水污染防治领域PPP项目投资回报机制设计

刘双柳，陈 鹏，徐顺青，高 军

（生态环境部环境规划院，北京 100012）

随着中国经济的快速发展，水资源紧张、水环境质量差、水生态遭到破坏的问题日益凸显。为改善水环境质量，2015年国务院印发《水污染防治行动计划》，该计划的实施需要巨大资金保障[1]。为破解水污染防治资金难题，提高水污染防治公共服务供给能力与效率，在国家相关政策文件的支持引导下，水污染防治项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式的比重逐渐增大[2-6]。由于社会资本投资的逐利性需求，PPP模式在水污染防治领域的大力推广仅靠政策支持远远不够，合理的投资回报对PPP项目的成败至关重要[7-9]。朱圆圆[10]在开展污水处理厂PPP项目的风险及投资决策研究时，指出获取合理的投资回报是社会资本参与污水处理项目的根本目的，基于此提出公私双方投资决策模型。赵庆宝[11]认为当前水污染防治项目产品和服务的价格确定不合理、不科学，并由此导致PPP项目面临困境。吴亚平[12]认为PPP项目的投资回报率是社会资本方作出投资决策时的重要依据，建议对使用者付费的PPP项目的投资回报率可以定在7.0%～8.0%，政府付费的PPP项目的投资回报率为5%～6%。水污染防治项目具有较强的公益性，除市政污水、垃圾焚烧发电等部分领域外，普遍缺乏盈利机制，社会资本投入积极性不高[13]，为吸引社会资本，一些地方政府不惜以固定回报、保底承诺的方式变相融资，形成隐性政府债务。为防止PPP异化为新的融资平台，2017年11月，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），要求建立按效付费机制，建设运营费用均应根据绩效考核结果进行支付，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30%。本研究结合水污染防治项目特点和财办金〔2017〕92号文要求，对其投资回报机制进行了初步设计和探讨。

1 水污染防治项目特点

1.1 水污染防治项目边界

根据财政部与原环境保护部联合印发的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号），水污染防治领域推广运用PPP模式的重点范围包括饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、入海排污口清理整治、畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、农村环境综合整治、工业园区污染集中治理（含工业废水毒性减排）、城镇污水处理（含再生水利用、污泥处置）及管网建设、城镇生活垃圾收运及处置、环境监测与突发环境事件应急处置等。本研究中所指的水污染防治项目限于财建〔2015〕90号文中重点推广运用PPP模式的水污染防治领域范畴。

1.2 水污染防治项目特点

水污染防治项目主要有以下特点：

（1）建设投入大，运营成本高。水污染防治项目规模大，建设期资金需求也大[14]。项目建成后，成效显现时间长，能实现盈利的项目较少。以部分地区城市污水处理厂为例，由于设计规模偏大或城市规划调整等，污水处理厂建成后，因进水水量不足而长期处于不饱和运行状态，收回投资成本尚且困难，更无利润可言。

（2）社会效益好，经营收入弱。水污染防治项目的实施对改善环境质量、推进生态文明建设的社会效益显著，但财务收入和盈利空间相对较窄。该领域项目中，有明确的收费基础的主要为市政污水、垃圾焚烧发电等部分领域，而湖泊水体保育、河流环境生态修复、城市黑臭水体治理、环境监测等生态保护类项目则不具备收费条件。

（3）收费项目定价及调价机制不完善[15-16]。少数有收费基础的项目中，收费标准低，价格难以覆盖成本，且调价机制缺乏。以污水处理费为例，目前大部分地区没有规范的定价机制，不同地区间收费标准参差不齐；水价调整需要历经提案、征求意见和听证会等一系列程序，实施过程存在一定的困难。

2 水污染防治PPP项目投资回报现状

2.1 典型的投资回报方式

PPP模式下，社会资本承担项目的投资、融资、建设以及运营维护等服务，并因此获取收益。根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号），社会资本投资回报方式主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种，付费方式的选择取决于项目的经营性强弱。

