浅谈农地新政与国民经济运行格局的重构

马晓彤

摘 要：经济快速发展背景下，对土地资源的需求量不断增加，这样就导致大量农业用地被征用为工业、房地产等非农用地，虽然可以取得较大发展成果，但是在这个过程中，土地流失严重，大部分市场化溢价属于地方政府和开发商。对土地流失问题发生原因进行分析，需要结合相关政策的颁布，以及国民经济发展特征综合研究，下一步工作需要以土地为核心制度变革以及政策硬约束，来对经济增长方式进行转变，并完成国民紧急运行格局的重构。

关键词：农地新政；农地流失；国民经济

根据第十七届三中全会针对土地改革提出的决定，需要对农村土地管理制度进行改革，规范化推动农村土地管理制度的落实，调整农村集体建设用地管理制度，有效应对农地流失问题，保证农民土地权益。对农地新政以及国民经济运行特点进行分析，确定农地流失问题发生原因，然后提出应对措施，促进格局的重构，从根本上解决农村集体建设用地存在的问题。

1 农地流失问题分析

社会经济发展对土地资源的需求量不断增加，尤其是城市建设进程的加快，使得大量农地被征用为工业以及房地产等类型用地，虽然获得了较大的产值效益，大但是在这个过程中农民不仅失去土地，同时并未在土地利用中得到任何发展成果，对其自身土地权益产生了严重侵害。尤其是大部分市场化溢价均属于地方政府与开发商，造成严重的农地流失，无法满足粮食种植基本需求。对农地流失问题进行分析，可以确定导致其发生原因的多样性，即受到农地管理制度影响，同时也涉及到国民经济增长内在机制干扰。我国农地初始制度为国家制造，确定了农民在经济发展中的重要地位，经过土地改革后在政治需求下形成农民私有制，其既不是产权市场长期自发交易产生的，也不是国家为土地产权自发交易过程中产生的，而是国家组织大规模群众斗争后，对土地产权进行重新分配后取得的成果。通过土地集体化以及政社合一实现了集体产权的国家控制，由国家计划来决定下一阶段生产内容、数量以及方式，即便某个组织拥有土地，也无法私自决定土地的使用方式，国家掌握着土地的控制权[1]。同时，产权制度特点决定了，经济资源所具有的排他性收益权与让渡权，促使政社合一集體化公有制，在获得法律保障的同时，成为农村社会基本制度与组织形式。

2 现行农地管理制度所存问题

1.产权划分模糊

相关法律对农村和城市郊区土地所属权进行了明确规定，除了法律规定属于国家的部分，其余均为集体所属。且集体所有土体为农民集体所有，经营管理者为农业集体经济组织或者村民委员会。对于集体产权主体并没有确切的证据确认，农业生产合作社并不是以土地产权作为关系纽带，无法利用法律作为产权主体的证明。就我国农地管理现状来看，农村土地承包制发包大部分为村级组织，但是其并非为经济组织，不具备农村土地所有权主体法人资格，无法通过法律得到认可。产权主体划分模糊，在根本上会遗留下产权侵蚀的可能，弱化了产权的排他性，并且集体所有制经济依然为国家控制，基于权利委托代理，必定会以官僚集团作为基础，根据不同官员权利大小，形成不同等级的产权制度，地方政府以及社区官僚集团权利大小、信息优势以及成本优势等，均会影响农民对土地的排他权利，对农民行为能力进行时限制，来获得其中不当竞争性租金[2]。

2.产权掠夺制度

现在实行的土地公有制内应保证两种土地所有制的平等性，相关法律规定国家与集体所有土地使用权可以依法转让，但是也有规定农民集体所有土体使用权不得转让、出让以及出租用于非农建设；城市规划区内建设所有土地，依法征用转为国有土地后，可以对该土地进行有偿转让等。这样就表明了面对土地使用权问题，国家可以批租，但是农村集体非农建设用地不得进入一级土地市场，政府可以经过相关征地制度的支持，将原本属于农民集体所有的土地强制变更为国家所有，然后在以有偿的方式划拨或者出让给开发商[3]。农地流转方式并不平等，受法律、行政垄断以及市场制度等因素限制，导致征地成为农地向非农建设转换的合法形式，且在这个过程中农民无法成为独立的市场经营主体，无法通过市场来享有租金，对农民土地所有权产生严重侵害。

