浅谈对乡村振兴背景下村土地利用规划编制的思考

金 磊

安徽省土地勘测规划院，安徽合肥 230601

1 背景情况

党的“十九大”拉开了中国特色社会主义新时代的大幕，作出实施乡村振兴战略的重大决策部署。2018年1月，党中央、国务院印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》，把实施乡村振兴战略作为决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务以及新时代“三农”工作的总抓手。今年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，方案明确：新组建的自然资源部将整合国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责、住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，农业农村部将整合国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责。此次机构改革为实施乡村振兴战略、实现“多规合一”、解决涉农涉地项目“多头管理”问题提供了制度保障。

2 村土地利用规划编制需求分析

自土地管理法颁布实施以来，我国各地通过编制实施土地利用总体规划，加强了土地用途管制，并严守耕地保护红线，为保障农业发展、维护农民权益、促进农村经济发展和社会稳定做出了重要贡献。但是，农村土地的利用仍然存在建设布局散乱、用地粗放低效、乡村风貌退化、生态环境恶化等问题。正在开展的农村土地制度和集体产权制度改革，推进农村一二三产业融合发展等工作，也对土地利用规划工作提出新的更高要求。

在耕地保护日益严格的今天，如何统筹安排各项土地利用活动，加强农村土地利用供给的精细化管理，为实施乡村振兴战略做好服务和保障，做好土地利用规划的编制和实施是唯一科学可行的解决办法。但是，以往土地利用规划编制方面的研究以国家、省、市、县、乡五级规划为主，很少有在村级规划编制方面的研究。然而，村土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分，是乡（镇）土地利用总体规划在村域内的进一步细化和落实，对乡村建设和社会经济发展有着非常重要的作用。因此，做好在村土地利用规划编制方面研究，具有十分明显的现实意义。

3 现有土地利用规划体系问题分析

3.1 只有总体规划,缺少详细规划

目前，我国法定的土地利用规划体系是国家、省、市、县、乡五级土地利用总体规划，缺少土地利用详细规划。加之对各级规划内容详略的划分不明确，导致当前的总体规划编制工作逐渐演变为从上而下分解指标、自下而上汇总规划。在规划的实际实施过程中，则主要依据乡级规划，而本应定位为微观规划的乡级规划在编制内容上依然停留在总体规划层次，无法解决土地利用的精细化管理，从而影响了规划作用的发挥。

3.2 与相关规划不能完全衔接

土地利用总体规划与多部门的多种规划在内容上存在交叉，如城乡规划、产业规划、旅游规划等。虽然土地管理法规定城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，但往往协调性差，不能完全衔接，在城乡建设、产业落地和旅游开发等实际用地时常常需要调整规划，规划的严肃性受到挑战。

3.3 重开发利用，轻保护

虽然土地利用总体规划编制时有耕地保有量、基本农田保护面积等指标的控制，有永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界的约束，但是地方在编制规划时往往首先想到的是保障发展，具体就是保障城市的城乡建设用地规模和交通水利用地规模，但耕地保护、生态保护的实际效果并不理想。

3.4 公众参与度差

国土部门在编制土地利用总体规划时多会征求各政府部门的意见，很少会征求、采纳公众的意见，规划范围内涉及的土地权利人甚至完全不知情。总体来说，土地利用规划还是只停留在官方层面，没有落实到乡、村层面具体的土地利用行为中，实际的土地权利人、使用者对规划是盲目的、被动的。

4 思考与建议

4.1 村土地利用规划编制的原则

4.1.1 坚持以产业定位和布局为主导

农业要发展壮大，必须走现代化产业化的道路，只有产业兴旺，农村才能兴旺，农民才能安居乐业。因此，应该将产业发展作为乡村振兴的根本，将产业定位作为村土地利用规划编制的灵魂，在规划编制时应首先确定产业定位和发展方向，并合理布局各产业用地。

4.1.2 坚持生态环境保护和修复

人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然，在规划编制时按照“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的要求，强化对自然保护区、人文历史景观、地质遗迹、水源涵养地等的保护，加强生态脆弱地方的修复和治理，构建“山水林田湖草”命运共同体，促进人与自然和谐发展。

