环境行政公益诉讼中检察机关与公众的合作机制研究

景 勤

（中南财经政法大学，湖北汽车工业学院，湖北武汉 430073）

1 环境行政公益诉讼中检察机关与公众合作的背景

1.1 我国行政公益诉讼制度的建立

我国行政公益诉讼制度的建立经历了“实践—理论—试点—立法”的漫长过程：实践中，我们早在1997年就出现了检察机关告行政机关的先例并取得了胜诉，之后，全国部分检察机关开始尝试直接起诉，办理了一批公益诉讼案件[1]。在理论界，对行政公益诉讼制度的讨论从20世纪末21世纪初就开始了，并且形成了较多的理论成果，苏州大学黄学贤教授在《行政公益诉讼：研究现状与发展趋势》一文中对2005年以前的行政公益诉讼研究状况做了详细的分析[2]，学者们对行政公益诉讼制度的研究和设计已然较翔实。湖南大学倪洪涛教授在《从公共性行政诉讼到行政公益诉讼——从2006年典型公共行政诉讼案谈起》一文中以2006年几例典型的公共行政诉讼案为引子，区分了公共性行政诉讼和行政公益诉讼并在借鉴域外经验，分析我国国情的基础上论证了确立各级检察机关行政公益诉讼原告资格是契合我国司法体制的内在机制的[3]。2015年以前，学术界研究围绕行政公益诉讼的含义及其特征、我国建立行政公益诉讼的必要性、我国建立行政公益诉讼的可行性、我国行政公益诉讼的原告资格、我国建立行政公益诉讼的具体途径等展开研究①代表性研究见郑春燕：《论民众诉讼》，载《法学》2001年第4期；蔡虹、梁远：《也论行政公益诉讼》，载《法学评论》2002年第3期；王太高：《新司法解释与行政公益诉讼》，载《行政法学研究》2004年第1期；张亚琼：《论我国行政公益诉讼原告资格的确认》，载《行政论坛》2008年第1期；吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，载《法商研究》2008年第6期；马明生：《检察机关提起行政公益诉讼制度研究》，载《中国政法大学学报》2010年第6期；林莉红、马立群：《作为客观诉讼的行政公益诉讼》，载《行政法学研究》2011年第4期；于安：公益行政诉讼及其在我国的构建，载《法学杂志》2012年第8期；杨建顺：《〈行政诉讼法〉的修改与行政公益诉讼》，载《法律适用》2012年第11期；黄学贤：《行政公益诉讼：多维的功能 未来的方向》，载《中国环境法治》2014年第1期；朱全宝：《论检察机关提起行政公益诉讼：特征、模式与程序》，载《法学杂志》2015年第4期。。可见，在行政公益诉讼制度确立之前，理论研究已充分展开，并形成了良好的舆论氛围。纵观理论研究，将行政公益诉讼与公众参与联系起来的鲜有。

2015年5月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议，指出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。随后2015年7月1日全国人大常委会就授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市开展公益诉讼试点，其中就包括行政公益诉讼。最高检先后发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》（2015年7月2日）、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（2016年1月）。2017年7月，为期两年的试点工作结束，行政公益诉讼制度写入《行政诉讼法》第25条：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”然而，我们目前只有这一款笼统的法律规定，试点中出现的问题之解决还需不断探索并在制度上进一步完善。

