浅析我国城市土地资源规划管理的现状及对策

2018-02-04邱海帆

智能城市 2018年12期

邱海帆

广东卓越土地房地产评估咨询有限公司，广东广州 510075

1 城市土地资源规划管理的现状

1.1 缺乏法律制度保障，规划不合理

城市规划管理一直是我国一个非常薄弱的环节，城市存在不合理利用土地资源和不规范等问题。一方面，由于城市土地价值高，法律制度对人们的约束能力有限，再加上人们的对土地进行有效管理和保护的意识比较薄弱，出现很多不利于城市规划建设的行为。比如，民众私自扩张住宅面积的现象频频发生，很多公共场所被占用，导致交通拥挤，对人们的出行造成极大的不便，也因此产生很多安全隐患。

另一方面，缺乏有效的法律制度保障，城市土地资源的相关管理监督部门难以开展工作。地方政府对规划管理城市土地资源方面的立法力度还不够大，相关土地审核部门的工作流程还不够完善，对项目的审核监督缺乏建设性及权威性，很多经行政部门审批的项目还存在各种漏洞，存在违规项目，相关土地监督管理部门也很难对这些违规项目进行处理。

1.2 在实践中政府主导型的城市土地管理规划存在局限性

当前，我国的市场经济主要由政府主导，通过政府主导型的管理方式对主要的国家经济活动乃至土地的规划管理实行宏观调控。其中，政府为发展城市而进行宏观调控的一项重要手段是城市土地规划管理。目前，我国城市土地规划管理主要以政府为主导，由各级地方政府进行具体编制与管理，在这个过程中，仍存在一些通过城市规划管理体现领导意志甚至盲目追求政绩思想的现象。这些体制上的局限，导致规划管理的意识和方式未能够更进一步地向着顺应市场经济的方向转变。特别在经济发展较快的一些城市及地区，在政府主导型的市场经济体制下，在实施城市土地规划管理过程中，通常显得比较软弱无力，并常常处于比较被动的局面中，仍然需要不断进行反复修改，这也说明了在市场机制下城市土地规划管理的调控作用已呈现逐渐削弱的趋势。

1.3 相关职能部门之间缺乏良好的沟通与协作

在城市土地资源的规划管理中，需要涉及到国土、规划、建设等多个业务技术部门；同时，在建设项目的过程中，又会牵涉到税务、城管、发改、经济、公安、司法等多个职能管理部门。促进我国各职能部门之间在土地规划管理中的良好沟通与协作，是目前敦促我国改革政府机构以及完善管理体制的一个主要努力方向。随着大部制改革趋势在2015年的推行，合并了国土资源与城乡规划部门，大大强化了国土与规划之间的融合，落实了“三规合一”的成果，在很大程度上促进了城市土地资源的规划管理的进一步优化。然而在实际操作中，仍需要进一步加强国土规划与城管、公安、司法、建设、发改等相关职能部门之间的协同合作关系，特别在一些经济比较落后的地区，这些相关职能部门之间各自为政，还没有建立健全的联动协作机制，无法形成有效的管理合力，极大地削弱了土地规划等政策法律法规的落实成效，进而对城市土地资源的规划管理水平以及质量水平产生不可逆转的重大影响。

1.4 不完善的政策法规增加了土地资源规划管理的难度

在实际的城市土地规划管理工作中，由于受到各种市场条件的制约以及各用地主体之间相互利益博弈的影响，导致一些政策法规未能达到如期的实施效果，部分条款甚至出现与现实脱轨的问题，加大了城市土地资源规划管理的难度。例如，部分相关法律条文存在内容模糊、定义不清或有歧义等问题，无法得到明确解决问题的方法；县（镇）政府直接管理城市土地，面对错综复杂的与城市土地相关的管理难题，在相关政策法规还不够完善的情况下，再加上地方政府的立法权限相对较低，修订新政策法规的时序比较长等因素，导致积压了很多难以找到法律政策依据支持的问题，导致较多历史问题被遗留下来造成管理无序。

