我国环境保护税法实施中的问题研究

摘要：我国环境保护税法实施在即，具体实施过程中存在的问题在于环境保护税征管技术的运用、执行以及实施后如何保持社会稳定发展。本文通过对面临的问题進行分析，提出应对我国环境保护税法实施中所面临问题的对策，使环境保护税真正起到治理环境污染和改善严峻环境形势的作用，解决我国当前日益尖锐的环境污染问题。

关键词：环境保护税法；环境污染；征管科技

中图分类号：X-019 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）01-0008-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.01.004

Research on the problems in implementing the tax law of environmental protection in China

Liu Cangyu

（College of Applied Arts and Sciences， Beijing Union University， Beijing 100000， China）

Abstract：The implementation of Chinas environmental protection tax law is in the process of implementation. The existing problems are how to maintain the stable development of society after the implementation， enforcement and enforcement of environmental tax collection and management techniques. Based on the analysis of the problems we face， this paper puts forward the countermeasures to solve the problems in the implementation of Chinas environmental protection tax law so that the environmental protection tax can really play the role of environmental pollution control and harsh environmental situation， and solve the current increasingly acute environmental pollution problems in our country .

Keywords： Environmental protection tax law； Environmental pollution； Collection and management science and technology

2000～2016年，我国有关环境污染的数据变得触目惊心，日常生活中我们能够切身感受到的空气污染、水污染、噪声污染等使我们的生活质量严重下降，北方城市冬季频繁爆发大规模雾霾，且雾霾持续时间越来越长也让人们苦不堪言。原有的管理方式在面对新的污染问题时显得越来越捉襟见肘，虽然2015年新修订的《环境保护法》起到了一定的治理成效，但环境状况依然不容乐观，在环境压力日益增大的形势下，单一的行政管理方式的局限性显现出来，如执法成本大、监管主体与被监督主体易发生交易、监管执法衡量标准不统一等。2016年12月25日《中华人民共和国环境保护税法》通过，我国环境保护税有了法律依据，也迈出了建立环境保护税制体系的重要一步，本文对我国环境保护税法实施过程中面临的问题进行探究并提出对策。

1 环境保护税的发展进程

1.1 环境保护税的理论基础

环境税收最初的思想源于英国经济学家阿尔弗雷德·马歇尔（AlfredMarshall，1842-1924）提出的“外部性”理论和庇古（ArthurCecilPigou，1877-1959）提出的“庇古税”理论。外部性理论认为个体在社会中的个人行为势必会对其他行为主体以及整个社会产生影响，就像“赠人玫瑰，手有余香”或是“近朱者赤、近墨者黑”，但这种影响并不会完全在市场中通过市场价格表现出来。随着市场经济的不断发展，外部性影响的范围和深度逐渐扩大，政府通过税收调控的措施就被人们提出。外部性理论也是庇古税学说出现的根据，庇古税学说认为个体并不会主动考虑自身行为的环保成本，而这部分环保成本又不会凭空消失，最终就由全社会来承担，政府作为社会秩序的维护者应该代表社会向产生这部分环保成本的个体收取相应的税收，使社会利益和个体利益达到平衡。庇古税属于修正性税收，是环境保护税的早期形态。

公共物品理论指出由于公共物品的公共性导致行为人使用公共物品的个人成本为零，但使用过程中行为人却获得了个人利益，此时一项资源或财产的使用权人为不特定多数人，在缺乏约束的条件下，就会出现资源因过度耗用而枯竭的“公地悲剧”式市场失灵。而与环境相关的公共物品数量又较多，例如某地方的环境容量为固定值，若不及时将污染排放总量控制在环境容量内，就会打破原有的生态平衡，出现资源枯竭等灾难。环境保护税作为一项政府干预手段，可以引导地区控制资源使用量及污染量，避免造成不可逆的环境损害。

1.2 我国环境保护税制的现状

早期阶段我国利用经济辅助行政管理的方法，收缴环境污染费，在很长一段时间并未设置独立的环境保护税，只存在一些资源税、消费税等涉及环境保护的税种。2009年，中国环境与发展国际合作委员会年会上提出关于建立环境保护税法律制度的方针和时间安排。2013年12月2日，环保部、财政部和国家税务总局联合向国务院提交了环境保护税方案。2016年12月25日，《中华人民共和国环境保护税法》通过，将于2018年1月1日正式实施。该法规定的税目主要针对我国当前污染问题突出的大气污染、水污染、固体废物以及噪声，对不同污染物确定不同的污染当量值，适用相应计算公式，对排放污染物的监测管理和税款征收，分别由环境保护主管部门和税务机关以及其他相关单位具体负责执行。环境保护税法有效防止集权于一处，保证高效、公正执法，但执法中也存在各种问题，例如标准不统一、责任划分有待进一步明确等。总体来说，我国环境保护税征收在即，环境保护税制体系的建立和完善也提上日程。

