美国在环境议题上的分歧及对中国的启示

张好雨，底 骞*

（1.北京大学光华管理学院，北京 100871；2.哈佛大学公共卫生学院，美国波士顿 02115）

引言

2018年4月，特朗普总统任命的美国联邦环保局长官斯科特·普鲁特宣布了一项推动“科研透明”的法案。这项法案要求环保局制定政策时候，只能参照使用公开数据做出的研究。此项法案一经披露，在美国掀起轩然大波。因为美国空气质量标准的制定，主要是使用人群的健康跟踪数据，进行流行病学调查研究。这些人群健康数据涉及个人隐私无法被公开。普鲁特此举，意味着几乎所有空气污染的流行病学研究都将不能够用于环保局制定政策。这项法案为美国继续空气污染治理设置障碍，阻碍进一步制定空气质量标准的意图明显。联想到特朗普总统宣布美国退出旨在减少温室气体排放的《巴黎协定》，人们不禁想问，美国在环境保护上怎么了，为什么作为国家元首和环保局的首脑会在环境问题上开倒车？美国在环境问题上的尖锐争论的来龙去脉是什么？本文将就美国环境保护问题的争论，尤其是在空气污染治理上的分歧，做一番梳理。中国时下正在努力治理空气污染，文章最后将讨论美国在治理空气污染和环境议题上的分歧对中国的启示意义。

1 美国环保共识的现状

美国近几十年来在环境保护和污染治理上，尤其是空气污染的治理上，取得了显著的成绩。但是近年来美国社会在这些议题上却日益分裂，难以达成共识。简而言之，美国社会对于环境议题的态度大致沿着党派而分为两派：民主党属于自由派，他们在环境问题上更加激进，努力使用政府力量积极介入解决环境问题；共和党属于保守派，在环境问题上较为消极，他们认为环境和经济应该同时并重。在实践中，共和党经常反对制定更加严格的环境法规。近年来，两党在包括空气污染治理在内的环境议题上分歧越来越大。

为了控制空气污染，美国环保局对臭氧、细颗粒物（PM2.5）等大气污染物设置了浓度上限，并且定期调整这些空气质量标准。但是每次环保局调整大气污染物上限并制定更加严格的空气质量标准，都会引起多方面的争论，而且近些年争论尤为激烈，常常诉诸法律手段。以臭氧的标准为例，2015年当美国环保局尝试把臭氧浓度上限从75 ppb①1 ppb=10-9，下同。编者注。调整到70 ppb的时候，工业界就激烈反对，认为此举将让美国经济付出1400亿美元代价[1]；尽管后来臭氧浓度标准确实调整到了70ppb，但是工业界的反对之声不绝于耳，不断有人尝试用法律手段推翻这项空气质量标准。较为著名的反对事件有：美国商会公开反对70 ppb的臭氧标准，将环保局告上法庭[2]，理由是70 ppb的臭氧标准过于严格无法达到[3]。美国化学协会（American Chemistry Council）也尝试阻碍新臭氧标准的执行[4]。有趣的是，美国的环保和健康组织行动起来，也将环保局告上法庭，理由是70 ppb的臭氧标准过于宽松无法保障民众健康。例如，美国肺脏协会（American Lung Association）、美国胸科学会（American Thoracic Society）、美国公共卫生协会（American Public Health Association）起诉环保局，理由是臭氧浓度在部分地区超标[5]。2017年底，美国14个州加入臭氧标准的争论，将环保局告上法庭，要求环保局继续执行臭氧的空气质量标准[6]。

除了法庭上的混战，美国社会竟然出现了“空气污染没有危害”的呼声。特朗普指定的环保局过渡小组（Environmental Protection Agency transition team）成员之一的史蒂夫·米洛伊（Steve Milloy）多次在媒体上撰文，宣称“细颗粒物对人体没有危害”“环保局制定环境政策选取的研究是有偏差的”[7]“除了影响可见度造成交通事故死亡之外，中国的空气污染没有造成人死亡”[8]。