1.5 土地市场机制不健全，土地监控管理不到位

当前，我国城市土地市场实行三级市场结构管理模式。土地一级市场具有垄断性质，由国家管理，通过招拍挂、协议等出让方式投放土地使用权于市场上进行运行；土地二级市场具有经营性质，由已获取土地使用权的经营者进行管理，通过出售、出租等转让方式投放土地于市场上进行流通；土地三级市场具有消费性质，由土地使用者直接参与，通过房产交易方式间接使土地进入市场进行流通。对于城市土地资源市场的管理，我国的基本政策是对一级市场实施垄断和控制、对二、三级市场进行规范和搞活。由于土地供给与土地需求之间失去平衡，导致一、二级市场出现不协调的情况，促使产生大量的二级市场“隐形交易”；随着土地价值的持续不断攀升，加上二、三级市场还没有设立有效的监控和管理，受到利益的驱动，很多利益主体铤而走险，贸然进行不合法交易，例如，在国家对“小产权房”交易多次三令五申、严格打击、严厉禁止的情况下，仍屡禁不止。

2 改善城市土地资源规划管理的对策

2.1 结合市场经济发展趋势制定科学合理的土地规划管理办法

各级地方政府应该首先彻底改变以往那种片面追求经济效益的落后管理理念，建立全面追求城市整体效益的管理理念，以此来检验城市土地的规划管理工作是否成功，是否达标，结合市场经济发展趋势，遵守城市发展客观规律，从人民的实际发展需求出发，制定行之有效的土地资源规划管理办法。城市土地规划管理是管理土地资源的一项重要手段，要走出规划“设计”误区。在制定与管理城市土地过程中，要更多地运用社会经济的原理以及办法对城市各要素的发展关系进行综合化调控，而不能像以往一样仅局限于运用工程技术的原理以及办法；从以往的“阶段式”规划改革为“策略研究式”的土地规划管理模式，以便能够适应不断发展变化的城市新局面。

2.2 建立并加强上下联动以及左右协调的管理工作机制

在实际的城市土地资源管理工作中，各级地方政府应首先建立良好的联动机制以及协作机制，并让各职能部门明确其在管理工作中的具体职责分工，建立领导小组明确领导职责，加强组织管理；同时确保沟通渠道畅通，加强协调合作，形成良好的管理合力。此外，各级政府之间还需要强化上下联动协作，在确保国家、省、市级的重大项目能够顺利落户以及规范建设的同时，还要大力协助地方政府认真做好各项城市土地资源的良好规划与管理工作。

2.3 促进公众参与，健全政策法规

在进行城市土地资源的规划管理时，还要建立并健全公众参与机制，扩大参与内容，并规范参与的程序以及形式；通过公众参与机制能够协调各利益主体，并能够合理照顾弱势群体的基本利益，融合公众的意见，完善相关法律法规，制定并落实科学有效的管理政策；继续完善公众参与立法的制度与程序，结合公众的实际意见、市场的客观发展规律以及土地规划管理的实况，建立并健全城市土地资源规划管理的政策法规体系，增强法律的约束性及监管职能，有效提升管理效能。

2.4 规范土地市场秩序，加强土地市场的监控管理

市场机制主要影响着土地市场的发育，对市场机制进行适当调控能保证土地市场的有序运行。而想要健全我国的土地市场，就需要把各级市场管理的重点把控好。一级市场决定土地出让的数量、价格以及相应的利用方式，主要受到相关政策影响，需要重视相关政策的修改及落实；二级市场是再配置土地资源。首先应重视交易环境以及制度的健全，规范各项审批程序，并加强登记管理；三级市场属于房地产交易以及消费市场，要首先健全监督机制，在保障群众基本利益的前提下，切实有序地推进城市土地资源的合理规范利用。