1.2 环境行政公益诉讼中检察机关办案的困境

1.2.1 办案线索缺乏

从试点地区案件线索收集情况看，案源匮乏的情况较为突出，试点开展的最初10个月，平均每省（自治区、直辖市）每月只能发现5条左右的线索，最后能够进入行政公益诉讼的案件则更少，有些省份甚至强令要求基层检察机关在一定期限内完成1件行政公益诉讼案件[4]。有些学者将其归因于《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第28条的规定，认为该条将环境行政公益诉讼案件线索限于“人民检察院履行职责中发现”，履行职责的范围包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。据此环境行政公益诉讼的案件线索已被检察机关所“垄断”，排除了其他国家机关、公民和社会组织的智慧和力量[5]。笔者不同意此种说法，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》是最高人民检察院出台的，性质上只是公益诉讼试点的一个操作指南，不是司法解释，本质上说来是没有法律强制力的，效力要低于现有的法律法规，所以对于履职的解释应该按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《组织法》）的规定来解释。检察院作为法律监督机关，其监督应是全面的，且人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任（《组织法》第六条）。人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见（《组织法》第七条）①人民检察院的职权范围列举性的规定为《组织法》第五条（各级人民检察院行使下列职权：1）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。2）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。3）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。4）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。5）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。）其不能明确表明检察机关有对行政机关违法行使职权或者不作为进行监督的职权，但行政公益诉讼制度的确立事实上说明了检察机关对行政机关的部分行为有直接监督的权力（通过检察建议，甚至诉讼的手段进行），所以在《组织法》第五条的基础上讨论检察机关履行职责的范围也不切实际。《中华人民共和国宪法》第134条明确了检察院作为法律监督机关，其监督应是全面的，当然包括对行政机关的涉法行为进行监督，这种监督应当遵守《中华人民共和国组织法》第七条贯彻群众路线的规定。。从实践来看，试点工作开始后半年内北京还没有公益诉讼案件，北京市检察院副检察长甄贞接受记者采访时就呼吁社会提供公益诉讼线索亦可见《办法》的相关规定，并没有将公众在案件线索方面发挥的作用排除在外。

1.2.2 办案能力有限

（1）业务能力欠缺

目前，检察机关进行公益诉讼的具体业务承担是检察院民事行政检察科，从其工作职责和长期的工作重心来看，其主要是对民事、行政案件进行审判监督。以往检察院的诉讼工作重点都在公诉科，民事行政检察科不管是人员数量还是人员素质上都有所欠缺。另一个重要的技术原因是环境行政公益诉讼中涉及的专业知识庞杂，办案人员不仅需要行政法方面的知识，还需要环境领域的专业知识，让所有办案人员熟知这些知识是不太可能的，也非效率最优的选择。业务能力是办案的核心，不解决这一问题，有案办不了就会成为大多数检察院面临的问题。北京市检察院副检察长甄贞接受记者采访时就提到了业务能力的重要性和复杂性：大家都关注到河流的污染是由于工厂排污导致的，具体有哪些企业，你是能够找得到的，但是这么多的企业哪些企业向河流排污，排污的成分是什么，就仍然需要科学的调查甚至检测，这不是单单法律层面的事情，它是需要技术力量和专业力量支撑的。检察机关提起公益诉讼必须要在每一个细节上、证据上做扎实，确保“诉得准”[6]。这些技术力量和专业力量在环境行政公益诉讼中非常必要，目前也是检察机关的重要短板，且这一短板从内部补足非常困难，笔者认为可以从外部想办法。

（2）人力资源不足

环境行政公益诉讼是人民检察院对生态环境和资源保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为进行的监督，监督的对象梳理起来是个庞大的系统，不仅有统一监管部门，还有分工负责部门，仅就中央层面来看，行使统一监督管理权的是生态环境部，拥有分工负责管理权的有交通运输部、农业农村部、公安部、自然资源部、水利部等，行使与环境管理权相关的有国家发展和改革委员会（国家能源局）、住房和城乡建设部、工业和信息化部、商务部、卫生与计划生育委员会、文化部、国家质量监督检验检疫总局等[7,8]，除此之外，不仅包括职权部门，还包括授权部门，具体到生态环境与资源保护领域，事业单位、专业公司、社会团体和村（居）民委员会等组织均可能基于法律、法规和规章授权行使环境行政公共职能[9]。