反对空气质量标准的运动在今年4月达到了高潮，美国环保局长普鲁特宣布了一项推动“科研透明”的法案，规定环境政策的制定只能依靠公开数据做出的研究[9]。美国现在空气质量标准的制定主要依靠流行病学研究。这些流行病学研究对暴露于空气污染的人群进行多年健康跟踪调查，并估计空气污染的危害。例如著名的“哈佛六城市研究”（Harvard Six Cities Study），就是在美国6个城市对8 000人进行了长达16年的跟踪[10]。这些流行病学研究为美国环保局的空气质量标准制定提供依据。但是人群健康的跟踪数据属于个人隐私，无法被公开。环保局长普鲁特此举，意味着几乎所有的关于空气污染的流行病学研究都无法用于制定空气质量标准，其意在釜底抽薪地阻碍进一步制定更加严格的空气质量标准。关于温室气体排放和气候变化上的争论更加激烈，几乎到了白热化的地步。其标志性事件是2017年特朗普总统宣布退出旨在减少温室气体排放的《巴黎协定》。美国的总统和环保局长，都在环境保护上公然开倒车。美国在环境保护问题上的社会分歧之大，可见一斑。有研究表明，如今环境问题已经成为撕裂美国社会的重要议题之一，分歧之大仅次于社会保障的议题[11]。

2 美国环保共识的历史演变

在历史上，美国社会上下曾经也对环境问题有着空前的高度共识。20世纪60年代，蕾切尔·卡森的畅销书《寂静的春天》在美国激起了各个阶层民众对于环境问题的关注。整个60年代公众的环境意识空前高涨。因此，整个美国社会上下在70年代对环境问题的态度空前一致，以致于当时人们宣称环境议题是美国民主党和共和党两党的共识。1970年的《清洁空气法案》是美国现代大气环境保护的法律基础，当时在参议院以73∶0全票通过。共和党出身的尼克松总统签署了这项法案。在这一时期，美国对于环境问题的共识基本上超越了任何党派的斗争和意识形态上的分歧[12]。

到了70年代末和80年代，美国精英阶层对于环境问题的意见开始沿着意识形态的光谱出现分化。标志事件是1988年美国参议院对《清洁空气法案》的修正案进行表决，投票结果从20年前的全票通过变成了89∶11，有将近四分之一的参议员反对旨在加强大气污染防治的修正案。

随着90年代初苏联的解体，美国保守势力担心的对象从苏联的威胁变成全球联合的环保运动[13]。当时正值国际社会开始关注气候变化问题，臭氧层保护问题因为《蒙特利尔议定书》的签署方兴未艾。自从1992年里约热内卢的地球峰会之后，保守势力的基金会、智库、领导人开始行动起来阻碍政府在环境议题上的投入。共和党于1995年国会选举占有多数之后，保守势力对于环境议题的抵制开始加剧，在21世纪初小布什总统任期内达到高潮。标志性事件是美国宣布退出《京都议定书》。但就在这一时期，两党在环保议题上仍然有零星的合作，例如1997年美国东北部几个州的共和党议员联合起来支持更加严格的空气质量标准[14]。有实证研究将民主党和共和党在环境法规的投票表决结果进行量化。研究发现，民主党的得分在70年代仅仅略微高于共和党，但是两党的差距在1990年之后迅速扩大，延续至今，并在最近达到历史最高值[11]。

奥巴马上台之后，美国民主党和共和党在环境议题上的分歧继续加剧。环保议题的争论带有意识形态色彩，并且成为区分政治倾向的标志。奥巴马尽管对于环境议题非常热心，任期内也推动了诸如有关限制汞排放的法案。但这项法案在2011年一经推出，就遭到21个州和工业企业的强烈反对。这21个州联合起来向最高法院起诉，认为这一法案超越了《清洁空气法案》的权限[15]。类似地，奥巴马也推动《清洁电力法案》来减少温室气体的排放。但是这一法案于2015年在参议院以52∶46的投票结果被保守势力阻止。尽管奥巴马动用总统权力让法案通过，但这项法案在最高法院又被叫停执行。环境议题已经成为撕裂美国的首要议题之一，仅次于有关社会保障的分歧[11]。

特朗普上台之后，美国精英阶层中对环境议题的分歧已经达到空前的高度。奥巴马时期的众多环境法规被废除。标志性事件就是前文所述的退出巴黎协定和普鲁特的科研透明法案。上面提到的《清洁电力法案》，普遍认为其将在特朗普任期内被废除，相关的法律程序已经开始。

