政府购买公交服务成本规制问题探讨

应申易

摘 要 本文通过对嘉兴市公交行业现行成本规制状况和存在问题的分析，建议在以后实施政府购买服务的过程中应进一步完善成本规制办法，既满足政府对公交企业的成本控制和管理，又让公交企业实现健康可持续发展。

关键词 公交服务 成本规制 政府购买服务 可持续发展

近年来，各地政府以“公共交通引领城市发展”为战略导向，加快公交基础设施建设，提升公交服务品质，积极创建公交优先示范城市建设、推进城市治堵工作，为让公交较好地服务于城乡一体化和地方经济社会发展，对购买公交服务采取了多样性方法。在城市优先发展公共交通的新形势下，嘉兴市区也不例外，制订了《嘉兴市区公交企业成本规制实施管理办法（试行）》，改变了以往实施多年的定额财政补贴方式，政府购买公交服务实现了从总额定额法到设定单项标准值的成本规制法的转变，但在实践中遇到了不少问题。对此，本文针对这些问题作些探讨，并提出改进对策。

一、嘉兴市区公交企业成本规制的现状

多年来，嘉兴市区公交企业承担政府指令性任务、执行政府统一票价，由于刷卡优惠、道路拥堵、外来务工人员及流动人口减少、免费乘车人数的增加、网约车和共享单车等新的出行方式相继推出等因素的影响，公交客流减少，主营业务收入呈逐年持续下降态势，周边城市的情况也基本类同。同时，由于经济发展物价上升的影响，人工成本、燃料费、维修费、车辆保险、折旧等主要公交成本逐年上升。公交企业长期面临资金紧张和短缺状况，收支严重倒挂，补贴资金存在缺口，难以维持简单再生产。此外，公交服务区域扩大，以及当前新增公交车辆中新能源燃料车比例提升，致使车辆更新改造投入资金剧增，公交公司银行贷款和财务费用逐年增长。同时，因长期补贴未到位，亏损严重，对外融资困难，公交公司资金缺口主要通过占用母公司（交投集团公司）的资金来解决。总之，公交收入下降与成本上升，财务状况不断恶化，极大地制约了公交企业的健康持续发展。

为改变公交企业在以往的定额补助下，企业亏损逐年增加，甚至出现资不抵债的情况，2016年嘉兴市交通运输局、财政局出台了《嘉兴市区公交企业成本规制实施管理办法（试行）》（以下简称《成本规制办法》）。公交企业成本规制是指有关部门通过设立成本标准，合理界定成本范围，测算、审核和评价企业经营状况，并将营运成本以适当方式向社会公开的管理过程。规制的基本原则是合理性、适度激励性、渐进实施和可持续发展。公交企业的成本一般由营运成本、期间费用和税金及附加费三部分构成。营运成本主要有人工成本、燃料费、维修费、车辆保险、折旧等。期间费用主要有管理费用和财务费用。《成本规制办法》明确了收入、人工成本、燃料費、维修费、车辆保险、折旧等主要成本的合理值的计算方法。总的来说，《成本规制办法》明确规定营业收入认定是与上年度相比较，实行从高核定，不足部分的缺口由企业赔补；成本的认定是在前三年成本的基础上，采用上限法、浮动取值法、固定比例法等方法确定标准值，与当年实绩相比较后，实行从低原则确定成本补贴额。同时规定由市交通局作为购买主体，企业提供服务，按核定后的运行成本安排财政补贴，第一轮实施期限暂定执行3年（2015—2017年）。

2015—2016年《成本规制办法》的实施一定程度上为嘉兴市区公交企业发展提供了重要的资金保障，市财政按《成本规制办法》对2015、2016年两个年度公交运营进行清算后分别对公交运营补贴资金1.51亿元和1.64亿元，与2011年起连续实行4年的公共交通“三补一奖”定额补贴政策相比，《成本规制办法》进一步加大了对公交企业扶持力度，公共交通政策性亏损补贴结构调整总量提高，缓解了公交企业高投入低回报引起的资金严重短缺状况，提高了财政资金使用绩效，对保障公交企业稳定运转、提升公交服务质量、加强经营管理等起着较大的促进作用，有利于提升民生工程更好地服务市民。

