社保资金的又一道保障

文／谢 九

国有资本划转社保基金，短期之内对于我国的社保体系不会带来明显的影响，主要意义在于未雨绸缪，预防我国养老金体系未来可能出现的兑付风险。

2017年11月18日，国务院发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，这项讨论多年的社保改革方案终于正式出炉。

按照《方案》规定，将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，划转比例统一为企业国有股权的10%。划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算，接受考核和监督。

如果不考虑商业保险，我国的养老保险主要由三个部分构成：一是基本养老保险，目前结余大约为4万亿元，主要由各地方政府控制，这是我国养老体系的主力支柱；二是全国社会保障基金，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，属于战略储备基金，目前总体规模大约1.6万亿元；三是企业年金，也就是职工单位自办的补充保险，截至去年年底，企业年金的总体规模首次突破1万亿元。

此次国有资本划转社保基金，主要是补充全国社会保障基金，从承接对象来看，就不难理解，此次改革对于当前的社保体系没有实质性影响，主要还是着眼长期，希望解决的是将来养老体系的可持续发展问题。

可持续问题已经成为我国目前养老体系的最大挑战。我国人口老龄化压力越来越大，上世纪90年代我国养老保险的抚养比是5∶1，也就是5个参保人养1个退休人员，但是现在的抚养比已经降到了 2.8∶1，即 2.8个人养1个人，未来抚养比还会继续下降，在这样的大趋势之下，养老金的可持续问题已经迫在眉睫。另外，我国的养老金缺口压力也越来越大，虽然从整体上看全国范围内尚有结余，但这是建立在大量财政补贴的基础上，而且不同省份之间贫富差距极大，根据人社部公布的数据，2016年收不抵支的地区增至7个，其中黑龙江负债高达232亿元。

解决养老体系的可持续问题，长期依靠财政补贴显然不是办法。理论上而言，提高养老金缴费率最能起到立竿见影的效果，但是目前我国“五险一金”的缴纳标准已经处于很高的水平，继续提高缴费率将会大幅增加企业和个人的负担，尤其是最近几年，降低社保缴费标准已经成为大势所趋。去年国务院常务会议提出：“从 2016年 5月 1日起两年内，阶段性降低企业社保缴费费率和住房公积金缴存比例，为市场主体减负、增加职工现金收入。”在社保缴费率下调的大背景之下，解决养老体系的可持续问题只能寻找别的出路，实力强大的国有企业自然进入人们的视野之中。最近几十年来，随着中国经济的高速增长，国有企业迅速做大做强，积累了丰厚的利润，去年全年，我国国有企业实现利润总额为23万亿元，今年前10个月，国有企业利润总额接近24万亿元，同比增长24.6%。理论上而言，国有企业属于全民所有，对于解决养老体系的难题也责无旁贷，国务院此次发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，也明确提出“充分体现代际公平和国有企业发展成果全民共享”。

按照国务院的文件，此次国有资本划转“首先以弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口为基本目标”，所谓享受视同缴费年限形成的缺口，主要是指上世纪90年代全国推行企业职工基本养老保险改革时，当年大约2000万的退休人员以前没有缴纳保险金，但是视同缴费，由此形成了养老保险转轨时期的制度成本。此次划转10%的国有股权，首要目的是为了弥补这部分缺口，“今后，结合基本养老保险制度改革及可持续发展要求，若需进一步划转，再作研究”。

全国社保基金2000年成立以来，曾经有过两次国有资本补充社保基金的举措：第一次是2001年的减持国有股筹集全国社保基金。当年6月份，国务院发布《减持国有股筹资社会保障资金管理暂行办法》，要求“新发、增发股票时，应按融资额的10%出售国有股”。此举本意是为了充实社保资金，但是忽略了对于股市的冲击，国有股减持最终引发股市大跌，于当年10月份被紧急叫停。

2009年，财政部、证监会等部委发布《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，规定国有股份有限公司首次公开发行股票并上市时，按实际发行股份数量的10%，将上市公司部分国有股转由全国社会保障基金理事会持有。此次转持吸取了2001年国有股减持的教训，规定了严格的禁售期，加上规模总量不大，因此对于股市没有形成明显冲击。不过，由于大部分大型国有企业已经上市完毕，已经上市的国有企业并不承担划转股权的义务，因此实际转持规模并不大，对于解决养老体系的实质作用也相对有限。

过去几年，业界一直呼吁在国有股权划转社保基金上实施更大力度的改革，十八届三中全会首次提出划转部分国有资本充实社会保障基金，今年十九大召开之后，国有资本划转社保基金开始正式实施。和2009年的办法相比，此次覆盖的央企范围大大提升，不再局限于新上市企业，“将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围”。

此次国有资本划转将会极大充实社保基金的账户，能够实质性提升社保基金未来应付养老风险的能力。截至去年年底，我国国有企业总资产132万亿元，所有者权益接近45万亿元，按照10%的划转比例，对应的划转规模大概超过4万亿元，考虑到“公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构等”不在划转之列，实际划转资产规模可能在3万亿元左右。目前我国社保基金规模为1.6万亿元，基本养老金规模为4万亿元，经过此次划转之后，社保基金的规模有望超过基本养老金。

由于社保基金的作用主要着眼长期，因此，国有资本划转社保基金之后，主要收益来源将是股权分红，社保基金扮演长期财务投资者的角色；其次，社保基金会经批准也可以通过国有资本运作获取收益。另外，社保基金会等承接主体要履行3年以上的禁售期义务，并应承继原持股主体的其他限售义务。考虑到社保基金变现对股市的潜在冲击，划转部分国有资本充实社保基金，主要划转对象是中央和地方企业集团的股权，一般不涉及上市企业。

对于此次国有股权划拨社保基金，财政部表示这并不意味着要通过大量变现国有资本用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。虽然从短期来看，社保基金主要依靠股权分红来获取收益，但是相比股权自身的价值，股权分红的收益终究有限，如果划转股权不能变现，对于社保基金而言也就只是“纸上财富”。因此从长期来看，国有资本的变现可能还是难以避免，尤其是如果未来我国的养老体系出现兑付缺口，需要社保基金应急时，最终有可能不得不通过大规模变现国有资本来实现。