基于财务云平台的建设项目内部控制设计

程平++张敏济

【摘 要】 建设项目内部控制是行政事业单位控制活动的重要环节。以重庆海事局为例，基于重庆海事局财务云平台建设项目业务应用，在阐述重庆海事局主要依据传统方法进行建设项目控制的基础上，依托移动互联网和云会计等技术，从内部控制权限管理和控制流程两方面设计了建设项目内部控制框架，并从信息共享、实时动态监控、三方复核、数据分析等方面提出了建设项目内部控制实施的保障措施，以期为行政事业单位建设项目内部控制信息化建设提供一种新的思路。

【关键词】 财务云平台； 建设项目； 内部控制； 重庆海事局

【中图分类号】 F232 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）04-0150-05

一、引言

随着移动互联网、云会计[1]等技术的发展与应用，行政事业单位的内部控制产生了较大变化。财务云平台是依托互联网技术和云技术，通过在互联网上构建虚拟会计信息系统，使用移动终端完成单位不同部门、不同地点的会计核算和管理工作，将财务工作者从传统复杂、繁琐的核算工作中解脱出来，以实现单位财务透明化和高效化的一种管理工具。2011年11月27日，交通运输部印发《“十二五”交通运输财务工作指导意见》明确指出，要依靠科技支撑，运用现代信息技术提升交通运输财务管理效率水平。重庆海事局从2012年开始与IT公司合作，持续开发以财务集中核算为核心业务的重庆海事局财务云平台（以下简称“云平台”），并根据财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》），开发了“建设项目管理子系统”，实现了概算查询和建设项目资料录入云平台后进行分类、保存等功能，但建设项目各环节管理和控制仍未在云平台中实现。因此，设计基于财务云平台的建设项目内部控制框架，可以帮助重庆海事局实现对建设项目的全面管控，降低建设项目的风险，提高财政资金投资的效率。

行政事业单位建设项目控制作为财政管理中的重要内容引起了学术界和实务界的广泛关注。唐大鹏等[2]在分析了单位内部控制评价过程的基础上，建立并完善了财政部门内部控制和预算单位内部控制一体化构建的解决方案，强调財政管理和预算单位管理整体同步推进的内部控制建设。赵红卫[3]将马克思唯物主义方法论与高等学校内部控制相结合，从内部控制观念、实践和信息化系统建设方面入手，构建了切合高校内部控制的框架体系，并分析了在该框架模型下高校进行有效内部控制的方法。段智文[4]在分析公立医院建设项目现状的基础上，对医院内控制度和建设项目业务层面进行了深入的研究，并从制度建设、审批控制、档案管理等方面提出了改进建议。王玉红[5]通过对建设项目会计核算中重点环节的梳理，完善并再造了基本建设项目会计核算体系，有效降低了建设项目建造过程中的成本浪费。

纵观上述文献的研究，关于行政事业单位建设项目内部控制研究还主要集中在内部控制理论研究、解决方案和会计核算等方面，而从大数据、云会计等信息技术的视角来探索行政事业单位建设项目内部控制相关的研究较少。鉴于此，以基于财务云平台的重庆海事局建设项目管理子系统为研究对象，在满足《内控规范》和重庆海事局建设项目业务需求的前提下，在分析重庆海事局内部控制现状的基础上，设计了基于财务云平台的重庆海事局建设项目内部控制框架和实施流程，并详细阐述了财务云平台在建设项目决策控制、概预算控制、款项支付控制、财务分析与财务监督控制中的具体运用。

二、重庆海事局建设项目内部控制现状分析

重庆海事局作为交通运输部设置在长江干线负责重庆段水上安全监督管理、防止船舶污染水域和水上人命救助的行政执法机关，下设12个海事处及26个执法大队。该单位于2016年9月20日起实施《长江海事局基本建设管理办法》（以下简称《管理办法》），规范了基本建设（含船舶建造，下同）工作程序和管理行为，并对建设项目的工程立项、初步设计、招投标、工程施工、竣工验收、档案管理等做出了明确规定，形成了建设项目管理的内部控制体系。

重庆海事局根据《内控规范》和《管理办法》等规定，设立了基建装备处，负责建设项目的管理，具体负责建设项目的委托设计、委托施工、委托监理、委托审计等事项，并对项目各方面进行协调、监督和管理。基建装备处是项目的实施部门，同时又是项目的管理部门，不仅对项目建设过程负责，还对建设项目竣工决算后的资产质量负责。