4.1.3 坚持建设用地减量化

为切实保护耕地和永久基本农田，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，必须把建设用地减量化作为刚性原则，在县、乡两级土地利用总体规划编制时要做到建设用地总规模和城乡建设用地规模零增长或负增长，在编制村土地利用规划时严格落实上级分配的规模指标，统筹布局农村生产、生活、生态空间。

4.2 具体措施建议

4.2.1 扎实做好基础调查

基础调查的成果质量决定了规划的成果质量，必须开展详细的基础调查，摸清现状，减少规划与现状的矛盾。调查主要内容包括自然资源条件、社会经济状况、土地利用现状、基础设施状况和公众参与情况等，调查方法包括资料收集、遥感调查、实地调查和问卷调查等。

4.2.2 整合衔接各类规划

村土地利用规划要具备可操作性，必须实事求是，整合和衔接其他规划，避免规划“打架”。就目前来说，需要整合的主要是村庄规划、产业规划，而需要衔接的规划则包括交通、水利、农业、旅游等规划。新组建的农业农村部必然也会出台自己的规划，而土地利用规划必须作为基础的空间类规划，两者要做好充分的沟通衔接。整合后的村土地利用规划应该包括：农用地保护规划、村庄建设规划、产业用地规划、土地整治规划、生态修复与景观风貌规划等。

4.2.3 综合考量生态环境承载力和道路通行能力

村土地利用规划作为实施性强的详细规划，首先应该综合考量生态环境承载力，科学设置村庄旅游接待能力上限，合理确定各规划地类，特别是各类建设用地规模和容积率；其次，基于建设用地规模和容积率，通过交通评价确定交通出行需求量，计算村内道路的通行能力，确定道路等级和宽度；最后，结合现有国家、行业标准和当地实际，通过拟确定的道路等级、宽度反推算道路通行能力及交通出行需求量，进而对之前确定的建设用地规模和容积率进行修正。

4.2.4 精细化规划编制内容和成果利用

一是规划的内容要精细化，要实现农村土地利用供给的精细化管理，规划编制在必要时要细化到宗地，甚至可以做到土地综合整治规划设计的深度。二是村土地利用现状图、村土地利用规划图等规划图件应采用精度更高的数据制作，比例尺不宜小于1：2000，有条件的地区建议采用1：1000或1：500的大比例尺。三是规划的成果利用要精细化，现有土地利用规划的成果形式主要是文本、图件、表格和数据库，四者之间并没有形成有机统一的整体，不利于规划成果的利用，更不利于规划的实施。因此，建议探索建立村土地利用规划数据库查询系统，将文本、图件、表格等成果形式统一于数据库当中，并且可以在查询系统界面查询需要了解的规划成果内容。

4.2.5 提高公众参与度

首先，政府部门自身要牢固树立公众参与的观念和意识，在基础调查、编制过程和成果公示等阶段多与村民沟通，多渠道向村民宣传，多听取群众的意见和建议。其次，要多鼓励村民积极参与规划编制，村民作为土地权利人，有权知晓土地的规划用途，要让村民认识到规划的每一步目标。最后，规划的实施需要村民配合，必须在规划编制时就充分征求村民的意见，了解他们在建房、修路、土地流转等方面的生产生活现状、实际需求与发展愿景，避免规划在实施时遇到阻碍。

5 结语

随着乡村振兴战略的全面实施，村土地利用规划的基础平台作用愈发明显，国家在村土地利用规划编制实施方面的重视度越来越高，做好村土地利用规划编制的创新具有十分重要价值和意义。本文针对村土地利用规划编制，提出了坚持以产业定位和布局为主导、坚持生态环境保护和修复、坚持建设用地减量化的三大原则，并提出做好基础调查、整合衔接各类规划、综合考量生态环境承载力和道路通行能力、精细化规划编制内容和成果利用、提高公众参与度等五点具体措施建议。