我国公众参与的现实困局与路径选择

孙淑辉

公众参与是创新社会管理体制的内在要求，是推进国家治理现代化的建设性力量，是积极践行群众路线的恰切路径，是实现社会安定有序的内在支撑。党的十六大报告提出“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度等”，公众参与作为一种国家话语进入议事日程。党的十八大报告又进一步提出加快形成“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与，法治保障”的社会管理体制，从而将公众参与由一个正在普及的观念提升到了政治语言的高度，这充分说明了公众参与在社会管理创新中的重要意义和价值，公众参与作為一种社会治理实践全面进入公众视域。

一、公众参与的功能分析

公众参与是指公民个人或群体组织为实现个人利益和公共利益的最大化，促进公共资源更为公正、合理的配置，依法通过各种方式、途径和手段，参与公共决策和公共治理的过程。其中广大人民群众和各种组织是公众参与的主体，社会公共事务是公众参与的客体，公众与政府及相关部门的博弈、互动与讨价还价则是公众参与的过程，环境保护、基层自治、社区治理、公共决策等是公众参与的领域。

（一）公众参与是创新社会管理体制的内在要求

推进社会管理体制的创新，就要按照健全“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法治保障”的社会管理格局的总体要求，不断优化社会管理体制，不断创新社会管理工作机制。对于社会管理体制的创新而言，公众参与是基础，是关键。一方面，公众参与有利于不断壮大社会协同的力量，完善社会管理体制；另一方面，公众参与也能进一步推进社会管理中主体的多元化、平等化，形成多元主体合作共治的格局。因此，公众参与是推进社会管理体制创新的建设性力量。

（二）公众参与是推进国家治理现代化的必然选择

与统治不同，治理强调的政府并不是社会管理的唯一主体，社会管理的主体是多元的，权力的运行是多向度的，是多元主体彼此之间对公共事务的“协商式参与”。政府已经不再是公共事务的孤独垄断者，而是和各种社会组织、公民一起共同形成协作网络，从而在共同分担责任的基础之上形成新的社会治理联合体。所以，公众不再是社会管理的客体，而是主体；不再是旁观者，而是行动者。

正如罗西瑙所言：“与统治相比，治理是一种内涵更丰富的现象，它既包含政府机制，但同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人和各类组织等得以借助这些机制满足各自的需求，并实现各自的愿望。”国家治理体系现代化的过程就是实现由政府为单一主体式的“自上而下”的强制管理模式转变为管理主体多元化、管理方式民主化、管理过程协作化的多元互动式的新型公共治理模式。因此，公众参与顺应了治理理念的内在要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。

（三）公众参与是积极践行群众路线的有效路径

对公众参与的强调就意味着对公民个人、群体以及组织在社会公共事务中发挥作用的重视，而这与党群众路线工作方法——一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动的实质具有内在的耦合性。那么，如何在新形势下继续贯彻执行党的群众路线？如何在一种合法、有序的环境下使人民群众不断增加的物质文化需求、权利需求得以满足？如何在维持国家的稳定和谐、长治久安这一来之不易的发展环境的前提下，充分地发挥广大人民群众的作用和智慧？而通过公众参与可以很好地实现马克思主义群众观和群众路线，可以极大地激发广大人民群众的制度创造智慧和政治参与热情。因此，可以说公众参与的有序推进有利于群众路线的积极践行，有利于扩大中国共产党的群众基础。公众参与是践行马克思主义群众路线的重要渠道和有效路径。

（四）公众参与是实现社会安定有序的内在支撑

依法有序的公共参与是社会安定有序的内在支撑。这是因为，一方面可以为社会管理主体倾听民声、体察民意提供开放的平台和载体，可以缓解广大民众与现有社会管理体制之间的紧张与对立；另一方面通过强调参与渠道、程序、手段的规范性和制度化，能有效避免多元利益主体之间参与活动的随意性、盲目性以及自发性，而且也可以规避不规则竞争导致的利益主体矛盾的激化与升级，有助于实现更高水平和质量的社会和谐。

公众参与社会管理，可以把不同社会群体的政治愿望、利益诉求，通过合理、合法、畅通的渠道反映到社会管理体系中来，将公众由“沉默的多数”转变为“发声的多数”，使社会政策和公共事务的治理对自己及所属的团体更为有利或损失最小，有助于提高社会管理的科学化水平，提高社会管理的效率和质量，降低社会管理的成本和损耗，激发社会活力，保障社会的安定有序。