从上述监管范围来看，仅在生态环境和资源保护领域，靠检察机关民事行政检察科的工作人员主动履职发现案件，不可能做到全面撒网，最后变成了选择式“开刀”，不利于司法公正形象的树立。解决这一问题肯定不能通过简单地增加系统内部的人力资源来解决，出于成本和效率的考量，可以选择在一定程度上与公众进行合作。

1.3 “全民共治”环境治理体系的构建

党的十九大提出，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，需要“全民共治”“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。公众参与环境治理是大势所趋。这里的公众参与应是制度化的参与，亦狭义上的公众参与①指公共权力在立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。[10]，即号召公众的力量参与到环境的治理中，此前主要是集中在民事领域和行政领域②新修改的《中华人民共和民事诉讼法》也确立了检察机关可提起民事公益诉讼的制度，本文单独选取行政公益诉讼视角是因民事公益诉讼检察机关介入的前提是在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，且这种参与还是基于公共利益受损为前提，所以检察机关在启动民事公益诉讼之前就有较充分的公众参与（如受害人本来就有很强的动机对污染企业提起诉讼，即使不告，《中华人民共和国环境保护法》第五十八条也赋予了从事环境保护公益活动的组织可以起诉，只有这两个主体都不起诉且涉及公共利益检察机关才公诉，否则违反民事诉讼法“不告不理”的基本原则），检察机关在民事公益诉讼中的出现已经是在可以直接起诉的“公众”之后才出现，且这些主体已经明确显示不起诉了，在此情况下讨论公众合作机制值得商榷，故本文未将二者放在一起讨论。。环境行政公益诉讼制度的确立增加了检察机关在生态环境和资源保护中对行政机关的违法作为和不作为的监督，从监督的启动原因——使国家利益或者社会公共利益受到侵害来看，此种监督属于事后的司法监督。虽然公众参与在以往的实践中并未积极地向司法领域引导（实践中司法领域的公众参与焦点多聚集在诉讼中，基于“司法独立”的价值观，对“干预司法”多有忌讳），但并不是说公众参与在司法领域没有可发挥作用的空间。《中华人民共和国宪法》中规定了公民对国家机关及其工作人员的批评建议和检举权（《中华人民共和国宪法》第四十一条），本质上是公众对国家机关进行的监督，行政公益诉讼本质上是检察机关对行政机关的监督。公众和检察机关都可以作为行政机关的法制监督主体，在生态保护和资源环境领域，对于公众来说与其生活息息相关，可以达到全覆盖，对于检察机关来说，虽然其有监督的职权，但基于人力和技术的限制，其不可能顾及方方面面。党的十九大提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，进一步明确了公众参与要在社会治理体制中发挥作用。生态环境的治理除了在立法和执法领域发挥公众的力量共建共治外，将公众参与扩大至对行政机关的外部监督，引入至检察环节的司法监督，配合目前的环境行政公益诉讼制度，探索一条“1＋1＞2”的路子，最终实现成果共享不是不可能。

2 与检察机关合作的公众对象

2.1 当事人

当事人通常是出现在诉讼个案中，且维护的是私人利益。公益诉讼的启动是基于可能损害社会公共利益的的案件，看似其不符合参与到环境行政公益诉讼中的条件，因为其应直接通过行政诉讼的方式解决纠纷，维护合法权益。虽然个人利益在某些情况下会与公共利益产生冲突，但个人利益和公共利益在多数情况下具有一致性，公共利益的受损会使部分个人利益潜在受损。环境纠纷中的当事人在环境利益关系中是直接的受害者，其合作动机应该是最强的，然而实际情况是：当事人主动申请检察机关参与环境公益诉讼的比重很低，一方面是当事人自身的问题；另一方面不可回避的是，检察机关工作的神秘性给普通民众一种高高在上、难以触及的陌生感，使普通民众不敢或不知该如何寻求检察机关的帮助[11]。检察机关应该利用当事人的动机将其纳入合作，当然仍是基于公共利益受损为合作的标准。