使用者付费是依靠项目的最终消费者购买水环境公共产品和服务，回收项目的建设运营成本并获得合理利润。在该付费机制下，一般主要由社会资本方承担项目的需求风险。

政府付费是由政府直接向社会资本购买水环境公共产品或服务，项目的全部收入来自政府财政预算。在该付费机制下，项目的经营性收入维持在可控范围内，现金流相对稳定，随经济周期波动不明显，市场风险较低。

可行性缺口补助是介于政府付费和使用者付费之间的折中投资回报方式。项目有使用者付费的基础，能通过向最终用户收费获得一部分收益，但该部分收益无法覆盖建设运营成本及合理利润，需要政府支付运营补贴。

2.2 不同投资回报方式适用的项目类型

使用者付费投资回报方式适用于需求相对稳定、市场化程度较高且具备一定收费基础的项目，如污水处理项目。就水污染防治领域而言，使用者付费投资回报方式范畴内还包括通过资源化利用的方式获得回报，此处主要是指将养殖场畜禽粪便通过加工处理，制成沼气、天然气以及农用有机肥的方式，然后进行售卖来获得收入，涉及的项目包括畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、农村环境综合整治等类型。但在当前实施环境和技术条件下，资源化利用的收入难以完全覆盖项目公司的运营成本，在没有其他优惠措施和运营补助的情况下，社会资本投入的积极性不高。

水环境质量监测项目是水污染防治领域非常典型的政府付费类型项目，该类型项目缺乏使用者付费基础，主要依靠政府付费回收投资成本。湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、城市黑臭水体治理等项目也基本采用政府付费模式。政府补贴额的多少是投资回报方式的关键所在，补贴额过高损害纳税人和公众利益，补贴额过低又无法有效调动社会资本投入的积极性。

采用可行性缺口补助付费投资回报方式的项目包括城镇生活垃圾收运及处置等，如垃圾发电项目中，社会资本方获得成本补偿及合理利润的主要来源一方面为上网电价收入，另一方面为政府的垃圾处理费补贴。除运营补贴外，可行性缺口补助还有其他多种表现形式，包括无偿划拨土地、投资入股、放弃政府方股东分红权、贷款优惠、贷款贴息、授予项目周边相关开发收益权等。

3 水污染防治PPP项目投资回报机制设计

3.1 投资回报内在机制

传统投资模式下，政府方需要参与项目的投资建设以及运维事务；PPP模式下，政府方职责更多地体现为监管与考核，社会资本方则充分发挥自身优势，通过负责项目的建设、投融资以及运营维护等追求回报。政府方代表公众利益，负有改善水环境质量、提供安全优美生活环境的公益性诉求；社会资本方投资水污染防治项目是为了实现企业的经济效益，要求项目具备商业上的可行性。两者投资理念难以协同，投资回报机制设计时应兼顾平衡。

一方面，投资回报机制设计的核心条件过于强调项目的公益性特征，将会造成参与的社会资本方多为国企，进而导致民营企业进入壁垒，从长远来看，只有各具特色的国企与私企均能公平参与，PPP才能实现健康发展。另一方面，有效减少政府支出、降低政府债务是PPP项目推行初衷之一，对涉及政府付费或补贴的项目，投资回报过高必然会造成政府支出的增加，甚至造成PPP模式不能实现“物有所值”，因此PPP项目投资回报应寻找降低政府财政支出和实现社会资本利益最大化之间的平衡点。此外，PPP模式遵循“风险分担、利益共享”的原则，社会资本方所获得的收益还应与其承担的风险相匹配。

基于此，水污染防治PPP项目中，评判投资回报是否合理，过于强调政府或社会资本任一方的诉求都有失偏颇，应在实现项目建设运营平衡、保障公众利益、提高水环境治理服务质量和效率的同时，避免社会资本方出现亏损或暴利。

3.2 设计原则及合规性边界

（1）应符合市场配置特点

PPP模式下政府和社会资本是合作关系，有别于传统建设模式政府和市场界限不清的特点。因此投资回报机制设计时，应体现市场配置理念，明确双方的权利义务，使政府方和社会资本方合作过程中的合理利益得以保障。

