深化农村集体经济组织股份合作制改革的挑战及对策

王继木

摘 要：农村集体经济组织股份合作制改革是深化农村综合改革的关键举措，是完善农村基本经营制度、发挥市场资源配置的决定性作用、促进城乡一体发展、实现农村基层治理体系和治理能力现代化的重要制度安排。本文简要分析了农村集体经济组织股份合作制改革的制约条件并提出了对策建议。

关键词：农村集体经济；股份合作制；产权制度

农村集体经济组织股份合作制改革主要是城市化、市场化加速推进带来的城市和农村经济运行管理体制在城乡结合部的矛盾冲突所致，通过改革，创新集体经济组织在城市中的有效实现形式，目的是为了解决城市化前沿地区原农村集体经济组织的存废、发展及农民融入城市的问题，以推进“土地”与“农民”的同步城市化。但从已有改革地区实践看，改革深化还存在着诸多挑战，改革后治理与发展任重道远。

一、深化农村集体经济组织股份合作制改革面临的挑战

1.全社会改革共识有待加强。一方面，发达地区的城中村、城郊村和园中村的集体资产较多、人口流动较频繁，农民的改革愿望比较强烈，但往往是这些地方，成员资格界定和股份设置管理的矛盾越大。远离城镇的经济薄弱村或空壳村社，现实上没有或很少有经营性资产，一下子也看不到公益性资产与资源性资产的市场价值，甚至还负有不少债务，认为股份合作制改革无实际价值，积极性不高。另一方面，改革复杂性凸显。在农村“三权”和户籍制度改革不同步配套的情况下，集体资产股份合作制改革单兵突进，会影响改革力度与进度，弱化改革成效。

2.释放改革红利缺乏殷实物质基础。一方面是发展集体经济路子不宽。发展物业经济是当前拓展集体经济增收的重要途径，但由于农村集体经济组织发展的一些物业档次相对不高，有的属临时建筑，资产开发附加值偏低，难以适应土地与城市建设依法管理的要求，一些历史形成的不合规划的经营性物业资产被拆除，加上在当前经济下行压力下，低档次、粗放型经营的物业首先受到冲击，村社集体经济通过物业增收面临严峻挑战、渠道收窄。另一方面是现有配套政策落实不到位。比如在土地方面，在优先发展城市导向下，不少地方村级发展用地指标未落实。在税收方面，普遍按照企业的方式和标准对村集体经营项目征税。

3.股份权能实现缺乏创新动力。十八届三中全会《决议》赋予农民对集体资产股份占有权、收益权、有偿退出权、继承权、抵押权、担保权。但六权中，不仅收益权缺乏殷实基础，抵押担保、有偿退出、继承权等处分权权能实现也受局限。目前中央有关农村集体产权制度改革的文件和要求，都把改革和产权流转严格限定在本集体经济组织内部，这就给基层探索限制了条件，权能实现很难突破。另外，受集体经济股份合作制性质以及农村集体资产属性的特殊性的影响，农村合作经济组织成员持有的股权与现代公司制股东的股权仍然存在较大差别，股份权能的抵押担保、有偿退出和继承权能也有差异。

4.推进改革的法律制度供给严重不足。一方面是对集体经济组织及成员权利的法律制度供给缺失。涉及农村集体经济组织的法律制度安排至今仍然缺失，导致其有实际存在却无法人名份、有实际运行却无主体地位、有事实成员却无明确边界、有行政监管却无法律规范。另一方面是农村改革其他领域的制度供给影响未改革地区的改革进程。户籍制度、土地制度、社会保障制度等与集体资产股份合作制改革需要协同推进，相关制度亟需明确。否则，地方改革推进会落入“旋转门”的陷阱，看起来措施很用力、改革完成面也很广，但实际效果却不尽人意。

二、深化农村集体经濟组织股份合作制改革的对策

我国当下城镇化正在加速，农村改革正在深入推进，先发地区所经历的正是后发地区所正在经历或将要经历的。总结提升全国先行地区的经验，可以更好地为深化集体资产股份合作制改革创造条件。要按照习近平总书记“深化改革要处理好五大关系” 的要求，围绕健全完善城乡一体化体制机制，针对短板因素，加强顶层设计、创新制度供给、完善治理体系、搞活要素流转、壮大集体经济，让集体经济组织有名、有实、有位、有活力，让集体经济组织成员更有保障地拥有成员权及相关财产权益与民主权益。

1.加快法治进程。根据《宪法》、《民法通则》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》等规定，农村集体经济组织与村民委员会是性质不同、权能不同、难以相互替代的两种组织机构，农村集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。为适应农村社区人口结构的变化，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，建议抓紧开展农村集体经济组织立法调研，适时制定出台《农村集体经济组织法》，同步修订《农村土地承包法》、《土地管理法》、《村民委员会组织法》，明确农村集体经济组织的主体地位、组织机构、成员边界、资产经营、资产管理、运行治理、法律责任等内容和相关支持、服务、保护等措施，为全国面上加快推进改革提供有力的方向引领和坚强的法治保障。

2.加快面上推进。其一要坚持实践导向，充分发挥改革先行地区的引领优势，运用好已经取得的经验，确保全国面上改革加快推进不停步，不走不必要的弯路，防止走回头路。其二要坚持分类推进。要对农村地区、城郊区和城区的集体经济组织实行有差别地推进。其三要坚持综合试点推进。农村集体资产股份合作制改革是农村综合改革的重要组成部分，要充分考虑到改革的联动性，尽早明确土地承包权长久化的具体规定，尽快选择安排户籍制度、土地制度、农民住房、农村集体产权制度等相互关联改革的综合试点，并及时评估现实适应性和可推广性，择优推之，为分项搞活不同财产权创造良好条件。

3.加快赋权活能。一是创新确权确股的制度供给。针对农民和集体统一经营管理资产构成多样化、复杂性及存在相互转化现实可能的问题，在清产核资的基础上，采用原则性与灵活性相结合的办法，明确股份作为“享有和行使成员权（包括衍生的民主管理权、收益分配权等）”的一种证明。二是创新股权开放管理制度。要坚持股权静态化管理，另一方面要防止集体经济组织成员构成的封闭僵化，创新设置社区出生、新迁入居住生活或从事生产经营活动等新增人员流入或配置股权的条件，尽量把集体经济组织打造成具有一定开放性和流动性的组织，以增强活力。三是合理配置各级政府和农民改革路径的选择权。防止把选择权都交给地方、都交给基层、都交给农民。四是创新确权赋能的制度供给。针对股权权能实现难的情况，在总结和评估各地试点经验和成效的基础上，进行系统、科学、稳妥、创新地设计，实现确权、固权、保权、优权、活权。

参考文献：

[1]王静.渐进性农村股份合作制改革的路径分析[J].农业经济问题，2017，（4）： 23-29.

[2]刘笑萍.农村社区股份合作制制度创新路径分析[J].农业经济问题，2005，（9）： 13-15.endprint