2.2 新闻媒体

新闻媒体作为大众传播的媒介，其对社会现实有天然的敏感性，生态环境问题是近年来公众关注的焦点和热点，新闻媒体在此方面也不遗余力地给予关注和报道。引起公众关注的环境公共事件，媒体扮演着重要角色，同时，报道有一定影响的生态环境新闻容易扩大新闻媒体的影响力和知名度。在检察机关参与环境公益诉讼中，关注程度最高的是新闻媒体[11]。媒体具有传播社会信息、引导公众舆论以及监督政治权力的功能[12]，其中就包括对行政机关的监督，将生态环境问题与对行政机关的监督相结合，可以使其新闻效益发挥至检察监督的顺利开展。

2.3 环保民间组织

国际上一般称民间组织为NGO（Non -Governmental Organization），定义为志愿性的以非营利为目的的非政府组织。环保民间组织是以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供环境公益性服务的民间组织[13]。当前中国各个领域中成立时间最早、最活跃、社会影响最大的就是环保领域的NGO。近年来，较大的环境污染事件中都有环保民间组织活动的身影，如2003年“怒江水电争鸣”、2005年“26度空调”行动等，2005年开始，中华环保联合会在全国范围内组织开展“中国环保民间组织现状调查研究”，并评选年度中国环保社会组织十大事件。2015年绿色和平第一时间发布天津爆炸事件的环境检测数据、2016年高邮市“603元水污染罚单”事件，等等，民间环保组织在危害公共安全的环保事件中给予关注并积极行动。实践中，环保民间组织还面临一些局限性。通过对活跃程度较高的环保NGO的调查，目前环保NGO在国内公众中的知晓度仍然较低，机构获得来自国内企业和个人捐赠的比例非常低，来自政府方面的资金比例也不高。调查表明，有近70%的环保NGO希望政府能够为其提供制度化参与渠道，近55%的环保NGO希望能够建立政府与环保NGO定期沟通的机制[14]。2016年高邮市“603元水污染罚单”事件中，环保组织自然之友表示要尝试提起环境行政公益诉讼，在此之前，2015年新《中华人民共和国环境保护法》实施后，符合条件的环保组织共提起了37起环境公益诉讼，这些案件全部是环境民事案件，还没有一例涉及行政公益诉讼范畴[15]。新《中华人民共和国行政诉讼法》确立的行政公益诉讼制度将环保NGO排除在公益诉讼人之外，但环保民间组织拥有对环境保护事业的高积极性，对不同领域的环境污染高关注度，志愿者覆盖面广的优势，可以将其纳入环境行政公益诉讼中检察机关的合作对象，发挥其力量。

2.4 民间智力资源

民间智力资源在司法领域的参与已有先例，如司法机关针对疑难案件征询专家意见，专家提供意见书。2018年4月3日最高人民检察院公布的《最高人民检察院关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》（以下简称《试行规定》）为民间智力资源在检察机关办案活动中的运用提供了依据：“有专门知识的人”可以运用专门知识参与人民检察院的办案活动，协助解决专门性问题或者提出意见。前文已经论述了检察机关在环境行政公益诉讼中面临的业务能力和人力资源困境，检察机关可以利用民间智力资源解决这一困境。“有专门知识的人”从何而来，《试行规定》里只笼统地规定了“不得作为有专门知识的人参与办案”的情形（第三条），并没有明确哪些可以作为“有专门知识的人”让检察机关备选。我国的智库建设是一条可供参考的路径，智库主要是指以公共政策为研究对象，以影响政府决策为研究目标，以公共利益为研究导向，以社会责任为研究准则的专业研究机构[16]。其注重对民间智力资源的运用。对于环境行政公益诉讼，一方面需要对政府行政过程有成熟研究的专家学者，另一方面需要对生态环境与资源保护这一特殊领域熟悉的实践人员与专家，且这一需求是长期的，只要这类行政公益诉讼存在，就需要这类“有专门知识的人”。检察机关在办理相关公益诉讼案件时可以自建或者与相关领域共享智库资源。

