完善《中华人民共和国环境噪声污染防治法》的几点建议

2018-02-02张磊

资源节约与环保 2018年4期

张磊

（天津市环境监测中心天津 300191）

引言

环境噪声是与水、气、土并列的环境要素之一，声环境质量的好坏直接影响人民群众生活质量的高低。《2017年中国环境噪声污染防治报告》显示全国各级环保部门收到环境噪声投诉52.2万件，占环境投诉总量的43.9%，环境噪声污染是继大气污染之后第二大环境污染类型。1996年全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国环境噪声污染防治法》，即《噪声法》。《噪声法》是我国环境噪声污染防治工作的法律依据，为城市声环境质量改善和解决居民噪声污染投诉等问题提供了政策支持和管理思路，在环境噪声污染防治工作中发挥了巨大作用。现行《噪声法》已颁布实施20多年，随着我国经济社会快速发展，其中一些方面与当前环境噪声管理的需求已不相适应。

1 《噪声法》实施以来取得的成绩

《噪声法》实施以来，为我国环境噪声污染防治工作起到巨大的指导和规范作用。为提高环境噪声污染防治力度，国家有关部门和各级地方政府采取有效措施，把环境噪声污染防治列为改善城乡环境质量的重要措施之一。通过严格要求噪声排放申报和审批、加大噪声污染执法和监测力度、建设声环境质量监测网络、开展环境噪声污染防治科普和宣传等措施，城市声环境质量有所改善，环境噪声污染源得到有效控制，环境噪声污染防治工作取得一定的成效。

及时有效处理环境噪声污染投诉问题。各级环保部门按照属地管理、分级负责的要求，加大环境噪声信访案件查办力度，畅通信访渠道，推动公众积极参与。深入开展领导干部接访、带案下访、信访积案化解工作，切实解决群众反映强烈的突出环境噪声问题。

提升道路交通噪声治理监管手段。公安交管部门在市区主干道设立禁鸣标识，在各学校所在路段和办公场所等敏感区域附近设置禁鸣区和限速区，加强对乱鸣笛情况的监管力度。同时，合理分配各交通干线的车流量、车吨位和规定限速要求，有效改善道路交通声环境质量。对于高架、高速、高铁周边噪声污染问题，积极协调督促建设单位和房地产开发商各自采取必要降噪措施，降低居民受道路交通噪声的不利影响。

重点噪声污染排放源的监督管理。加强新建噪声源环评审批、“三同时”环保验收管理，列出新建噪声源类别、防治措施及效果，将新建涉及噪声污染项目的噪声污染防治设施及项目噪声排放达标情况作为通过环评审批、环保验收的重要内容。

加大《噪声法》宣传力度，促进公众参与。各级政府借助“6.5”环境日等时机，广泛开展噪声污染防治法律法规和政策的宣传教育活动，提高各级环保部门和人民群众对环境噪声污染防治工作的认识。采取多种方式开展噪声防治宣传，倡导市民、商家和建筑施工单位自觉遵守噪声污染防治法律法规，提高居民保护声环境的自觉性、主动性和积极性；在电视、报刊、网络等媒体上开辟噪声污染防治专栏，促进广大居民共同参与。

各级地方政府在贯彻执行《噪声法》中取得了一定的成绩，同时也要清醒地看到，随着经济社会快速发展，行政管理体制不断改革，人民群众对高质量生活的不断追求，当前整体声环境质量与建设美丽和谐居住环境的目标还存在差距，现行《噪声法》不能完全适应环境噪声污染防治工作的要求。

2 现行《噪声法》存在的不足

2.1 未区分声环境和环境噪声的概念

声环境是人类能听到的所有声音的总和，包括人类生产生活过程中产生的和自然界蝉鸣鸟叫等声音。《噪声法》中定义环境噪声是工业生产、建筑施工、交通运输和社会生活中所产生的声音，即人为活动产生的声音，但没有明确声环境的概念。现行《声环境质量标准》中未说明声环境和环境噪声的区别，仅规定了各类声环境功能区的环境噪声限值。因此管理部门和监测部门通常将声环境和环境噪声二者等同对待，例如在监测工作中，监测项目是声环境质量，评价指标却是环境噪声限值。

2.2 重微观治理轻宏观防治

一些环境噪声污染投诉案件长期得不到解决，例如道路交通噪声污染引起的投诉。道路交通噪声一旦产生污染，不仅治理措施少，降噪难度大，而且涉及的人群多，常常伴随着群体性信访事件。对于此类噪声的防治前期预防极为重要，合理规划城市噪声敏感建筑区和道路交通路线的布局，能更有效减轻环境噪声的管理难度。现行《噪声法》没有严格要求各级政政府和规划管理部门，很多城市建设在规划阶段没能将声环境质量纳入规划编制研究范围内，从而引起环境噪声污染类的群体性投诉案件。

2.3 各职能部门责权不明确

环境噪声涉及居民生活的方方面面，与环境噪声管理相关的部门有环保、公安、城管、交通、建设、铁路、民航、规划、市政、旅游、文化、税务等。《噪声法》要求各相关部门根据各自职责，对环境噪声污染防治实施监督管理，未对各部门具体管理内容做出明确规定。当就居民受到噪声污染影响时，不知该向哪个部门投诉。当出现噪声污染需要治理时，不知该由哪个部门负责治理，形成九龙治水的局面，影响了环境污染防治工作效率。此外，国务院出台《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中，提到城市管理部门应当对建筑施工噪声和部分社会生活噪声进行监督管理，而现行《噪声法》中未涉及城管部门的职责。现行《噪声法》与我国当前环境噪声污染防治的管理模式和管理需求不相适应。

2.4 《噪声法》中涉及的管理范围不全面

居民楼内的设备如电梯、水泵、换热站等产生的噪声扰民时有发生，此类噪声扰民投诉案件占噪声类投诉案件的比例较高。根据国家环保总局《关于居民楼内设备产生噪声使用环境保护标准问题的复函》可知，现行《噪声法》不适用于解决居民楼内的电梯、水泵、变电器等设备产生的噪声问题。实际管理中，此类噪声扰民问题通常都是由所在地环境保护部门协调处理，而《噪声法》没有涉及管理居民楼内设备噪声的内容。所以居民楼内设备噪声扰民问题的解决找不到与之相适应的法律依据，说明现行《噪声法》涉及的噪声管理范围存在漏缺，不能满足人民群众在噪声污染防治方面的需求。

3 对噪声污染防治法修订的建议

3.1 加强宏观防治

为提升噪声管理的效率，确立预防优先的原则，明确声环境在城市规划中的重要性，有效改善城市声环境质量。将声环境纳入城市建设规划中，合理布局噪声敏感建筑集中区域和道路交通路线，对新建住宅和新建道路提出必要的噪声防护距离，可以大大减少居民投诉，提升居民生活质量。另外，可以利用新的科学技术手段，如绘制城市噪声地图，针对噪声污染严重的区域制定噪声防治规划，着力解决城市噪声污染问题。

3.2 落实精细化管理

梳理环境噪声污染防治工作中各个职能部门的权责，明确各部门所管辖的噪声类别，实现噪声污染防治精细化管理。例如，在社会生活噪声的管理过程中，环保部门对商业、文化、餐饮、娱乐等经营性活动中使用固定设备产生的噪声实施监督管理，城市管理部门对城市建成区街道、广场、公园等公共场所宣传庆典、文化娱乐、体育健身等活动中，使用音响、抽打陀螺等噪声以及临街商业门点音响噪声实施监督管理，公安部门对环保和城管部门负责之外的社会生活噪声实施监督管理。