目前为止，云平台建设项目管理子系统的功能主要包括项目支出、项目收入、项目状态、概预算管理、报表查询等子模块，实现了财务的统计、报销和查询功能，能够查询到项目状态、概预算执行、合同履行、工程进度等相关信息。在“十二五”期间重庆海事局跨越式发展，使基本建设项目投资规模迅速增长，投资项目数量的扩大、投资金额的增加，产生了大量数据信息，原来财务云平台建设项目管理子系统单一的报销和概预算查询功能已不能满足单位内部控制的需求，设计基于财务云平台的建设项目数据分析、权限、流程控制，项目动态监管的管理子系统已成为一种必然的趋势。

三、基于财务云平台的建设项目内部控制设计

重庆海事局以《内控规范》和《管理办法》为依据，以项目的合规性与风险管控为目标，结合财务云平台的特点，将建设项目内部控制制度、权限和流程嵌入到财务云平台中，设计了以基建装备处主导、财务会计处复核以及长江海事局和交通运输部共同监督的建设项目内部控制框架，并将建设项目流程控制分解到工程立项、初步设计、工程招标、工程施工和工程竣工决算等环节，能够实现多部门之间和各层级之间的信息及时传递和交互，以及建设项目的全程控制。

（一）基于财务云平台的建设项目内部控制权限设计

1.不相容岗位相分离。职责分明、授权有度是内部控制有效性的前提。基于财务云平台，系统根据职位的分工不同将重庆海事局基建装备处的用户角色、操作权限和功能应用进行严格绑定，不同层级的工作人员只能查看到自己相对应的模块，自动实现了《内控规范》第四十六条规定，建设项目中可行性研究与执行、项目决策审批与执行、执行与记录、装备物资保管与使用、项目会计记录与稽核等不相容岗位的隔离，有效规避了岗位设置带来的风险。endprint

2.内部授权审批严明。内部授权审批直接关系着建设项目投资资金的使用效率和效果，对控制目标的实现产生直接的影响。基于财务云平台，通过“签报管理”“逐级审批”“多部门复核”等功能实现了建设项目分级审批、分额度审批和逐项审批三种方式，系统对审批权限和级别实行自动控制，实现了《内控规范》第四十八条规定“单位应当建立与建设项目相关的审核机制”，强化了内部控制规范，防止了领导个人决策带来的风险。

（二）基于财务云平台的建设项目内部控制流程设计

基于财务云平台的内部控制流程将建设项目整个业务分解为工程立项、初步设计、工程招标、工程施工和工程竣工决算五个环节，分步进行控制。同时，财务云平台将各部门录入的信息通过数据处理技术进行规范化的处理，并储存到单位的数据中心，将各环节、各部门联系起来，进行统一的管控，有效规避了建设项目中的风险，如图1所示。

1.工程立项

工程立项是建设项目开始阶段，是整个控制流程的关键环节。首先由重庆海事局基建装备处编制项目意向书，并提交到云平台的数据库中，系统将自动与数据库中预先设置的数据进行比对，判断该项目是否纳入五年规划，如果在五年规划内，可直接进入下一流程编写项目建议书，否则，系统会提示是否向交通运输部申请纳入五年规划，申请提交后，经过交通运输部审核、批准方可编写项目建议书。项目建议书编写完成标志着立项前期工作完成，此时需对项目的可行性进行研究，系统会自动将项目建议书提交到局基建装备处、财务会计处和技术人员对应的模块中，不相关人员的模块中没有相关的信息，各部门和专业人员通过云平台进行评审，系统会根据专家在项目效益、成本、建设时间等方面给出的评价信息进行综合评价，并自动生成评审意见报告，判断项目是否可行，降低了人为的干扰因素。评审意见报告通过云平台的加密传输功能，逐级向长江海事局、长江航务管理局和交通运输部提交，最后由交通运输部审核通过后才可进行项目的初步设计，否则系统会自动将该项目返回基建装备处重新进行项目的可行性研究，保障了《内控规范》四十八条规定的执行，即项目建议书、可行性研究报告等应当由单位内部的规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见。

2.初步设计

建设项目可行性研究报告得到交通运输部批准后，基建装备处应组织开展初步设计工作（主要包括工程类施工图、信息化及设备购置类技术规格书、船舶类技术设计等类型）。建设项目管理系统通过可行性研究报告中的数据判断项目金额，如果单个合同金额小于等于120万元或项目总金额小于等于3 000万元，可通过云平台直接发布竞争性谈判等方式确定设计单位，否则必须通过公开招标的方式确定设计单位。设计单位将可行性研究报告中的施工图、建设预概算等根据平台的数据和分析结果进一步细化，形成完整的设计文件，以此作为工程造价和招标的基础，并需逐级上报长江海事局、长江航务管理局和交通运输部审核，最终由交通运输部审核通过后才能进行项目的公开招标。