3 环境行政公益诉讼中检察机关与公众合作的模式

3.1 挖掘案件线索

在公众资源中当事人、新闻媒体和环保民间组织是案件线索的重要来源：对于当事人来说，因行政机关违法作为或不作为导致其在环境利益方面受损，若潜在地带来公共利益的受损，那么基于其对自身合法权益保障的动机，打通当事人通过检察机关反映案件情况的路子，可以获取部分涉及公共利益的案件线索；对于新闻媒体来说，其敏锐的新闻洞察力让其对“环境”“政府行为”这些字眼保有天然的敏感性，这类报道也易引起公众的关注，客观、真实的报道可以倒逼行政机关考量自己的行为，并给检察机关带来案件线索；对于环保民间组织来说，其对环保事业的积极性和在不同环保领域的持续关注，可以为检察机关带来源源不断的案件线索，同时，环保民间组织为检察机关提供线索有利于节约环保民间组织在具体案件中的资金开支，满足其对制度参与、沟通机制建立的渴望，对环境公共利益的追求等。

3.2 提供证据来源

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十四条要求人民检察院提起行政公益诉讼应当提交的材料除了起诉书还需要国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料。第三十三条中人民检察院调查核实证据和情况的方式包括：对行政相对人、利害关系人、证人等的询问，书证、物证、视听资料，咨询专业人员、行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计，等等。这其中，当事人可以作为行政相对人、利害关系人、证人等提供相关的书证、物证、视听资料；新闻媒体的报道若基于一定的客观事实，其搜集到的证据材料可以提供给检察机关作为参考；环保民间组织对环境问题的关注建立在大量的证据材料的搜集上，其中就包括一些调查和专业的鉴定等；民间智力资源中，相关专家以个人或组织的方式可以为案件进行相关鉴定、评估等。检察机关要诉得准需要在证据上做扎实，特别是环境公益诉讼，证据相对其他类型的公益诉讼来说更为庞杂，需要发挥公众的力量汇集证据资源。

3.3 发挥舆论的监督作用

实践中，公众舆论对政府决策产生影响的例子不在少数，在2003年怒江大坝事件中，环保NGO通过组织和参加各种研讨会，通过媒体，不但表达了自己的观点，还尝试代表受影响的怒江当地居民发言。各方专家也利用各种渠道向决策者建言献策，持不同观点的专家们甚至形成了激烈的交锋。各级政府在意见收集方面也做了大量工作，民主党派、政府部门、普通居民、专家学者的意见都得到表达[12]。2007年福建省厦门市计划在海沧区兴建的年产80万吨对二甲苯（PX）的化工厂，由于担心化工厂建成后危及民众健康，该项目遭到百名政协委员联名反对，市民集体抵制，最后厦门市政府宣布暂停工程。公众舆论在涉及公共环保问题上给企业经营及政府行为的调整带来了积极的影响。舆论讨论最热烈的领域是公众最关心的领域，其一定程度上也反映了公共利益，然而舆论监督是没有“牙齿”的，其只能形成言论之“势”，却无对行政机关的强制之“力”。若行政机关的行为确实给公众的环境利益带来了损害，光靠舆论是不能确保行政机关主动自我纠偏或者积极作为。环境行政公益诉讼制度的确立就为公众的舆论监督装上了“牙齿”，其违法作为和不作为会被检察机关起诉，最终司法判决的强制效力会督促行政机关纠偏和积极作为。公众借检察机关的“权”（提起环境行政公益诉讼的权力），检察机关借公众的“势”（公众对环境公共利益维护的舆论之势），最终“权”“势”合力，共同督促行政机关积极合法作为。