二、公众参与的现实困局

随着宏观层面上社会管理创新的有序推进，公众参与不断深入，取得了一些成效。同时，由于主客观条件的限制，现阶段我国公众参与陷入了困局，进一步推进面临一系列限制。

（一）政府层面——公众参与基本理念的缺失

目前，我国社会管理中存在的一个比较突出的问题就是，“党委领导”“政府负责”有余，“社会协同”与“公众参与”严重不足，政府与社会之间的互动、沟通不足，社会组织发育滞后，而这些是和政府的公众参与理念缺失不无关系的。

第一，政府角色的缺位。在现代社会的行政实践中，政府未能有效地扮演好自己的管理者角色，出现政府不负责、不作为的情况。一方面，政府角色僵化、不到位。在现代社会行政过程，政府尤其是一些地方政府对公众参与在社会管理中的作用认识不清，对公众在社会治理中的定位模糊，对社会组织发展、公众参与的意义认识不到位，政策培育不到位。虽然认识到随着“单位社会”向“后单位社会”的转变，社会管理的主体呈现出多元化的趋势，但是对于不同主体在社会管理中的地位、角色和功能的把握尚有不足。不少政府官员仍然秉承着“官本位”的理念，认为公众参与可有可无，形式要有，内容就无所谓，官样文章十足。在很多地方，政府仍然是社会管理的绝对主体，公共政策的出台以及公共事务的治理仍然是政府的“乾纲独断”，公众参与缺失。另一方面，大多数政府官员至今仍不懂得、不习惯、不善于对诸如居民委员会、业主委员会、志愿者协会或社区维权组织提供政策指导和帮助，仍然习惯于以领导者的角色自居，政府“服务”角色缺失严重，角色转变不到位，致使在面对社会管理中出现的一些新问题和现象时，政府的管理责任却经常陷于“缺位”、不到位的尴尬境地，政府责任流于形式。endprint

第二，政府角色的越位。在现代社会行政过程中政府往往超越了其应有的职责和权限，出现“既是运动员，又是裁判员”的情况，造成公众参与的不足。政府在公共事务中的越位问题主要表现在三个方面：一是“以政代社”，只有政府的行政运作，没有社会协同的博弈空间。政府包揽了许多本应由非政府、非营利社会组织所承担的职能与事务，公众参与没有存在的必要。二是“以政干社”，政府虽与社会共存，但政府逻辑凌驾于公众之上。因循着传统社会的统治逻辑，政府习惯于将各种社会组织、社会团体作为自己的附属物来加以领导和驱使，致使社会协同力量难以独立发育，公众参与缺乏有效载体，社會组织出现“内卷化”。政府角色的越位严重挤占了公众参与和社会协同的空间，政府角色的缺位严重迟滞了公共参与和社会协同的力量，政府的公众参与基本理念的缺失，导致政府职能转变不足，政社不分，公众参与面临困局。

（二）公民层面——公众参与意识和参与能力不足

从公民层面来看，其参与的困局主要体现为作为参与主体的公众尚不具备有效参与、充分参与、实质参与的能力。这主要体现为两个方面：一是路径依赖中公众参与意识的单薄；二是公众实际参与能力确实不足，而这也是公众参与最大的现实困局。

就参与意识而言，第一，源于中国社会自古以来的单一的行政化体制，以及在这一体制下“自上而下”的权利运作逻辑，导致参与没有必要，导致了国人公民参与意识的淡薄。第二，传统儒家文化在有效维护道统合法性的基础上，也不断再生产了传统的“公民”，“达则兼济天下，穷则独善其身”是其基本信条，于是乎公众事务的治理之道就在于“达者”的管治，而作为“穷者”总是将社会的管治寄希望于自身之外的“达者”来替自己作出决定，从心理层面就认为社会参与公众不应该置喙。第三，既有利益集团或团体对公共事务以及政策的把控，导致部分公众认为参与也是白参与，参与不会有什么实际效果，“多一个不多，少一个不少”，自己的参与对于大局不会产生任何实质性的影响，这就严重打击了公众的参与积极性，造成公众参与的随意化和形式化，参与意愿低下。第四，从行动的实际逻辑来看，作为一次集体行动的公众参与，其效果如何取决于行动在多大程度上对公众“搭便车”心理的克服与规避。而这一逻辑也是造成实际社会参与中公众意识淡薄的重要因素。