3 美国环保分歧的原因

环保共识的消失是美国环境事业最大的威胁。不同政治势力在环境问题上互相掣肘，使得重大环境问题无法得到解决，环境立法越发滞后于社会现实。另一方面，诸如全球气候变化等新的环境问题不断出现，呼唤着新的环境法规的出现。但是，自从1990年《清洁空气法案》的修正案通过后，将近30年美国在环境方面立法一直处于大体停滞状态。

美国在环保问题上分歧，是由多方面原因造成的。

3.1 代际间环境思想的转变

美国代际间的价值观转变造成了环境思想的差异，这是美国社会环境思想变迁的大背景。美国政治学家英格尔哈特（Ronald Inglehart）在他的著作中用后物质主义价值观（post-materialist values）来解释社会代际间价值观的转变[16]。他运用和发展了马斯洛的层次需求理论，认为民众的需求结构，是和这个国家经济水平等外在条件相关的。如果一个人成长于物质匮乏的环境中，那么他们长大之后就会更加看重物质生活条件，满足生理和安全上的需要；而如果人成长于物质充裕的环境中，他们会更加看重自己价值实现、生活质量和高层次的需求，即是后物质主义价值观。西方国家在二战之后普遍物质生活充裕，则会在宏观层面观察到人群的价值观逐渐朝后物质主义价值观靠拢。英格尔哈特对世界各国展开多年的“世界价值观调查”，从实证的角度证明了上述的人群价值观转变。英格尔哈特综合了包括美国在内43个国家的数据，发现后物质主义价值观的转变对应着较高水平的环保行为[17]。

用后物质主义和代际间价值观转变的视角来观察，美国社会物质充裕环境下成长起来的新一代美国人，生理和安全的需求已大体得到满足，会比他们的父辈追求高层次的需求，例如关注环境问题。这从根本上决定了，美国社会对于环境问题的关注仍将继续。现在的美国社会，谈论治理污染和应对环境问题（气候变化问题除外），大体上具有很高的合法性。保守势力即使想阻碍更严格的环境立法，也不敢公然反对环境保护，只能使用诸如“注重经济代价”“不能牺牲就业”“环境标准在技术上不可行”等理由加以搪塞，并利用下文将要谈论的“狗哨政治”的委婉手段来暗示选民。

3.2 政党的斗争和社会的分裂

环境议题的分歧只是如今美国社会分裂的一个缩影[18]。现今的美国社会，环境问题，尤其是气候变化问题，已经和诸如堕胎、同性恋、枪支管理等问题一道，成为判断一个人政治派别归属、党派归属的重要议题。当今的美国，政党认同是身份认同的重要来源[19]。政党出于其党派利益，通过其媒体、报纸等宣传口号不断地向其支持者灌输某些观念，例如“气候变化是谎言[20]”“空气污染对人体没有危害[21]”等等。政党支持者会调整自己的认知，认同政党宣传的观念，以获得认知上的协调，而不管这个观念科学上是否正确。政党支持者在接受这些观念之后，会把票投给持有上述观点甚至更加极端的本党候选人，使得政党的意识形态朝更加极端的方向发展。长此以往，不仅政党在这些议题上的观念更加牢固和极端，政治光谱两端的差异和分歧就会越来越大。这就是政治科学中的“政党整合理论”。有意思的是，教育程度在这里甚至会起到反作用。例如，环境问题上的分歧会随着受教育程度增加而加剧。共和党的支持者在受教育之后会选择性地接受信息，反而会强化“气候变化是谎言”这一观念[22]。在这里，教育程度和获取信息的水平服务于个人的政治立场。

在这一过程中，选民和政党领导人是一种具有默契的共谋状态。在多数时候，环境保护在台面上仍然属于政治正确，政治领导人如果想要表达对严格环境标准的反对，就可以抛出诸如“不能因为环境损害经济”等看似无害的观点，而目标选民心领神会。这种看似平常，实则反对环境法规的暗示性信息在美国社会中还有很多，例如上文提到的“空气质量标准太严格技术上达不到”“治理空气污染会让美国人失去工作”等，都属于这类暗示性信息。人们给这类政治行为取了贬义的名字叫做“狗哨政治”：狗主人用来呼唤宠物狗的哨子能够发出人类无法听到的高频声音，但是狗却能够听到。类似的政党领导人利用暗示性的信息，与目标选民达成默契，心领神会。