3.4 提供智力支持

前文已论述检察机关的困境和民间智力资源，笔者认为环境行政公益诉讼中利用检察机关外部的智力资源可为其提供如下支持：利用高校和科研机构中庞大的人才资源以及我们已有的智库资源等，寻找对政府行政过程有成熟研究的专家学者、对生态环境与资源保护这一特殊领域熟悉的实践人员与专家，针对疑难复杂的案件为检察机关环境行政公益诉讼提供全程的智力支持；从事公共行政相关研究的管理学、法学、社会学等学者可以对行政机关行为的判断提供征询意见；生态环境破坏、资源消耗对公共利益产生的危害，其中的后果和因果关系可以征询熟悉该领域的实践人员和专家。这样既解决了检察机关的人员技术困境，又可以发挥专家学者服务社会的功能。

4 环境行政公益诉讼中检察机关与公众合作的注意事项

4.1 对案件线索的正确处理，避免社会矛盾的深化

检察机关对于环境行政公益诉讼中案件线索是否能作为启动环境行政公益诉讼的线索标准在于其是否对公共利益产生了损害。在前文提到的线索来源中包括当事人提供的线索，涉及当事人，这些公共利益下所折射出的私人利益会使检察机关对行政机关的监督中加入第三方，使部分案件变得复杂。目前我国多元化行政纠纷解决的途径之一是信访，有利益诉求的信访者一旦卷入行政公益诉讼中，检察机关会面临更大的挑战，例如，经过调查确实提供的线索中行政机关的行为不仅对个人利益有损害，对公共利益也有损害，基于公共利益检察机关启动行政公益诉讼的一系列程序，此时检察机关的判断就会成为信访者的一根救命稻草，这时的信访矛盾就不止在行政机关和信访人之间了，加进了检察机关，加大了矛盾的复杂性。检察机关同时会受到来自行政机关和信访者的压力，因为其行为必定会偏向支持一方而否定另一方。所以在处理案件线索时，要科学处理，涉及个人利益维护的可以引导其通过民事诉讼和普通的行政诉讼来获得救济，避免个人利益掺杂进环境行政公益诉讼，造成社会矛盾的深化。

4.2 正确引导公众参与

公众的参与是把“双刃剑”，在行政公益诉讼中加入公众这一主体，在带来线索、证据、舆论、技术的同时也容易引发新的矛盾，这就需要检察机关给予正确的引导。除了前文已经提到的对当事人纠纷解决路径的正确说明外，对于新闻媒体，要重视其报道的客观、真实性，对其歪曲事实、不遵守职业道德的报道不仅不应受媒体导向的引导，反而应根据其对案件的真实调查情况在案件处理后对公众进行客观的说明；对于环保民间组织，其有自身的价值观，在怒江反坝事件中，一些环保NGO就积极宣传自己的价值观，并且NGO和专家通过媒体进行激烈辩论，环保组织的某些价值观并不为社会所公认，甚至被指“极端”[12]。对于其的引导应尊重其在法律范围内的活动，给予其独立的生存空间，但对于其极端偏向应客观对待，避免偏听偏信，引导其增加专业性，在知识和技能上进行储备，这样可以避开简单的利益冲突，要明确其立场并不是联合检察机关站在行政机关的对立面，而是在环境公共利益保护上进行合作。

从理论上来说，越是广泛的公众参与越能更多地顾及公共利益。但从实践看，不是所有的环节都需要公众的参与，公众舆论可以带来利好的一面，督促行政机关及时纠正自己的行为，同时，舆论也会带来决断的受阻，毕竟有些领域要求的技术性很强。史蒂芬·布雷耶在其《打破恶性循环——政府如何有效规制风险》一书中描述了在环境规制中，公众对安全优先次序的排序，与专家的见解大相径庭，规制机构在规制资源分配时优先次序可能就基于公众的排序而非环境专家审慎的创设[17]。这会导致行政机关花费了大量的时间去管了公众认为最重要的某项污染或生态破坏的问题，忽视了有科学依据的需要优先管理的问题。这样的行动最终会带来高昂的成本，在安全方面也无法取得显著的额外收益[17]。这时就需要公权力机关（包括司法机关）在技术层面加大信息公开的力度，引导公众理性参与。