就参与能力而言，参与权是公民相对国家享有的一种主动性的权利，此种权利的实现对公民的参与能力有着基本的要求。首先，“公民精神”不足，主要是指社会公众对于参与的内容、参与的渠道、参与的作用以及作为公民进行参与应该具备的政治素质、契约精神、合作意识不强，进而导致参与能力的相对不足。其次，参与主体的组织化程度不够，呈现为一种“碎化”参与。即由于社会公众对社会组织在参与中的作用认识不足，当前公众参与的形式更多地表现为分散化个人参与、零星参与，公众组织化程度较低，这就严重限制了公众参与能力的发挥，参与的效果不佳。最后，公众参与的相关知识培训、学习不足，参与的质量不高。多数公民缺乏参与公共事务的基本知识、理念，对于参与的程序、重要性以及相关的权利与义务把握不到位，对参与的内容以及相关的资讯与技能缺乏充分的了解，加之在事关公共事务的管理中政府信息的透明度不够，高层参与的区隔以及基层参与的形式化，无疑都加剧了公众参与的盲目性，造成参与能力的匮乏。

（三）社会层面——公众参与的组织载体阙如

社会的组织化程度既是公众参与的关键，也是现代社会实现有机整合的纽结。随着社会建设的深入推进，作为公民参与的重要组织载体的社会组织，尤其是各类NGO的兴起与发展标志着现代社会公众参与正在发生很大的变化， 截至2013年年底，我国在民政部门登记的社会组织共有54.7万个，八大人民团体的各级组织600多万个，还有14家群团组织。借助于这个载体和平台，公众参与突破了传统政治参与，参与的组织化程度明显提高，并且领域不断拓展，趋于多样化。但是作为一种非政府组织、非盈利的民间组织，其在我国的发展面临诸多限制因素。从历史来看，在“官本位”色彩下，在我国历史中发挥参与功能的社会组织缺乏成长的环境和土壤，社会组织“先天发育不足”；从现实来看，我国各类社会组织的数量较少，尤其是自治性公民团体培育更是不足，已有组织功能过于单一，对政府的依赖较大，自立性不强，社会组织“后天营养不良”。在历史和现实条件的形塑下，社会组织发育迟滞，导致个体利益得不到有效组织，公众参与的能力、信息、支持等资源不足，导致现实的参与处于低效、甚至是无效状态，原子化个体的利益将在相互冲突和高成本博弈过程中被吞噬和淹没，社会协调成本攀升，社会整合不足。

（四）制度层面——公众参与的制度化程度较低

公众参与在制度层面的困局主要体现为公众参与的制度化程度较低，参与的随意性、非制度化特征明显，这就加大了公众参与的不确定性和偶然性。第一，总体讲，尽管公众参与取得了相当大的进步和突破，但相对而言，参与渠道有限而狭窄；参与的方式固定，仍然较为传统；参与的内容边缘，仍然较为单一。第二，具体讲，公众参与的程序设计整体阙如或较为粗糙。某些社会管理领域对公众参与有强制性规定，但具体的参与程序往往过于概括、笼统，操作性不强，致使许多公众参与都以非制度化的形式出现，公众参与流于空泛和形式。第三，鉴于历史上我国在政治、经济、文化还有社会心理的积淀上，都缺乏公众参与的必要基础和传统，而现实中我国公民社会的发育程度还比较低，致使公众参与的正式制度安排稀缺、乏力，难以在短时间内落地，这就为非制度化的参与形式和渠道提供了存在的空间。

三、推进我国公众参与的路径选择

从我国公众参与社会管理的现状以及面临的现实困局出发，推进公众参与，必须从理念转变、公民意识与能力培育、社会组织发育以及制度建设等方面入手，遵循社会建设的规律，循序渐进，分阶段、有步骤推进公众参与的步伐，以适应加强和创新社会治理的需要，推进国家治理体系和治理能力的现代化。endprint

（一）更新社会管理理念，准确定位政府职能

首先，政府应从政府“主导一切”的观念转变为“还政于民”的观念，从全面控制的“全能政府”观念转变为有所为有所不为的“有限政府”观念，按照“政社分开”的原则，积极主动剥离一部分社会职能，从对社会全方位的管控过渡到作为对社会公共事务进行治理的一员。其次，政府要积极主动地研究社会管理规律，按照“党委领导是根本，政府服务是前提，社会协同是依托，公众参与是基础”的要求，准确厘定和处理不同社会管理主体的角色定位以及彼此之間的分工与合作关系。政府要正确认识各种社会组织、公众在推进社会治理现代化过程中的作用，在准确把握不同社会管理主体的角色、功能的基础上，积极学习和掌握与不同主体之间的沟通协作，做到政社互补、合作有序。最后，实现社会管理理念由“管控”到“治理”“善治”的转变，变“管理型政府”为“服务型政府”，回归政府“守夜人”的本色。