二、新《成本规制办法》实施过程中存在的问题

（一）主营收入实行从高核定，企业难以补足其缺口

在核定主营业务收入标准值时，新《成本规制办法》实行从高核定（当年不足上年的按上年，当年高于上年的按实际），不足部分缺口由企业赔补。近年来各种因素导致的公交客流减少，再加上嘉兴市区市政路桥工程集中密集改造，严重影响客流量稳定，造成营业收入连续下降。成本规制清算中对当年低于上年的营业收入款项按上年实绩计算，意味着公司每年需自行补偿营业收入下降缺口资金，两年来累计需自行补偿缺口资金达1700万元，而依靠财政补贴运行的公交企业无法弥补营业收入缺口，也没有资金来源。这使历史亏损较大且当年成本补偿本来就不到位的公交企业的日常运行资金更加不足。

（二）财务费用核定严重不足

在创建全省公交优先示范城市建设活动中，近年来公交企业为完成市政府确定的民生实事工程，维持正常运转，只能通过银行借款和占用母公司（交投集团公司）资金的方式解决营运资金不足。目前公交公司年财务成本约2500万元。新《成本规制办法》中，财务费用核定仅考虑当年的资金收支缺口，利率仅按照实际从银行贷款的平均利率，根本未考虑历史缺口的资金占用费。实际上两家公交公司目前为负资产，融资困难，主要是占用母公司和集团公司的资金，两年来利息补偿不足额已高达2000多万元。

（三）对有效行驶里程的认定存在偏差

2015年和2016年清算认定公交公司常规营运里程比企业上报里程减少百万公里以上。分析其原因：一是公交公司车载GPS陈旧设备与运行系统未能及时更新，出现设备故障率较高、信号漂移、运行系统不稳定等因素，特别是城乡公交运行的乡镇班线，受周边省移动信号辐射影响，部分信号失传、失真，企业上报信息与运管部门监测系统信息差异；二是对公交车辆线路运行里程核定，仅按正常运行的公交班线里程计算，未考虑营运车辆安全检查、出场、回场、加油、检修、上线检测验审等空驶里程因素，而这部分行驶里程是保障公交车辆正常运行的必要环节，扣减这部分里程，影响到燃料耗费、车辆维护保养等支出项目，在成本规制清算中未得到有效补偿。endprint

（四）折旧问题

新《成本规制办法》规定汽车折旧按8年计提。实际上，公交企业目前车型较多，有5.5-7.3米柴油车、8.3-9米柴油车、9.3-10.5米柴油车、11.5-12米柴油车、8.3-9米CNG、10.5-12米CNG、9.3-10.5米LNG、10.5-12米LNG等车型。不同种类的车型使用寿命不一样，统一按8年计提折旧，虽然在车子报废那一年也能得到弥补，但这实际上也延长了公交公司的资金占用，不能及时得到补贴。

（五）人员类别划分和薪酬问题

新《成本规制办法》规定了一线员工和非一线员工的人车比、人均费的合理值和正常薪酬增长率（非一线员工的薪酬增长率控制在一线员工的30%以内），其他收入承担人工费的计算（非一线员工人工费按主营收入和其他收入比例进行分配）。两年来的成本规制清算中，除一线驾驶员外，其他人员包含维修费全部作为非一线员工。计算中人车比取数拟按同一年度口径，维修人员划入非一线员工，明显不合理。另外附营广告业务人工费用，按广告业务占全部业务收入比例予以扣除，扣减额大大超过附营业务实际在岗从业人员人工费。

（六）绩效考核及奖励资金来源问题

目前嘉兴市对政府购买公交服务企业实行绩效考核，考核内容包括年度目标、服务质量两部分，考核结果作为政府支付公交服务资金的主要依据，同时从政府购买公交服务资金中划出10%作为考核资金。此项操作存在明显不合理，考核按100分值作为满分，考核后一般不可能达到满分值，近两年公交企业考核结果得分一般在80分左右，实际绩效奖金只有考核资金的80%左右。按新《成本规制办法》已经确定作为公交财政补贴，明确用于补偿企业日常运行成本支出，再对已经确定的补贴额予以再次扣减，又切除了一块公交补贴。成本规制办法清算结果未完全补足，而在该绩效考核中又被扣除一部分，使公交企业被双重考核扣减。根据两年来的考核得分情况，两企业两年共扣减考核资金近600万元。

三、修订完善嘉兴市区公交服务成本规制办法的建议

财务健康是公交企业持续提供服务的前提，如果企业长期存在严重亏损，对公交持续运营及落实“公交优先”政策和“公共交通引领城市发展”战略是一个极大的挑战。因此，保障公共交通企业财务健康，使企业获得合理财政补贴收入弥补规制范围内的成本支出非常有必要。在此管理思路下，公交企业的成本规制就成为基础性的、首要的管理环节。成本规制办法的完善尤为重要。结合嘉兴市区公交企业两年来的实施情况，对完善成本规制办法提出以下建议：

