流动人口聚集地社会治理模式研究

易璇

摘要：城市化的推进使得外来务工的生活空间增大，流动人口聚集地在不断扩大。流动人口目前主要集中于“城中村”和企业与政府共同成立流动人口安置小区。市场的参与导致了流动人口聚集形式的多样化。这样的管理发展模式存在着什么样的逻辑，是否有利于外来人口的城市融入。笔者依托搜集到的南京市清水西苑小区的资料，展开分析和讨论。

关键词：流动人口聚集地；城市化；社会治理

改革开放以来，中国由计划经济体制向市场经济体制转变，社会由“大政府小社会”转变成“小政府大社会”，人由单位人变成社会人。政府试图主要依靠“单位”来实现社会整合己不大现实。上世纪90年代末，政府开始逐渐把单位承担的部分整合功能逐渐向社区组织转移，把社区特别是基层社区建设为实现社会整合的基地。20多年后，“一委一居一站”的城市社区基本格局遍布全国，诸多农村社区也逐渐完善“一委一居一站”框架下的全套组织架构。然而，城市化的进程中大量的外来务工人员进城，城市高额的住房成本让多方出资出力建设流动人口安置社区，形成“边缘社区”，即流动人口聚集地。流动人口聚集地成为新的聚落形式，区域聚落形式多元（城乡结合部、“城中村”或市区），土地形式多样（集体土地或国有土地），因此在治理上增添了不少难度。

本课题选取了南京市江宁区清水西苑小区作为实证调研，该社区南京市最大的专门为外来务工青年提供居住生活服务的新型区域，也是南京市流动性较强的流动人口聚居地之一。结合实证资料，对比前人学者们的文献，进行模式归纳和汇总，从而概括出流动人口聚集地安置日趋多元这一现象背后的逻辑。

一、流动人口聚集地：“乡城移民”的边缘化区域

诸多学者们在流动人口聚集地案例的选择上比较倾向于研究城市或者城乡结合部这种类型的社区聚落，可分为两种小的类型，一种“城中村”，流动人口在城郊的集体土地租赁原住民的房屋安顿；另一种半以该地流动人口最主要的来源地命名，“村”指出了该流动人口聚集地的土地性质是村集体土地。因此将这一类型的流动人口聚集地换以“城中村”为名也在情理之中。当然并不能将流动人口集中地完全等同于“城中村”，然而将“城中村”视为早期的流动人口聚集地有一定的道理。考虑到原来越多外来务工人员聚集在城乡结合部，政府主张改变从前的户籍管理制度，实行属地化管理制度，主要由当地社区将外来流动人口登记在册，协助外来务工人员办证、体检、接种疫苗，并且能够提供社会保险、就业帮扶计划的一些咨询。这些是现有的住在“城中村”的外来务工人员能够享受到的社会支持方式。然而面对城市集体土地的拆迁，众多外来务工人员没有房屋租用证书，无法得到同等份额的钱物安置补偿，这样一来如何面对生存空间的锐减？另一种以政府牵头企业为导向的流动人口聚集地油然而生。

现代化的进程中并不是只有像 “城中村”这样的形式，征地拆迁的进程让城市中的集体土地逐渐缩减，更多的外务工人员需要相对便宜的房源，于是政府或企业牵头打造的企业外来务工宿舍型住宅区成为新型的流动人口聚集地。南京市最大的外来务工聚集地——清水西苑小区就属于这样的类型——以区级政府为第一管理者，企业为第二管理者，物业为桥梁的单位型小区。

（一）基本情况简介

清水西苑由国家级开发区江宁经济技术开发区投资兴建，开发区管委会下属的现代置业有限公司现场管理，位于苏源大道南端，紧邻东大商业街，出口加工区及东南大学，总面积214856平方米，商铺面积6606平方米，可容纳30000人居住得到大型员工生活居住小区。区内共有14幢建筑共计3778间，已入住3483间，入住率达92%。入住人数近2万人，平均人员年龄层次为18-25岁，平均男女比例3：1。目前是南京市规模最大的流动人口“三集中”小区。

清水西苑建成投入使用于2006年，目前入驻于清水西苑的企业有华宝通讯（南京）哟西按公司，长安马自达有限公司、上美塑胶（南京）有限公司、大唐环保、金龙客车，民生物流等29家。入驻人员均是开发区内企业员工。

（二）社会治理模式

1、基本流程

目前按照社区“一委一居一站”的组织架构，社区的治理可以在“市区政府是主导、乡村组织是枢纽、社区成员是核心、社会团体和社会单位（企业）是支撑、专业NGO是助推器”的合作治理框架下运转。然而清水西苑小区作为流动人口聚集地，即便人口数不少但并不属于任何常规的社区，也不属于街道，直接由江宁开发区管辖，因此在管理上有一定的特殊性。对于区直属小区，清水西苑的社会治理模式可以简单拟合成一下的图示：

