环境损害，包括造成的环境损害出现在此日期之后但导致该环境损害发生的行为出现在此日期之前，则不受英格兰《环境损害规例》的约束。

2.例外情况。与欧盟《环境责任指令》相比，增加了一些不适用《环境损害规例》的情形，包括因恐怖主义行为引起的环境损害、因抵抗自然灾害而引起的环境损害、因国防或国际安全需要所采取的行动招致的环境损害、因公共利益需要并在采取各种必要措施的情况下仍无法避免的环境损害等。

3.申诉规则。《环境损害规例》规定，当出现环境损害时，《环境损害规例》指定的执行机关应当对环境损害进行调查，识别责任人，并向责任人发出通告，要求责任人采取必要的预防或补救措施。如果认为执行机构发出的通告有误，当事人可以提出申诉，同时提交相应的证据。

4.连带责任。当存在多个主体对环境损害负有责任时，执行机构可以要求已经识别出来的一个或若干责任人先行承担环境损害预防或补救责任。已经先行承担环境损害预防或补救责任者，可以依法要求其他责任人偿付部分或全部费用。

5.有效期限。对于导致环境损害的行为或事件举行责任追究，《环境损害规例》规定，有效期限最长为30年。也就是说，如果导致环境损害发生的行为或事件实际产生在30年前，则执行机构不得要求相关人员承担相应的环境损害预防或补救措施及费用。

三、墨西哥湾原油泄漏案

1.基本案情

墨西哥湾原油泄漏案发生在2010年4月20日。当晚10点左右，位于美国南部路易斯安那州沿海的隶属于英国石油公司的一个石油钻井平台突然起火爆炸，造成7人重伤、至少11人失踪。而在钻井平台爆炸沉没约两天后，海下受损油井开始漏油，每天漏油在5000桶以上，甚至高达3万桶。浮油覆盖面积长160公里，最宽处72公里，造成5000多平方千米的油污区。经过差不多3个月的不懈努力，直到2010年7月15日，原油泄漏才得到控制。

事件发生后，英国石油公司为应急响应和油污清除付出了140亿美元的代价；同时支付45亿美元的罚款，以中止刑事犯罪指控；还与部分受害人达成和解协议，同意赔偿受害人损失103亿美元。此外，因违反《清洁水法》，英国石油公司还不得不同意支付55亿美元的民事罚款；因破坏自然资源，不得不向联邦和5个州政府赔付共计81亿美元。对于州政府和地方政府提出的经济损失赔偿，英国石油公司愿意拿出59亿美元进行补偿。作为一揽子解决方案，英国石油公司同意在此后18年里，通过分期付款的方式支付187亿美元，建立一个基金，来处理环境方面的诉求。至此，英国石油公司因墨西哥湾原油泄漏直接付出的代价就高达670亿美元。

2.公权介入

尽管在美国，环保组织相对发达，但在墨西哥湾原油泄漏案发生后，联邦政府及州政府却快速介入，对造成油污损害的英国石油公司施加了巨大的压力。这是因为，美国的自然资源都有明确的托管人。通常，联邦自然资源的托管人是总统，而总统又会通过行政指令的方式指定具体人员，通常是联邦政府相关部门主官，实际行使对联邦自然资源的托管义务。当自然资源受到影响或破坏时，托管人有义务代表公众行使法定的相关权利，比如，美国的《油污法》规定，对于自然资源受到的损害，包括评估这些损害所涉及的费用，由该自然资源的联邦托管人或州托管人负责收回。此外，在美国司法部的职能职责中包括在联邦财产受到侵害时通过诉讼或其他适当方式维护国家合法利益，所以，在墨西哥湾原油泄漏发生后，美国司法部与自然资源的联邦托管人和州托管人一起行动，要求英国石油公司承担相应的责任。最后的和解协议由自然资源的联邦托管人和州托管人或其代表签署。

3.和解协议

和解协议或同意令是在美国法律诉讼中常见的一种结案方式。这种方式是由原告与被告通过协商，在法律诉讼之前或法律诉讼启动后的任何阶段达成，并在法官监督下执行。通过和解协议，可以大大节省司法成本和结案时间，避免冗长的诉讼以及诉讼带来的不确定性。在美国，众多环境诉讼是以和解协议方式结案的。墨西哥湾原油泄漏案中环境损害赔偿，也是以和解协议的方式结案的。