3.政府财政压力

国民经济增长的其中一个模式即投资推动和出口导向，主要受“赶超型”工业化发展以及劳动力资源优势两个方面推动，但是存在的部分制度，导致发展过程中出现农地掠夺与粗放增长的“土地财政”问题。为解决财政缺口问题，部分地方政府必须要获得预算外收入和体制外收入，这样产权模糊的农地便成为针对对象，再加上法律赋予地方政府的土地所有权流转优势，以及征用的强制性和一级市场的垄断，加速了“土地财政”问题的产生[4]。在这种情况下，农民成为经济发展的牺牲者，法律并未对公共利益进行明确界定，权利控制者可以肆意扩大征地范围。

3 农地新政与国民经济运行格局调整

1.改革土地制度

基于土地新政来对国民经济运行两者之间的运行格局进行调整重构，首先需要针对现行土地制度内存在的问题进行消除，深入分析农地改革需要面临的问题与矛盾，确定下一步农地改革发展趋势和方向，制定总体目标和阶段性要求，以相关法律政策为依据，加强农地制度建设，积极促进现代农业的发展，保障农民土地所有权，减小甚至消除农地流失问题。在改革过程中，需要确定保护农地根本性要求，节约农地开发利用率，建立健全土地承包经营权流转市场，针对当地城乡发展要求，建立统一的建设用地市场，强调农地所有权，对建设用地自身公益性或经营性进行明确规定，逐步缩小征地范围。同时，还要完善农地征地补偿政策，向农民提供“同地同价”补偿，强调两种用地的平等性。

2.经济增长模式

2.1农业增长方式

就我国农地管理现状来看，家庭承包制存在较大运行问题，其主要适用于封闭性的小农经济背景，无法应对人口流动与变化带来的影响。土地集体制度决定了村庄内各合法成员具有平等的村属土地权利，这样社区农民具有平等的承包权。并且会随着人口的变化分配结果产生变动，存在非常大的不稳定性，同时现在逐渐出现了半自给性质的小规模土地经营基础农户兼业化与副业化。因此需要对原有模式进行改进，在赋予农民高保障度的土地承包经营权基础上，根据效益原则对土地资源进行配置，调整分散、狭小、低效率农地的使用方式，落实土地集中机制，促使转筒使土地使用格局转变为规模经营模式。

2.2建设用地市场

严格贯彻节约用地制度，争取更早一步实现资源节约型社会。通过建立城乡统一建设用地市场，对农地使用权转让方式进行公开化和规范化管理，形成土地价格市场，在保证农民土地权益不受侵害的同时，提高用地成本，以免农地被过多的征用为工厂、建设用地，控制土地资源征用率，解决农地流失问题。

4 结束语

农地流失是现在农村土地管理主要问题，严重影响了农民权益，造成此问题产生的原因包括政府制度和国民经济发展模式两个方面，因此需要对两者运行格局进行重构，实现农地所有权转让的规范性，保证两种土地的平等性，逐渐缩小农地征用范围，避免造成过度的农地流失问题。

参考文献

[1]倪羌莉.论“农地新政”实施的路径依赖与突破[J].安徽行政学院学报，2014，5（06）：53-58.

[2]吕军书.物权制度下我国农地新政探微[J].政治与法律，2010，（08）：74-81.

[3]赵永革.农地新政对城乡规划编制实施的影响分析[J].城市规划，2009，（02）：15-19.

[4]罗必良.农地新政与国民经济运行格局的重构[J].学术研究，2008，（12）：59-68.endprint