城中村的问题、成因及规划管理对策

2018-02-04张俊挺

智能城市 2018年12期

张俊挺

金华市城市规划设计院，浙江金华 321000

1 城中村概述

1.1 城中村的概念

关于城中村的说法有很多，有学者认为城中村是在城市快速发展中，城市将一些距离城区较近的村庄包入城市建设用地内，这些村庄就叫做城中村。也有学者认为城中村是城市边缘地带，是在城市内部普遍存在的农村自然居住聚落。总的来说，城中村就是在城市化发展背景下，将城乡结合部村庄被城市建设用地包围或者半包围的区域，这些村庄处于城市中，但是在人口构成、经济结构和生活方式等方面和城市还有较大差距。

1.2 城中村的特征

首先在物质构成形态上，因为规划管理的不科学，使得城中村用地功能比较混乱，居住区和商业区混杂，建筑景观乱杂，建筑密度大、建筑质量低，人们居住的生活私密性无法得到有效保障。其次在生活设施和环境上，道路布局和结构缺乏合理性，甚至无法满足人流、物流和消防等基本要求，排水设施不合理，常常出现内涝问题，教育和医疗等公共设施在数量和质量上都无法完全满足现代生活的需求。此外，在组织和管理体制上，虽然已有了独立的行政运行体制和管理机制，但是在建设规划上缺乏长远性考虑，人们的观念还相对落后，法制意识欠缺，存在建设无序的问题。尤其是在外来人口增多以后，村中人口构成复杂，存在较大的安全隐患。

2 城中村目前的现状和形成的原因

2.1 城中村目前发展现状

2.1.1 居住环境质量差，公共服务设施不完善

由于城乡二元体制的存在，城中村中所实行的规划管理政策和城市中的并不相同，城中村中管理监督制度和法律法规的建设并不完善，城中村的建设管理出现了一些问题。尤其是随着城市化进程的加快，大量外来人口涌入城市，为了满足外来人口对于廉价住房的需求以及获得更多租金收入，城中村村民开始对集体土地进行无序、随意地开发和规划，导致城中村居住环境质量较差，建筑密度很大，建筑内部设施不完善。此外，城中村的公共服务设施也有待完善，尤其是在配套设施上，如学校、绿地等公建配套不足，市政管线工程薄弱，建设极其不规范，存在建筑工程安全隐患，在防灾救护的能力上也较差。

2.1.2 经济封闭性大，业务结构单一

城中村的经济活动包括物业租赁活动和依附于房屋建筑的经营活动。其中，物业租赁活动是村民对住宅、厂房和其他商业服务设施进行租赁的活动，在这个过程中形成了相对封闭的经济体系。依附于房屋建筑的经营活动包括商业配套服务以及加工制造等活动，这些活动的服务对象主要是城中村的居民，虽然和城市经济有一定联系，但依然存在明显的地域特色。

2.1.3 社会保障缺失，失业现象严重

对于大多数原村民而言，他们学历不高，知识和技能较差，在城市化快速发展之后，村民的土地被征收，虽然从原本村民身份变成了城市居民，但同时却面临着失业的问题。由于城市社会经济的发展，对于劳动力素质的要求越来越高，很显然很多村民很难满足大多数岗位要求，再加上岗位需求量大而新增岗位数量少，政府若没有将这部分村民纳入到失业保障体系中，这些村民的生活问题将得不到解决。

2.2 城中村存在的问题

2.2.1 空间布局凌乱，缺乏统一规划

在外来人口不断增多之后，对于廉价房屋的需求逐渐增多，城中村居民为了获得更多的租金收入，开始非法占用集体用地，违章违规建设住宅和基础设施。但是由于在建设上缺乏统一的规划，所以空间布局相当凌乱，不同类型地基建筑物混杂在一起，建筑呈现无序的分布状态，建筑密度极大，建筑通风和采光达不到要求，甚至有的建筑还是危房，使居住者的人身安全得不到保障。

2.2.2 道路构成不成系统，基础设施缺乏

城中村中大部分地方的道路和城市无法相比，狭窄弯曲的道路依旧存在，道路系统不完善甚至根本还未建立道路体系，交通用地不足，在雨雪天气甚至无法满足出行需求，更不用说满足消防、环卫等通行需求了，所以城中村中的防灾救灾和环境质量建设的能力也较差。此外，城中村中的生活服务公共配套设施，如供水、供电、供气和排水系统在建设上并不完善，基础设施缺乏，垃圾随意乱扔，集体绿地面积不足，环境质量很差。