（2）充分考虑项目风险影响

水污染防治PPP项目建设运营期长，项目周期内风险因素多，并可能因此导致社会资本方的投资回报无法保障，甚至项目失败。因此，投资回报机制设计时应体现“风险分担、利益共享”的原则，对项目风险可能造成的亏损或超额收益形成可调节的动态处理方式。

（3）确保社会资本“盈利但不暴利”

水污染防治领域项目普遍存在回报低的特点，而对于追求自身利益最大化的社会资本而言，项目收益是其是否参与项目及运营投入程度的决定因素。投资回报过低不利于调动社会资本投资的积极性，投资回报较高又会导致政府的财政负担过重。因此，设计投资回报机制时应遵循“盈利但不暴利”的原则，寻求最大限度地降低政府付费与社会资本方收益最大化之间的平衡点。

（4）以政府财政承受能力为底线

减少地方债务、缓解地方政府财务不足的现状是水污染防治领域引入PPP模式的初衷之一。财政部相关文件规定，全部PPP项目年度财政支出责任占一般公共预算支出比例应不超过10%。因此，推进项目时给予社会资本适度补偿，调动社会资本投资水污染防治领域项目的积极性，必须以不超出政府财政承受能力为底线，否则将与最初实施PPP的初衷背道而驰。在设计社会资本方投资回报机制时，应充分考虑地方政府的财政承受能力，涉及政府付费或运营补贴的项目，年度财政支出应控制在可用于PPP项目一般公共预算支出的上限之内。

（5）不以保底承诺、固定回报变相融资

PPP模式下，政府的支付责任取决于社会资本方提供公共服务的绩效，基于此按期向社会资本方支付相应对价。明股实债、固定回报、回购安排等方式，并没有体现成本、风险和收益之间的相互匹配，使PPP项目由社会资本方的投资行为转变为与政府方的借贷关系，形成政府债务，进而构成假借PPP模式的变相融资。因此投资回报机制设计时，应避免涉及资金借贷或保底收益。

3.3 投资回报机制设计要点

（1）投资回报是社会资本方服务绩效的对价

无论是在政府付费、使用者付费还是在可行性缺口补助投资回报方式下，社会资本方收回成本并获得合理利润均以其提供了对应的公共产品或服务为前提，是其提供服务绩效结果的对价。建立完善的依效付费机制，将依效付费机制设计作为水污染防治PPP项目实施的必要条件，明确不同类型项目的水环境治理效果，并将其与资金支付进行紧密挂钩。政府负有支出责任的项目，建设服务费不低于30%和考核结果挂钩，对社会资本方运营考核结果进行分档，当社会资本方运营极差、考核结果为最后一档时，对当期运营服务费予以一定比例扣减的同时，当期建设服务费的30%不予支付。

（2）合理设计保底需求和超额收益分享机制

保底需求是指政府在项目合同中承诺，当公共产品或服务在合作期内的需求低于一定的标准时，政府会给予社会资本一定的补偿，主要用于有使用者付费收入来源的项目。就水污染防治领域而言，污水、垃圾处理项目一般有污水进水量或垃圾处理量的保障。保底需求与保底收益不同，前者是政府方对已批复的可行性研究报告中项目产出的定量确认，是对最低需求量风险的承担；而后者相当于固定回报，未考虑项目风险的分担和转移。

在政府承担了最低需求量风险的基础上，一般还需要设计超额收益分享机制，包括约定收益率上限或使用量上限等，超出部分获得的收益归政府所有或由政府与社会资本方分成等。设计这项机制可避免社会资本方获得暴利，充分体现了“风险分担、利益共享”的原则，但无论如何限制，应以保证社会资本获得合理收益，并能鼓励其提高项目效率为基础。

（3）合理设计服务价格及调整机制

水污染防治PPP项目合作期一般在十年以上，多达二三十年左右。在项目长期运行过程中为使社会资本合理回报得到保障，投资回报机制设计时应按照收益与风险相匹配、社会可承受等原则约定项目服务价格，并设计合理的价格调整机制。调价仍应遵循“盈利但不暴利”的原则，可考虑设置常规调价和临时调价，明确调价周期、调价程序、调价计算公式或调价触发机制等，以此形成良性的正向激励。