（一）合理确定成本标准值及公交收入额

借鉴周边城市的合理做法，即政府购买公交服务以保障公交正常运营，调整成本项目实行从低核定、收入项目实行从高核定的不合理做法，重新合理确定成本，原则上参考行业平均水平结合历史成本核定标准值或核定定额成本，且实行成本定额动态管理。按照上海的办法，在正常取值范围内按实核定，超过正浮动幅度成本按上下限值核定。对政策性增长因素及时调整相应成本定额。对当年公交企业营业收入按实核定，不再实行收入从高核定办法，确保政府购买服务规范有效实施。

（二）合理确定财务费用

针对财政各项补贴资金下达与企业正常运行所需资金在时空上难以匹配的问题，为满足公交企业正常营运所需资金不足部分，以及企业当年、历年累计亏损尚未弥补前所占用的资金，企业通过金融市场融资解决。市场融资途径尚不足以确保公交企业正常运行所需资金的，由母公司通过临时调度方式解决。金融市场融资所支付的财务费用按实核定；母公司调度资金支付的合理占用费也应如实核定。公交企业应加强资金管理，合理确定正常运行所需资金，降低融资成本，保障企业稳定运行。

（三）合理确定企业行驶里程

公交企业所有运行班线均按交通主管部门核定，按实际开通的运行线路核定里程，以公交运行监测系统里程数据为基础，结合企业GPS信息系统，设定一定的数据丢包率作适当修正；同时，考虑车辆首末班进回场站、加油、正常检修、安全检测等因素，在测定基础上确定行驶里程。企业和交通主管部门按月核对行驶里程，及时修正双方数据差错。

（四）适当调整公交车辆折旧年限

目前《成本规制办法》中对公交车辆统一按8年折旧是不合理的。行业内公交车辆折旧年限一般按6年执行，中巴车辆更是很难运行8年，因此可以适当缩短中巴车辆折旧为6年，暂维持大巴车辆折旧年限为8年。车辆折旧年限应按车辆类别以及以往同类型的车辆实际使用年限来核定相对合理的折旧年限，而不是一刀切。

（五）调整现行不合理的人员类别划分

两年来的成本规制清算，对人员类别划分明显不合理。目前嘉兴市区公交企业的维修业务并没有对外经营，而是专门为公交公司自身的汽车服务，维修人员从事的也是一线修理业务，把维修人员划分为一线人员，这对公交企业一线人员的正常薪酬增长率和薪酬总额的核定更加合理。另外附营业务人工费用应按公交企业的实际情况加以核定，而不是简单地按附营业务收入占全部业务收入比例予以扣除，导致扣减额大大超过企业实际附营业务在岗从业人员人工费。这一定程度上抑制了企业挖掘潜力发展各种附营业务拓展创收渠道的积极性，也不利于这种公益性为主亏损又未弥补到位的公交企业积极改善自身财务状况实现可持续健康发展。

（六）合理设置绩效考核指标及资金来源

绩效考核是对公交企业完成政府指令性任务、提高公交服务水平的考核机制，因此必须具有适度激励作用。绩效考核资金应该由财政资金另行划拨，不能从成本规制补偿资金中再提取一块双重考核扣减。绩效考核使公交企业加强和规范管理，提升公交服务质量和乘客满意度，提高公交出行分担率。这对降低企业亏损，鼓励企业提升服务质量，提高市民满意度大有裨益。

四、结语

公共交通主要是满足广大人民群众的出行需求，公益性是公交行业的重要特征。同时，公交服务也是收费的行业，公交企业是一个从事经营活动的社会单位。因此，只有实行科学合理的公交企业成本规制，改革财政补贴方式，更好地让企业在正常管理水平下运行成本得到补偿，财务状况持续改善，才能适应当前公共交通变革发展需要，充分调动两个积极性，激发企业增收節支内在动力，通过体制机制、内部管理、运行方式创新，向管理要效益，提高财政资金使用绩效，确保公交企业正常稳定运行，让公交企业能够健康持续发展。

（作者单位为嘉兴市交通投资集团有限责任公司）

参考文献

[1] 嘉兴市交通运输局，财政局.嘉兴市区公交绩效考核办法（试行） （嘉交〔2016〕26号）[Z].

[2] 嘉兴市交通运输局，财政局.嘉兴市区公交企业成本规制实施管理办法（试行）（嘉交〔2016〕27号）[Z].endprint