3.工程招标

工程招标阶段，基建装备处行使招标人职责，负责组织编制招标工作方案、資格预审和招标文件，并将编制完成的文件以及招标结果上报长江海事局、长江航务管理局、交通运输部审核和备案。首先由基建装备处根据初步设计的批准文件将建设项目划分为若干标段，并将各标段的招标方案上传至云平台，系统将自动识别项目是否属于政府采购项目，如果在政府采购项目的范畴内将直接进入政府采购程序，不属于政府采购项目的系统将自动判断项目金额是否大于120万元，小于等于120万元的项目会按照《管理办法》的要求进入政府采购程序，不能发布公开招标信息。项目金额大于120万元，则必须进入地方公共资源交易市场进行公开招标。在投标人审核时，将投标人的名称输入建设项目管理系统中，云平台通过互联网采集投标人的经营数据、账务数据、税务数据、违法合规数据、信用数据等信息，综合评价投标人的资格，同时建立投标人资信管理中心，为建设项目的质量提供了保障。在评标环节，系统通过投标人的报价与预算进行比对，将超过预算的报价进行剔除，保障建设项目的投资成本。同时为保证招标工作的公开、透明，招标过程必须由重庆海事局财务会计处、长江海事局和专业技术人员进行监督，并承担连带责任。通过将匿名专家库中专业人员的评价与云平台的综合评价相结合，形成项目的评标报告，选出最优施工单位。评标报告需提交长江海事局审核备份，重庆海事局才能与施工单位签订施工合同，保证了《内控规范》第四十九条规定的执行，即单位应当依据国家有关规定组织建设项目招标工作，并接受有关部门的监督。

4.工程施工

在工程施工阶段将产生材料成本、人工成本、设备使用数据、管理费用等大量有价值的数据，通过对这些数据的采集并在云平台进行管理，利用台账中的分析图表功能可以方便、直观、动态地掌握施工的细节过程，动态地掌握建设项目的成本，为管理者提供了全方位分析的可能。此外，系统会根据材料、人工等综合信息自动算出工程的进度，防止施工单位谎报进度的风险。物资采购、进度跟踪、合同变更都在财务云平台上进行，便于对工程施工的全方位监理，规避了施工过程中的风险，能够有效保障《内控规范》第五十条规定的执行，即单位应当按照审批单位下达的投资计划和预算对建设项目资金实行专款专用，严禁截留、挪用和超批复内容使用资金。

5.工程竣工决算

工程竣工决算阶段，由基建装备处、财务会计处、长江航务管理局等部门和专业质量检测人员成立工程验收小组，通过系统的综合指标评价信息与现场考察相结合，对工程的质量、满意度、建设期间等各方面进行评估，如果评估结果不合格，则由施工方继续进行施工。若评估通过，则对各项目进行决算审计，进一步确认建设项目整个过程是否符合《内控规范》等的要求，并出具建设项目竣工决算审计报告，同时报长江海事局审核，审核通过后方可组织专家进行竣工验收，验收合格后，长江海事局下达付款通知，财务会计处才能付款，最后施工方资产交付，完成项目的建设，保障了《内控规范》第五十三条规定的执行，即建设项目竣工后，单位应当按照规定的时限及时办理竣工决算，组织竣工决算审计。endprint

四、基于财务云平台的建设项目内部控制实施

建设项目投资是重庆海事局资金占用最多、风险控制要求最高的部分，贯穿于财政预算到决算的整个过程，因此，建设项目内部控制的实施至关重要。通过将建设项目的内部控制分解落实到各部门，并从实施流程上进行控制，最终细化到具体的控制指标，可以有效规避基本建设领域的风险，为建设项目的内部控制提供了保障，具体如图2所示。

（一） 信息共享使建设项目起始阶段决策更有效

建设项目的决策控制关系到整个项目的成败，是建设项目内部控制的关键环节。通过财务云平台，单位可以获得更加全面、详细的项目投资信息，为单位投资正确的项目提供了一个良好的投资决策环境。一方面，单位可以通过财务云平台了解单位历年的项目投资概况，以过去建设投资的绩效作为新项目决策的参考；另一方面，单位可以通过财务云平台获取下属各海事处的建设需求，从而将资金投入到一线所需的项目上。通过财务云平台获取项目决策所需的信息，有效地减少了人为的干预，缩短了收集信息的时间，提高了决策的效率，同时也降低了决策成本。此外，项目决策是影响建设项目是否实施的重要一环，为了保证决策的科学性和合理性，在项目开展前应编写项目建议书和可行性研究方案。基于财务云平台，单位可以建立评审专家信息库，实时更新专家库信息，在进行项目可行性研究时，随机在专家库中抽取相关领域的专家进行评审。在项目决策时成立由评审专家、长江海事局、基建装备处、财务会计处组成的评审委员会，同时建立项目决策人员责任追究制度，以保障项目决策的高效、方法的科学、结论的合理。