3.3 政治和选举体制加剧在环境议题上的分歧

美国的选举制度加剧了两党的分歧和社会的分裂，让环境议题上的意见更加极端。其中主要原因包括“选票准入法”和“输不起法”。

“选票准入法”是规定了哪些党的名字可以列在选票上。每个州都规定某个政党需要在之前选举中拿到某个百分比的选票，才能被认为是正式的政党，其政党名称才能被印在选票上。极大地打压了除民主党和共和党之外小党派的生存空间。由于党的名称无法印在选票上，他们对于选民的号召力有限，基本沦为边缘群体。“选票准入法”客观上限制了小党的发展，造成了美国现有的两党制格局。“输不起法”是限制某个党派的候选人在党内初选失败之后，不能以独立候选人的身份参选，具体做法每个州有差异。其后果是，“输不起法”让政党内的中间派的候选人不能够脱离政党以独立候选人参选来吸引中间选民。这些温和的中间派在政党斗争中失势[23]。

因此，自2010年起，美国出现了“茶党”运动。茶党是共和党内部出现的更加保守的势力，他们呼吁减少政府支出和抗议高税收。在环境议题上，以共和党为代表的传统保守势力实际和中间选民立场较为接近；但是“茶党”在环境问题上的观点更加极端[24]。“茶党”中有最高比例的人认为诸如治理空气污染在内的环境保护政策降低了经济增长和就业[25]，而且否认全球气候变化[26]。共和党不少关于环境议题的极端言论都来自其内部的“茶党”分子。例如，“茶党”在众议院的党团主席蒂姆·赫尔斯坎普（Tim Huelskamp）曾给美国联邦环保局致信宣称“人类排放的二氧化碳不是全球变暖的主要原因”；在2016年起草一项法案要求推迟执行70 ppb的臭氧空气质量标准；在2015年起草法案提议氢氟烃、全氟化碳、一氧化氮、六氟化硫等空气污染物不属于《清洁空气法案》管辖[27]。

3.4 环境思想的差异和环境立法话语的转变

美国环保运动流派众多，思想基础复杂。虽然名义上都主张环保，但思想出发点大不一样。大体说来可以有两类，一类是自然中心论者，他们关注环境议题的出发点纯粹就是保护自然生态本身；第二类是人类中心论者，他们关注环境议题的出发点是为了增加自身的利益[28]。自然中心论者当然是保护自然的积极力量。在美国历史上，自然中心论者在20世纪初推动了国家公园建设，其主要出发点就是仅仅保护自然的美[29]。人类中心论者也会积极参与环境运动，因为诸如空气污染会影响人类生存和福利。在20世纪60年代环境污染问题凸显的大背景下，这两类思想基础有重大差异的人暂时走到了一起，结为政治同盟推动了美国一系列的环境法规。但是当环境污染减轻，减弱到人的感官难以察觉的程度时，两帮人的观点就开始分歧。人类中心论者认为目的已经达到，不需要在环境保护上继续投入。具有不同环境思想的群体在环境问题上最终的分道扬镳是不可避免的。

美国环境立法的出发点也悄然发生着变化，从关注自然变为控制污染。从话语体系上分析，20世纪初的美国环境立法注重的是美学意义。1916年通过的《国家公园管理局组织法》（The National Park Service Organic Act）明确指出立法目的为“保护自然风光，自然、历史的遗迹和当中的野生动物，确保它们不被破坏，让子孙后代也能同样地享受”①《美国法典》第十六篇1、2、3、4条（16U.S.C 1, 2, 3 and 4）。；到了1970年，《清洁空气法案》在开头专门用一个小节说明立法目的是“防控污染”②《美国法典》第四十二篇7401条（42U.S.C §7401）。；而到了1990年，《清洁空气法案》修正案的重要内容变成了用市场的手段（污染权交易）来控制污染[30]。由此观之，美国环境立法出发点已经从单纯地保护自然变为防治污染。环境保护被简单等同为治理污染。环保内涵的重大转变和污染降低的事实，让美国进一步推动环境立法缺乏强势话语和社会舆论的支持。