4.3 合作成果的正确使用

前文已论述的在环境行政公益诉讼中，在证据和技术层面均可与公众展开合作。公众提供的已有的证据、评估报告等可以作为检察院调查核实的辅助材料，其效力是有限的，是辅助性的。其要作为检察机关决定提起行政公益诉讼后向法院提交的国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料，还需要检察机关按照侦查的程序和要求将证据固定。这些材料亦不能当然地作为法院在环境行政公益诉讼判决中的定案依据，毕竟法院独立、法官独立是底线，不能逾越。

4.4 检察和监察业务的分割

2018年3月11日通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将监察委员会纳入国家机构。随后，3月20日，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国监察法》，监察体制改革立法落地，其第34条规定：人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。行政公益诉讼涉及的是行政机关的不作为和违法作为，具体到环境行政公益诉讼，地方政府为了吸引投资，提升GDP，容易对污染企业开方便之门，出现一些失职渎职的现象。根据监察体制改革的精神和监察法之规定，检察机关对职务类犯罪的检察权向监察机关转移，公众在提供线索和诉求的过程中，有就事论事，也会有就人论事的情形。检察机关在进行案件的处理时要将自己的业务和监察机关的业务分割开来。

5 环境行政公益诉讼中检察机关与公众合作的实践意义

5.1 推动环境行政公益诉讼的可持续发展

行政公益诉讼作为行政诉讼法中一类特殊诉讼类型，原告恒为检察机关，被告恒为行政机关，是检察机关对行政公权力的监督。根据最高检的统计，试点期间检察机关的胜诉率是100%①《人民日报》2017年7月3日报道：根据最高检察院的统计，截至2017年6月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9 053件，其中诉前程序案件7 903件、提起诉讼案件1 150件。诉前程序案件中，行政机关主动纠正违法5 162件。起诉案件中，人民法院判决结案437件，全部支持了检察机关的诉讼请求。，这对检察机关来说是个令人鼓舞的消息，但对审判实践和判决规律来说是非正常现象。在试点期间，各部门的高度重视，特别是检察机关的高度重视可能会收到如此效果，但当热烈回归平凡，试点成为制度，如何来保障检察机关对是否应当提起公益诉讼作出精准判断，如何避免检察机关为了行政公益诉讼而去诉讼（零突破、案件类型全覆盖这些口号无形中可能点燃检察机关提起诉讼的欲望），造成滥诉，这些都需要我们在疾风骤雨般的试点过后进行冷静的思考。

检察机关的特殊身份影响法院审判主导地位，缺乏检察机关承担败诉后果的规定，过高的胜诉率将增加滥诉的风险。实践中检察机关为了胜诉会借助公益诉讼人的身份，并以行使法律监督机关的职责为由对法院审判造成影响[4]。与公众在案件线索、证据、技术上进行合作，有利于提高诉讼的精准性，同时公众资源可以看作“可再生”的，没有行政机关和司法机关的特别强调和关注，其对生态环境与资源保护的关注是常规的、非运动式的。开发这一资源进行相关合作可以避免检察机关选择性监督，促进环境公益诉讼的可持续发展。

5.2 推动新时代社会基本矛盾的解决

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”公众对美好环境的追求，由于法律规定的局限，虽然公众早已有相关的需求，但在制度没有确立之前就容易碰壁。如在此之前，浙江、河南、新疆等地已有数起公益诉讼案例被法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，以原告不适格为由驳回了起诉[18]。如今，新制度的大门打开，给公众创造途径参与到环境权益的维护中，二者合作将公众对生态环境问题关注的热情化作对环境行政公益诉讼制度中检察机关困难的解决，依靠司法的力量倒逼行政机关更加重视生态环境保护工作。制度的完善有利于进一步满足人民群众日益增长的清洁环境需求。