（二）提升公民意识，积极锻造现代公民

首先，要促进“公民精神”的培训，积极进行公民的政治社会化教育，培育社会公众的协商、“讨价还价”能力，促进其契约精神与理念的发育，逐步形成适应现代社会管理的参与型政治文化，锻造现代化公民。其次，要加强对公民意识的宣传教育和培训，包括主体意识、权利意识和参与意识，增强公众参与的合法性、有序性、自觉性，使参与成为公众的生活习惯以及生活方式。再次，深入开展公众参与的启蒙教育和参与能力的教育，从广度和深度上加强对社会公众的培训，尤其是参与的法律法规、参与的形式和政策以及社会事务能力的训练，进一步提高公众自我教育和自我发展的能力，提高其参与的能力。最后，自下而上锻造公众的参与意识与能力。以基层群众自治制度为抓手，进一步扩大基层民主，提高公众的民主素养，积累公众参与的经验。

（三）培育各类社会组织，不断提高社会组织化程度

首先，增量发展。对于一些社会组织，尤其是表达型、参与型以及维权型社会组织，政府应尽量为其注册、成立、发展提供政策引导、财政或税收支持，“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”其次，存量改革。对于一些“官办性质”或是“半官半民”性质的社会组织，要进行全方位的改革，着重对其进行宏观管理，逐步改进其管理方式，不断减少对其内部事务的行政干预，从而保证社会组织的独立性、自治性和民间性，回归其作为公众利益载体的本色，不断提升公众参与的组织化程度。

（四）优化社会环境，有序实现公众参与的制度化

首先，要建立健全相关的法律、法规，对公众参与的内容、方式途径作出明确的规定，并以法律法规的形式固定下来，对公共事务以及社会管理内容的相关信息及时、准确公开，提高公众参与的制度化和针对性。其次，建立相应的公众参与制度规章、体制机制，以支持和保障公众参与的规范化、确定性。不断完善包括信息公开制度、结社和社团管理制度在内的公众参与的基础性平台，不断完善以公平、有效参与为核心的公众参与的程序性制度，不断完善以司法审查为核心的公众参与的支持性制度。再次，要充分发挥现代科技手段在公众参与制度化过程中的作用。尤其是网络平台、各种新兴媒体在推进公众参与普遍化、组织化和民主化过程中的作用，如网络论坛、BBS、MSN、电子邮件、QQ、微信、微博、短信等网络平台，但要注意加以引导，规避新兴媒体的负面效应。最后，公众参与的制度化水平也有赖于政治体制改革的进一步深化。公众参与的制度化水平需要政治体制改革作保证。只有政治体制改革进一步深化，才有可能建立一套行之有效的公众参与的体制和机制。我国政治体制改革首要的任务就是要扩大公民的政治参与。而目前我国公众的政治参与因受制于制度、体制和文化习俗的影响而很不普及、很不广泛、很不深入、很不规范，这就需要进一步推进政治体制改革，为公众参与“保驾护航”，为公众参与提供体制保障，进一步营造和扩大公众政治参与的舆论氛围和影响，通过选举等方式进一步拓宽民主参与的渠道和形式，进一步提高公众参与公共事务的主动性、积极性和有效性。

四、结语

西方公众参与的历史发展表明，公众参与的发展受制于公民的素质、公民文化和法律制度等公民社会条件的影响，同时也受制于一个国家的体制、国家建构的历史脉络、国家与社会关系的状态，所以，公众参与必然是一个渐进式的梯度发展过程。因此，对于公众参与的作用我们要辩证地看待。一方面，公众参与对于创新社会管理体制、推进国家治理体系和国家治理能力的现代化，以及实现社会的安定有序、推进民主进程等具有重要意义；另一方面，由于公众参与的阶段性以及现阶段我国社会发展的实际，公众参与的持续推进必然面临着一系列的现实困境。这一张力的持续存在，一方面可能会出现理论上过分夸大公众参与、进而导致实践中民意绑架政府的可能性，另一方面，有可能出现现实中民众在意识上轻视公众参与、参与发展举步维艰、进而导致政府忽略民意的可能。因此，在社会管理创新的进程中，我们要对这两种可能性保持清醒的认识。

（作者单位：郑州轻工业学院思政部）endprint