1.3 国际环境保护税的实施效果

二十世纪五六十年代以来，世界发达国家快速发展带来的环境问题开始显露出来，政府从征收個别、零散的环境保护税，逐渐建立起环境保护税法律制度，完成由筹集资金向鼓励减轻污染的转变。

瑞典1991年开征碳税，截止到1995年，据统计二氧化碳排放量减少了15%，其中排放量90%的减少来源于碳税征收；同时瑞典在开征二氧化硫税后，硫化物的排放量也比上年降低了16%，其油中硫的含量减少40%，燃煤和泥浆中硫的含量也有相应程度的减少。德国开征水污染税以来，年税额超过20亿马克，政府将其征收的水污染税款全部用来改善被污染的水质，环保效果十分显著。美国20世纪70年代通过国会立法的方式设立了二氧化硫税，之后又设立了一氧化硫、一氧化氮税，环境保护税由专门税务机关负责征收，征得的税款划入财政部，再由财政部负责将资金下拨给基础基金或者信托基金，用于全联邦范围的环境保护支出，逐渐建立起环境保护税制体系，并由工业领域的征税扩大至噪声、汽车石油消费等生活领域，环境状况在20世纪末有了明显好转。

各国设立环境保护税，通过经济手段为生产者施加环保压力，鼓励生产者进行技术革新，在生产阶段降低环境污染，在消费阶段减少对高环境污染产品的购买，有效起到了“治理污染”的作用。

2 我国环境保护税实施中面临的问题

环境保护税法明确规定的环境保护税目有大气污染物、水污染物、固体废物以及噪声，这四种税目的设置包括了我国当前的主要污染物，但我国环境保护税制只是初级阶段，在税制结构、市场背景、基本国情、实施方式等多方面与国外存在差异，环境保护税立法之初，我们更要警惕环境税改革的潜在风险，概括起来主要有以下几方面：

2.1 环境保护税征管技术的问题

针对环境污染物进行征税不同于一般的国家税收，测量污染物污染当量值需要污染源监控设备、污染防治设施以及专业的技术测量人员，环保税征缴也需要建立涉税信息共享平台及征管协同配合机制。在科技日益进步的社会大环境下，尽管我国的软件及硬件开发、生产都有了明显的进步，但距离全国覆盖运行的目标仍有一定差距。使用监控设备的测量人员无法做到专业技术水平完全相当，通过专业监测得出的复核意见也就无法做到毫无差距，就有可能存在纳税人的纳税申报额与复核后税额不一致，同时纳税人也有可能利用不同地区的科技覆盖差异或现有的技术漏洞来避税或偷税漏税。

2.2 环境保护税征管执行的问题

我国之前在排污费征收过程中积累了一定的执法技术和经验，但在具体运用到征收环境保护税时还存在一定难度。由于环境保护税的征收采取“分工式”执法，环境监测主体与征税主体不统一，而环境检测的结果又是征税依据，税务机关和环保部门的行政协作会直接影响税收征管，如果出现相互推诿、掣肘就会影响环保税征管的效率。环境污染还具有跨地域性的特点，污染产生的影响很难只控制在某一特定区域内，在此情况下，若环境保护税单纯依据地区行政的“属地管辖”原则进行征管，则不利于我国整体环境污染的有效治理。目前，我国环境监测技术尚未全面覆盖，环境保护税的征管权限及责任划分还需完善的征管细则进一步规范。

2.3 征税后短期内面临的社会稳定问题

由于我国大部分中小企业的绿色科技有待升级，对资源的依赖性较强，污染问题比较严重。根据上文所述，环境保护税以“外部性理论”为基础，这类中小企业因污染问题在市场上的竞争力受限、税负较重，同时它们又是环境保护税征收的对象，因此在严格征管环境保护税后，企业的税负和生产成本进一步加重，利润空间逐渐变小，甚至部分高能耗、重污染类型的企业将会被淘汰。在面临利益压缩、税负加重、技术革新还需要时间的状况下，企业纳税人可能会出现消极纳税的心理，甚至有可能会为个人利益偷税避税。尤其我国《环境保护税法》中规定环境保护税按月计算，由纳税人按季申报缴纳，企业纳税人的消极心理将不利于环境保护税的征收，这种因科技转型、市场淘汰带来的短期内社会不稳定问题需要予以重视。此外，我国目前对于不同类型的污染企业征收标准也不完全明确，甚至存在个别地区“一刀切”管理问题，不利于企业的“绿色科技”转型，更不利于市场的稳定发展。

3 应对环境保护税法实施问题的对策

利益是人们在生产、流通、分配、消费过程中的产物，所谓的“环境利益”则是指在满足大多数人生产、生活需要的同时保护生态平衡，使环境可持续发展，满足人类生存的长远需要。由此看来，利益冲突的主体是人，从环境问题看到环境利益是对问题本质的透析，考虑到环境资源的有限性与人类追求的无限性之间的矛盾，应依据法经济学中的“均衡原则”平衡各种经济利益冲突，才能更有效地发挥环境税的作用。