（4）合理拓宽可行性缺口补助投资回报方式

可行性缺口补助形式多样，除直接的货币补贴外，还可以通过划拨土地、授予开发权等方式，如通过发掘周边土地开发、生态旅游等配套资源，将盈利效益不同的肥瘦项目捆绑实施，使社会资本方获得较为稳定的投资回报。对污水处理厂相关项目，可以通过厂网一体、整县（区）推进的方式实施，提供项目的盈利空间。

3.4 实证分析

本研究选取某污水处理项目进行实证分析，该案例为财政部PPP中心第三批次国家示范项目，目前处于执行阶段。项目总投资93 137万元，包括供水项目包和污水项目包，含存量项目和新建项目，以存量项目为主，运作方式为TOT＋BOT，合作期30年。由政府方出资代表和中标社会资本方共同组建项目公司。

项目综合采用了政府付费、使用者付费以及可行性缺口补助等投资回报方式，以此来调动社会资本投入的积极性，投资回报机制具体为：①自来水厂区属于使用者付费项目，但该项目的收入主要来自政府按出厂水基本水量和价格支付的自来水费，具体操作模式如下：居民自来水用水收费仍由自来水公司负责，收取的自来水费和排污费上缴财政专户管理，由项目公司、当地人民政府、银行对该账户签订三方监管协议；项目公司在自来水厂出水处计量出水量，由政府按特许经营协议约定的水价与项目公司结算；水价的调整按约定公式进行调整。项目实施过程中，经与各意向投资人磋商谈判、市场调研及吸引投资人的投资热情，当地人民政府设定自来水出厂价格不低于1.09元/吨。②原水和供水管网部分为政府补贴模式，收入主要来自政府补贴。③污水包属于准经营性项目，采用可行性缺口补助投资回报方式，收入主要来自财政按污水处理厂设计规模和污水处理服务费基本单价、实际处理水量和污水处理服务费计量单价支付的污水处理服务费。

本研究选取的案例分别设计了建设期和运营期的绩效考核标准，建设期考核主要针对项目公司进行新建供水厂、污水处理厂及新建供水、污水管网的建设管理情况进行监督检查，考核内容分为人员到位、设备投入、工程质量、进度控制、安全文明五个方面，其中，对于人员备案和材料设备投入，考核直接对象为施工总承包方，考核结果列入政府方对项目公司的考核结果；运营维护期考核主要针对项目公司对本项目供水厂、污水处理厂及相关配套管网的运营维护情况进行监督检查，考核内容包含但不限于运营管理、维护管理、安全文明生产管理、技术档案管理、社会责任等五个方面；通过绩效考核设计来倒逼社会资本加强管理、提高效率，实现以其提供服务的对价获得回报。

本研究选取的案例在设定基本水量、初始供水价格的基础上，对价格调整机制进行了约定：调价分为一般调价和特殊情况调价，一般调价由物价因素变化触发，根据调价公式两年调整一次；特殊调价发生在法律、法规或技术规范、税收政策发生变更，如国家或地方污水排放标准、自来水供水水质标准、污泥处理费用、处理标准和处理方式发生变化，导致的运营成本增加和投资增加时，按实际增加的单位运行成本和单位投资成本调整污水处理服务费基本单价和计量单价，以此来保障在较长的项目合作期内社会资本盈利但不暴利。

4 结论与建议

利用PPP模式推进水污染防治项目，可以提高环境公共服务供给质量、提升水污染防治效率。水污染防治项目公益性较强，在保证合规性的前提下，可以因地制宜地结合具体项目特点，不断完善水污染防治项目的投资回报机制，激发社会资本参与水污染防治项目建设和运营的热情，包括：①建立生活污水、生活垃圾等领域收费价格形成机制；②对投资回报率低的项目，结合投资回报率、项目周期建立社会资本投资回报补贴机制；③推进资源组合开发模式，肥瘦搭配，将水环境治理与周边收益能力强的资源开发项目整合；④在垃圾处置、畜禽养殖粪便治理以及水资源短缺地区的污水处理回用等领域大力推行资源化处理技术，形成新的投资回报渠道；⑤鼓励社会资本积极推进环境治理模式创新，降低管理成本，提高收益能力等。