这幅图代表了以清水西苑小区为例诸多企业宿舍型外来人口聚集地的整个社会治理的框架。小区隶属于江宁开发区，江宁开发区团工委负责直接处理区域发展的一系列的问题，主要负责的领域就是负责对小区的商铺和企业招商引资。另一个作用就是引进物业，从2006年开始，清水西苑的物业一直是现代置业有限公司。现代置业有三个部门，物业管理科、工程部、行政财务部，物业征收小区的停车费包月150元，物业管理科主要负责两大类一是物业管理二是三产经营。三产经营是负责商铺一块，另外还有我们在别的地方的负责开发区管委会的一些闲置固定置产的管理。

物业管理负责管理清水西苑的日常管理、负责督促物业公司卫生整洁、负责租赁宿舍给企业。企业通过招投标入住小区，同时在各大城市招募外来务工人员从事制造业和服务业的生产工业，比如手机零件安置、网线的安装等等。企业招聘的务工人员入住宿舍。

对于社会服务这一部分，开发商团工委主要投资给社会组织购买服务，有地理区位临近江宁大学城，因此多选取东南大学和南京晓庄学院的社会工作学生对小区内外来务工人员展开关于城市融入的介入服务。

2、优势与不足

这一模式下小区的管理看起来井井有条。社区生活方面的琐事统统交给物业，开发区一方面发展经济建设，一方面投资社会服务，即合理又便民。然而在此模式下，真正完全掌控该地的社会治理模式的，并不是开发区团工委，也不是物业，而是企业。一个外来人员众多且流动性很大的聚落能够稳定发展的要素就是人的在地性。在這个模式中，小区居民的选择权完完全全掌握在企业的手里。外来务工人员能够留在自己家乡之外的地方唯一的因素就是业缘关系，而当今社会对于这一部分人群的劳动保护是远远不够的。所以，以企业作为社区最重要资源的控制方的社会治理模式一如曾经单位制的社会治理模式——单位全包一切，一旦从单位离开就无法享受到曾经的待遇。这对外来务工群体而言是一个潜在的风险。据长期在清水西苑小区实习的南京晓庄学院学生讲述，已经有多起外来务工受到工伤找企业要补贴的时候直接被企业辞退的现象发生。由于市场能够为企业提供更多廉价的外来务工劳动力，为了保证自己的经济利益相对最大化，因而当地的很多职工受到工伤也就不了了之。即便有一些职工去开发区上访依旧不无果而终。endprint

在这一过程中，物业虽然负责管理，但是基本是流于形式，虽负责对企业有一定的管理责任，但多半是走过场，企业每个月给物业交费而不是居住者个人交物业费的行为本身就能够促使企业与物业站在同一利益方。企业通过招商引资进入社区的过程将企业与政府（开发区）联系得跟更紧，形成了表面上多方结合，实际上孤立外来务工人员的更边缘化模式。

二、企业与政府：谁在治理流动人口聚集地

从城市化的进程开始，向城市迁移的农民就需要解决自己安身立命的问题，劳动方式的转变使他们不再单纯依靠土地养活自己。而如何“安身”的问题很大程度上和农民工们的户口有关。不同于拆迁安置的进城农民，他们能够得到政府的拆迁补偿，从而成为拆迁安置社区的一员，并能获取一部分货币补偿，从而缓解自己的生存压力。主动进城农民工进程多半以打工为业，长期被排斥在编制之外，户口无法迁移到城市，因此政府对于他们的管理多半以统计在册、监管不良行为为主，安置问题主要由自己解决。没有经济能力解决住房问题的流动人口如若不能回乡只能睡卧在公共场所，从而给公共场所的秩序管理带来不小的困扰。近几年，很多企业选择为农民工安置宿舍成为流动人口聚集小区，这一举措能够解决不少外来务工人员的安置问题，但从而也有自身管理上的不足。

首先以大形势分析，即便政府与企业合作设置的安置小区数量在增多，然则不少外来务工者考虑到过高的城市生活成本还是选择居住在“城中村”。伴随着“城中村”的征地拆迁，这些居民由于没有居住证无法拿到拆迁安置的货币补贴，又再次辗转寻找其他廉租处。这样的流动人口如何安置，如果他们所在的企业没有租赁社区住在楼为其安置，这一部分人口很可能成为城市社区管理之外的“流浪儿”。

再者，在社区治理网络的划分中，企业租赁社区房屋成立的流动人口安置小区应该归属于某一个社区、某一个街道，继而归属于区一级政府，然而依据上文“清水西苑”小区的例子，这样的小区没有社区认领，直接归属于区管理，那么，这样的小区居民无法享受到社区能够提供的服务台口可以提供的服务，和他们直接对接的“问题解决方”不再是社区工作人员，而直接变成了物业，物业解决不了的，则推脱给企业。依据笔者前期的调研，不少企业解决这些小区的社会治理问题的方法仅仅是辞退反应问题的外来务工者。由此看来，企业承担着解决流动人口聚集小区的社会问题绝大部分权力，政府在这一方面管理缺位。

三、小结与反思

城市化的进程带来居住地形式的多样化，在地域上从城郊到城郊与城市内部并存，聚集性是也从“村”发展到“村”与“小区”并存，但是外来务工人员被边缘化的实施并没有因为现代的企业宿舍的增多有非常显著的改变。如何能够发挥政府以及周边社区的作用，改变以企业为中心的市场化社会治理模式，这是后续应该讨论的话题。

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