3.5 利益集团的支持

美国环保局先后撰写三次报告，分析《清洁空气法案》实施的成本收益情况。其结论大同小异，治理空气污染的收益远远大于成本。以1970—1990年为例，在实施《清洁空气法案》的最初20年期间，治污的成本是5000亿美元，而健康生态等方面的综合收益为22.2万亿美元[31]。但是这些报告忽略了一个重要问题，虽然治理污染的收益全民共享，但是工业界却承担了治理污染的成本。而且随着空气污染浓度的下降，进一步减少空气污染的难度和成本相应增加。

工业企业通过其在政府机构中的代理人——通常是美国保守派的政客——来阻碍环境法规的实施。这些工业企业，以及他们组成的商会，否认有关空气污染健康危害的研究，甚至资助研究人员发表相反的言论。他们还会在州和联邦层面使用游说集团，阻碍环保局的环境政策。前文提到的美国商会反对臭氧的空气质量标准是个例证。例如，2017—2018年度，美国能源工业的政治捐款超过8500万美元，其中大约80%捐给了保守势力的共和党③参见https://www.opensecrets.org/industries/。所以共和党为了工业企业的利益阻碍制定更加严格的空气质量标准，也就在情理之中。

另一方面，环保团体、环保技术公司等也会相应地游说自由派的政客，来推动环境法规的制定和实施。例如，名为“环境美国”和“环保选民联盟”的两个环保非政府组织在2017—2018年度分别捐款678万和228万美元，100%都捐给了自由派和民主党。自由派势力和民主党在环境议题上的积极态度也不难理解。

美国还有一系列例如“旋转门”机制（指前政府官员离职后会进入利益相关的智库、公司工作；反之亦然）让利益集团和政治精英之间有着千丝万缕的暧昧联系。例如，现任的环保局代理局长（Acting Administrator of Environmental Protection Agency）安德鲁·惠勒（And r ew Whee ler）曾经在一家法律公司工作，为煤矿公司代言，其主要工作是呼吁废除环保法规来保护煤矿产业。除此之外，另外还有诸如《联邦竞选法案》（Federal Election Campaign Act）等法律为利益集团使用政治献金干预政治在法律上开了绿灯。

反对和支持环境议题的社会势力，都在积极寻找其政治代言人。他们通过政治捐款、游说等方式来影响政治精英的决策。这些无论是政治献金还是旋转门机制，在美国已经相当成熟和体制化，可以让利益集团和政治精英结为利益共同体。在利益集团的捆绑之下，美国在环境议题上的分歧越来越大。

4 结论和对中国的启示

共识是社会合作的基础。在环境问题上的社会共识，是全社会治理污染，实现生态文明的重要保障。美国能够解决20世纪60年代严重的环境污染问题，并在环境问题上取得卓越的成绩，是和其60年代在环境议题上的全社会高度共识分不开的。在这一时期，美国通过了《清洁空气法案》（1970 年），《清洁水法案》（1972 年），《濒危动物法案》（1973年），《安全饮用水法案》（1974年），《资源保护及恢复法案》（1976年），和旨在应对危险物质泄漏和土壤污染的《超级基金法案》（1980年）。这一系列环境立法，为今后半个世纪美国环境治理填补了法律上的空白，至今仍然成为美国环境治理最重要的法律支柱。这也是60年代美国环境运动给现今留下的宝贵法治遗产。

但是，由于代际间价值观和环境价值观的转变，人们环境思想的差异，在污染大幅度减轻的背景下，人们在环境议题上的态度发生了微妙变化。环境立法话语的转变背后暗示环境保护等于控制污染，似乎意味着更激进的环保行为没有必要。环境污染问题的好转，以及社会的发展，最终结果是社会个体在环保议题上的利益和诉求更加多元。这本来是个非常自然的过程，但美国的政党斗争让环境议题上的分歧和多元化打上了政治斗争和意识形态斗争的标记。再加上美国特殊的选举制度，游说集团和利益集团的支持，美国社会在环境议题上的分歧被放大，成为撕裂美国社会的几乎最重要的议题。美国社会在环境议题上的分裂，是其社会分裂的一个缩影。美国社会沿着少数族裔权利、同性恋权益、税收、堕胎、枪支管控、环境保护等议题分裂，而且近些年来这一分裂有加剧的趋势。