（二）实时动态监控使建设项目计划阶段概预算更合理

建设项目概预算作为一种控制手段，已成为行政事业单位管理的基础。无论是传统的建设项目内部控制还是基于财务云平台的控制，正确编制项目概预算是有效进行内部控制的关键。此外，建立合理的概预算程序与制度，是建设项目造价控制的基本要求，只有合理的概预算才能确定工程的造价范围，为项目招标的控制价格提供参考依据。基于财务云平台可以实现交通运输部五年规划概预算和重庆海事局本年规划概预算同步进行，建立高效的概预算管理体制。财务云平台将预算部门的用户角色、操作权限和功能应用进行严格绑定，实现概预算的编制控制、审批控制和执行控制，有效地防止未经授权的访问和操作，规避概预算环节的风险。同時，将项目概预算与财务子系统和业务子系统相结合，实现资金流、业务流和信息流的集成，设计概预算风险预警提示，通过概预算与项目实际支付额度对比分析，找出项目超额支付的原因并进行调整。实时可视化显示概预算执行进度，避免了建设项目概预算流于形式，有效加强概预算执行过程中的风险防范。

（三）三方复核制度使建设项目执行阶段款项支付更安全

资金的管理是建设项目内部控制的重要内容。基于财务云平台可以实现项目概预算、项目建设进度和项目支付审核三方面相结合，建立完善的支付流程，具体如图3所示。基建装备处按照工程进度，提交工程进度款支付申请单，财务云平台将按照预先设定好的权限传输给具有审批资格的会计人员，审核通过后将自动提交给财务会计处处长，处长审核通过后会自动生成支付凭证。通过建设项目子系统和概预算子系统的无缝链接，支付凭证会自动比对该项目的年初概预算，生成比对结果单据，并传输给财务会计处长、预算处长备案，同时传输给出纳，作为付款的凭证，在支付额度超出阶段预算幅度较大时，设立预警机制，以实现款项支付动态管理，有效加强了款项支付过程中的风险防范。出纳在支付凭证、概预算比对单和工程进度单三种凭证同时具备且金额相符时才会付款。基于财务云平台的款项支付控制，确保了各种支付途径证据完备、审批流程合法合规，同时保证资金支付的真实合理性、资源配置的有效性和支付管理的高效性。

（四） 数据分析使建设项目完成阶段更有保障

项目结束之后的财务分析是建设项目内部控制的重要组成部分，为下阶段的项目决策控制提供了参考。传统模式下，建设项目数量多、资料繁琐，各个项目结束后不能实现彼此间的对比分析，进行建设成本的管控。财务云平台建设项目管理子模块中的影像管理功能可将项目产生的大量非结构化的纸质文档通过高速扫描仪进行静默式扫描，分类储存到数据库中，形成结构化的数据，通过财务云平台的筛选分析功能，对比不同项目和同一项目不同时期的数据，可对建设项目财务状况、建设成本等进行系统的剖析、比较和评价，并生成建设项目投资效用分析报告，为以后建设项目的可行性研究提供了参考。此外，通过不同项目的建设成本的对比分析，不断改进建设项目成本控制的方法和技术，节约建设成本，从而规避故意提高成本带来的财务风险。

财务监督控制贯穿于建设项目的整个过程中，对内部控制的有效性有着重要的影响。基于财务云平台，财务会计处处长等人员可以实现对建设项目的全程监控，通过建设项目管理功能便可参与到项目预算、招投标、施工合同签订以及竣工结算等环节中，对发现违反《内控规范》和《管理办法》等相关要求的情况，可通过财务云平台要求关联的部门提交说明书并改正违规操作；对记载不明、审批手续不完全、原始凭证不完整的业务可通过财务云平台审核退回功能，要求关联部门更正、补充或予以退回。在财务监督的过程中，财务人员要不断提高建设项目的业务能力，识别建设项目整个过程中可能出现的风险，采取相应的措施及时处理，以降低建设项目的财务风险，控制建设项目的成本。

五、结语

重庆海事局财务云平台的运用得益于云会计、移动互联网等IT技术的发展和运用，通过重庆海事局财务云平台建设项目管理子系统对录入数据进行处理、分析与应用，可以保证建设项目各环节的内部控制更加及时、准确和有效。通过设计重庆海事局基于财务云平台的建设项目内部控制流程和实施流程，将整个流程分解到工程立项、初步设计、工程招标、工程施工和工程竣工决算五个部分进行控制，实施时将内部控制细分到基建装备处、财务会计处、预算处等各实施部门，并对决策控制、概预算控制、款项支付控制、财务分析与监督控制等环节中的具体应用进行了详细的阐述，期望对重庆海事局进一步强化建设项目内部控制的能力有所帮助，提升行政事业单位建设项目的投资效益。

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