2.2.3 流动人口多，社会治安问题突出

城中村大多数地理位置比较优越，临近城市，周边拥有比较完善的城市基础设施。再加上城中村的房租比较低廉，在土地制度、稽查制度和行政管理上具有城乡二元的特点，所以吸引了大量外来务工人员，这些人员短期或长期地居住在城中村内，使得城中村的人口结构变得更为复杂，人口密度也越来越大。外来人口的增多，加上城乡二元管理的特点，人口流动又比较频发，所以社会治安问题比较突出，治安管理起来比较困难。

3 城中村形成的原因分析

3.1 城乡二元体制并存

随着社会经济的快速发展，城市化进程脚步加快。政府为了满足公共利益需求，将城市周边的农村纳入到城市区域空间中并进行统一管理。但是这些村庄原本就有独立性和封闭性的特点，依旧保留和践行着农村集体所有制和农村经营体制，在管理政策上和城市存在很大的差异。行政管理制度的条块分割，使得原本的行政区划科学性缺失，被纳入到城市范围内的村镇依旧没有在制度上被归入到城市社会社区管理范畴中，使得城中村成为一个特殊区域，并不能与城市同步协调地发展。

3.2 土地产权问题

一般来说，城市中实行的是国有产权制度，而在农村和城郊地区实行的是集体产权制度。随着城市向农村扩张，城郊结合部土地价值提升，然而农村土地集体产权制度在产权安排上比较模糊，容易造成对土地资源的滥用。各方出于自身利益的考虑，导致行为短期化现象严重，城中村的出现是必然。

3.3 多方利益博弈的结果

城市政府在城市化进程中，为了满足公共利益需求，开始征用临近农村土地来实现城市的扩张，在这过程中却必须要考虑到包括政府、村民、村集体和开发商等的利益。首先，对于村民而言，土地是他们拥有的最有效的资源，为了追求经济收益出现了村民滥用土地，违章搭建房屋的现象。其次，政府受到财力影响，在城市郊区化和乡村城市化发展中，会绕开村庄迂回发展思路。此外，投资者想要实现利益的最大化，便会去农村地区寻求开发，这也使得城市中农村社区变得更加独立和封闭。

4 城中村规划管理对策

由于城中村问题的存在，在新时期对于外部环境造成的压力越来越大，所以必须要对城中村进行改造，但是城中村的改造是一个复杂的系统工程，必须要从长远规划地的角度加强改造和建设管理。在改造中其基本思路包括两点，一方面要明确产权，也就是使土地使用权股份化、集体化和市场化，使得土地所有权、使用权和经营权分离，从而既协调了各方的利益，又能提高土地资源的使用效率。另一方面加强城市区划控制，也就是明确划分城中村区域，使土地使用用途进行法定化，将对于城中村的管理纳入到城市一体化规划管理中，这样可实现包括市政、供电供水供气以及环卫、治安等在内的统一有序的管理。

4.1 变革产权制度

农村土地产权制度应该具有清晰的排他性和可转让性，想要解决城中村问题就要变革模糊的土地产权制度安排。尤其是在城市不断扩张的背景下，应该充分发挥土地产权的激励作用，发挥市场机制对于土地资源的合理配置作用。

4.2 变革城乡二元管理体制

二元管理体制的存在是阻碍城中村问题解决的根本障碍之一，只有不再严格区分农业人口和非农业人口，逐步取消二元管理体制，使得城乡之间在户口迁移、粮食供应、就业安排和福利保障之间的差异逐渐消除，取消村委会和居委会，将村民纳入到城市社区管理范畴之内，健全社会保障体系，实行农户加公司组织模式，才能有效解决城中村问题。

5 对城中村已有问题的解决对策

5.1 解决外来人口居住问题

针对外来流动人口的住房问题，一方面可以参考国外为外来人口建造房屋的成功案例，在财力允许的条件下为外来人口提供廉价的出租房屋。另一方面如果政府财力压力较大，没有多余的资金建造廉租房，就需要从完善租赁市场，挖掘存量住房资源以及启动二手房市场等方面来解决外来人口的住房问题。

5.2 健全实地村民的社会保障

失地村民是城中村中的弱势群体，也是城市的弱势群体，政府应该为村民未来的生活问题提供社会保障。针对目前城中村村民普遍面临的就业压力大的问题，一方面可完善城乡统筹就业制度，将对于村民的就业管理纳入到城市就业管理中，加强对村民知识和技能上的培训；另一方面鼓励村民创业同时给予一定的政策扶持。当然前提是要建立健全社会保障机制，将村民纳入到城镇最低生活保障范围内，并将这部分群体纳入到城镇养老、医疗和失业保险的体系中。