美国在环境问题上不同政治势力从最初的合作共识转变为分歧，乃至到最近的对抗。这一转变的过程对于中国具有重要的启示意义。

4.1 环保共识很宝贵

中国现在全社会上下对很多议题有不同的意见，但对于环境保护议题基本意见一致。环境保护基本上成了现阶段的“政治正确”，全国上下在环境议题上戮力同心，齐心协力。但是从美国的经验来看，这种在环境问题上的高度共识，是很宝贵和很短暂的。中国现在严重的环境问题，尤其是空气污染问题，实际上掩盖了不同人群支持环保的理念和价值观上的差异。当污染问题得到缓解，尤其是雾霾减弱或者消失的时候，人们的利益开始分化，对于环保事业未来走向上的差异就会凸显。

现阶段是中国进行环境立法和环境法治建设的最佳时机。需要好好把握全民都关注环境问题，全社会上下在环境问题上有共识的“黄金时期”，为子孙后代留下宝贵的环境法治遗产。以美国为例，20世纪70年代《清洁空气法案》奠定了现在美国空气污染治理的基本框架，其主要内容在随后近半个世纪时间内虽有调整，但整体法治框架变化不大。因此，现在我国的环境立法成果，很可能将决定国家未来几十年在环境问题上的走向。现在我国某些环境标准的设定带有过渡期的特点。随着日后经济的发展和环境污染问题的改善，人们的关注点必将从环境议题转移到其他问题上。届时，如何制定更加严格的环境标准以跟上经济发展的要求和保护人民健康的目标？美国经验告诉我们这并不容易。因此，现阶段需要对日后环境标准的合理修订设计好制度蓝图，在未来稳步推进环境立法，让环境标准跟上社会发展的步伐。

4.2 整合社会各方面利益

随着社会的发展和环保事业的推进，人们在环境议题上的利益分化是不可避免的。随着污染水平的降低和治污成本的提高，工业企业继续降低污染的成本会日渐提高，这会给环保事业推进客观上造成阻力。另一方面，民众的受教育程度和对环境的关注度升高，也会形成压力呼吁环境保护和治理污染。

美国有一整套例如旋转门和政治献金的体系，让不同团体的利益影响政治精英。而美国现有的竞争式选举制度和两党制，缺乏一个高层的利益整合机制，又无意间放大了社会团体之间正常的张力，扩大了不同团体之间的分歧。中国应该在环保议题上在各个层级建立广泛的沟通对话机制，邀请利益攸关方充分沟通，通过协商和其他手段来达到利益整合，避免利益分化；而不是任由不同利益集团对抗，甚至被利益集团绑架。

4.3 社会价值观的转变

中国的经济在近40年有了飞速发展。改革开放后成长起来的80后、90后和00后，也日益在生活富足的环境下成长。这批年轻中国人的生理和安全需要早已得到满足，他们会更加重视自我价值的实现、生活质量等高层次的需要，包括环境问题。按照英格尔哈特的理论和实证研究结果，虽然步伐上落后于西方，中国社会的价值观也在逐步走向后物质主义。

因此，中国社会今后会更加关注环保。这几年的全国大范围的空气污染问题也对民众进行了环境教育的启蒙。也许日后环保议题的热门程度不如近几年的空气污染和雾霾，但环保议题将成为日常的社会话题。政府决策、公司运营、媒体宣传等都需要考虑到公众环境意识的这种大趋势的变化。

4.4 环境事业不仅是治理污染

最后，要牢牢把握环境治理方面的话语权，明确生态文明的外延远远大于治理污染。保卫蓝天、治理污染等等当然是环境事业的重要组成部分，但不是全部内容。如果将治理污染等同于实现生态文明，那么在未来污染程度降低，或者不被大部分人感知的时候，环境事业的关注度就会大大降低，尤其对于保护生物多样性、应对全球气候变化等不直接涉及污染的环境问题而言。在未来继续推动环境事业向前发展会因此受到阻力。

在政府公文、舆论宣传的时候，要明确环境事业的目标不仅是治理污染。近年来提出的“生态文明”“绿水青山就是金山银山”，超越了单纯的治理污染，给与未来继续推动环境事业以充足的阐释空间，而且强调了自然本身的美学价值；不仅内涵丰富优美，而且避免了对环境事业的狭隘解读。