3.1 健全税收征管办法

环境保护税的本质依然是税收，但它与其他税种的不同之处在于征收环境税的根本目的在于保护环境，将外部性不利影响通过环境保护税抵消掉，而不是为了增加财政收入，环境保护税的发展思路比其他税种更加明确，因此环境保护税的实施绝不仅仅一部法律可以规范，还需要配套法律法规的协同作用。

我国《环境保护税法》第十四条规定，税务机关依照《中华人民共和国税收征收管理法》和《环境保护税法》的有关规定负责具体征收工作，环境保护主管部门依照《环境保护税法》和有关环境保护法律法规的规定，对污染物进行监测管理。由此可见环境保护税的征收并不是由一家行政主体独立完成，而是分步骤的由多家行政主体共同实施，并且根据执法地域不同也存在差异，存在重工业城市、污染严重的工厂城市、轻污染城市、环境优美城市的区别以及行政级别、法规级别的区分。因此，在正式征收环境保护税之前，应注重配套法律、法规的跟进。根据各地区不同地域特点、不同发展程度完善征收征管办法，预防不同税种之间的重复和冲突，发挥各部法律法规的协同作用。面对违法、严重破坏环境的污染行为，环保部门要及时与司法、行政部门协同，按照法律法规规定进行管制，防止环境保护税成为“挡箭牌”，稳定发展。

3.2 完善税收优惠制度

环境保护税返还制度是指国家通过一定的方式对纳税人進行税收补偿，使纳税人得到与其所缴纳环境税基本等值的部分或全部款项，以降低纳税人的税收负担的税款返还制度。无论对消费、投资还是出口，环境保护税带来的生产消费经济风险主要是因为提高了纳税人的税收负担所导致，环境保护税返还制度能够通过一定的方式减轻纳税人的负担。

我国要建立环境保护税制体系，应以税收优惠制度作为辅助，除了在污染浓度值方面设立环境保护税的优惠，还可通过税收优惠的方式，面对不同类型企业的污染情况，划分企业环境保护的税收优惠档次，使各个优惠区间的标准明确，保证实施过程中执法有据。在具体税收优惠制度中还可同时针对不同生产类型的企业设立执行标准，如农业、养殖业与化工业，服务业与金属生产企业等，不同生产类型企业的污染情况必然存在差距，此时切忌“一刀切”，应做出合理地优惠区分，从实际出发，降低社会经济收支冲突的风险。

3.3 推进绿色科技创新

面对新一轮的世界科学技术革命，全球传统工业已逐渐向高新技术工业转型，尤其是许多发达国家，早就将许多污染型“生产工厂”迁移出境，国内企业多掌握核心科技，并不断研发、创新现有科技。绿色科技创新是推动高新技术产业快速发展的重点，对降低环境污染也起着重要作用。现阶段我国绿色科技的水平与生产需求之间还存在不小的差距，环境保护税的征收加速了企业投资发展“绿色科技”的进程，此时，再通过环境保护税等方式，对致力于节能减排和提高资源利用率技术研究的生产者一些政策和经济方面的支持，如环境保护税法中设立的“税收减免”，鼓励企业在引进环保设备、使用清洁能源等方面降低污染，根据降低的污染指数，使企业享受一定比例减免甚至抵退所得税的优惠。在引进环保设备、使用清洁能源初期的支出和成本，也可在后期企业所得税中按照使用时间进行比例扣除。以此来促进高新技术产业的发展，使其生产模式从高污染、高耗能的产品转向低污染、低耗能的“绿色”产品，达到保护环境、治理污染的目标，通过引导未来“绿色科技”的生产发展方向，鼓励使用“绿色”、可降解的清洁能源，降低生产、消费过程中的经济利益冲突风险。

4 结语

随着经济发展，人类对资源的索取越来越疯狂，环境问题所涉及的利益冲突也日益尖锐，采取何种措施能够使经济发展与环境保护找到平衡一直是一项重要课题。新制度经济学代表诺斯提出：“当现有的制度无法实现潜在利益时，制度供给者便具有了选择新制度的动机，导致制度变迁”。中国环境保护税制体系正处在关键时期，建立新税制要付出巨大成本，短期内也不一定会有显著成效。但只要制度创新能够促进社会可持续发展，我们就应寻找解决问题的对策，不能为避免风险故步自封，我国环境保护税应在科学立法、严格执法的基础上征管，以平衡各方经济利益冲突为出发点，遵循“均衡原则”，结合我国实际国情，建立中国特色环境保护税制体系。

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收稿日期：2017-12-13

作者简介：刘苍瑜（1995-），女，北京联合大学法律硕士，研究方向为环境保护。