5.3 转变经济主导型的政绩观

以往地方官员对政绩追求的核心是经济的发展水平，尽管中央政府在官员考核体系中加入了多重目标，但经济增长己成为大多数官员所关注的首要目标（经济增长指标显然比其他指标更容易测量）。地区经济增长绩效越好，地方官员获得升迁的概率越大。这样一来地方官员只关心自己任期内所在地区的短期经济增长，而忽视高速经济增长可能带来的严重环境污染和高昂能源消耗[19]。环境行政公益诉讼客观上是对经济主导型的政绩进行的环境清算，这种清算中纳入了公众的力量，覆盖面更广、针对性更强，地方官员对企业进行相关审批和监管时就会考虑其对环境造成的影响，否则其自身会陷入被公诉的可能，且这种可能的概率非常之高。这样一来，才能避免拿环境的污染和资源的浪费换取粗放型的经济增长，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式。这是对经济主导型政绩观的冲击，让政府官员有恃亦有恐。

5.4 降低司法成本和工程成本

从试点经验看，绝大部分的行政公益诉讼案件在诉前程序中就达到了监督的效果，进入诉讼阶段的案件比例小②安徽、山东、贵州等地均可证明。参见吴贻伙：《传承“大包干”精神 为公益诉讼创造新鲜经验——专访安徽省人民检察院检察长薛江武》，载《检察日报》2017年6月20日；卢金增：《勇于创新主动担当 全力推进公益诉讼试点工作——专访山东省人民检察院检察长吴鹏飞》，载《检察日报》2017年6月16日；李波、宋国强：《维护公共利益 保驾大美贵州——专访贵州省人民检察院检察长袁本朴》，载《检察日报》2017年7月7日。。同时，诉前程序也被学者们提倡作为终结行政公益诉讼案件的主要方式①诉前程序在行政公益诉讼试点中扮演的重要角色可以参见胡卫列、迟晓燕：《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》，载《国家检察官学院学报》2017年第2期；诉前程序的价值可以参见胡卫列、田凯：《检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究》，载《行政法学研究》2017年第2期。，因本文不做诉前程序的探讨在此不赘述。诉前程序是有检察机关参与其中的，只通过诉前程序就能达到监督的效果无疑是对司法成本的节约，如若在检察机关介入之前也能达到监督的效果，那就进一步地节约了检察机关的成本。公众在案件进入检察机关之前就进行了一波监督，以行政公益诉讼制度作为抓手，亦可能使行政机关积极作为。在怒江建坝事件中由于工程决策者未提前引入公民参与，对公民参与的准备不足，致使即将进入建设阶段的怒江工程陷入搁置，工程成本增加。打通公众与检察机关的合作机制，可以倒逼行政机关在进行相关工程决策过程中，在建设之前就进行更完善的论证，避免不必要的工程成本的浪费。

6 结语

我国作为一个经济尚处在高速发展中的大国，要想既要“金山银山”，又享“绿水青山”，仅有国家层面的重视还不够，还需要行政机关在执法过程中严格公正执法、公众环保意识的提高和相应的行动，并需要司法机关的强力监督作为保证。环境行政公益诉讼制度的确立是促使多方积极行动的一个中心点，如何利用好这个中心点，让其成为推动我国环保事业进一步提升的抓手值得我们关注和思考。本文提出的利用公众这一“资源”，展开与检察机关的合作，在现有制度下是可行的，其可以在“权”“势”合一中促使行政机关自我检视，打破行政机关因与公众地位的不平衡而忽视公众期待，浇灭公众的参与热情这一恶性循环，同时也为检察机关独自支撑行政公益诉讼制度找到一众生生不息的合作力量。