新型城镇化背景下农村养老服务供给模式研究

徐克勤 江苏省淮安市洪泽区三农办

进入21世纪以来，我国人口结构渐趋老龄化，养老问题凸显。在此过程中，无论是主观经验，或是客观数据，无不显示农村养老问题的严峻性更甚于城市。由于资源能力及社会服务能力的双重限制，大部分农村地区在家庭养老功能快速弱化的同时，却未能建立起社会化的养老服务承接机制。于是，“去哪里养老”成为老人们忧心忡忡的问题。这一问题在农业现代化与新型城镇化的进程中似乎找到了一个解决的契机。就农村地区而言，新型城镇化就是以“市民化”和公共服务均等化作为合法性目标的农村人口流动和向中心城镇转移、聚集的过程。产业转型、经济发展与社会投资为公共服务供给提供了资源基础，农村老年人口集聚能够形成社会化养老服务的需求表达路径和产业发展动力，而城镇建设中的空间规划、设计布局也为养老服务供给提供了空间和硬件条件。本文尝试从新型城镇化背景出发，探讨农村养老服务供给的社会化模式，以及推动模式构建的政策路径。

一、新型城镇化与农村人口老龄化

城镇化是衡量一个国家现代化程度的重要指标。我国城镇化建设开始于20世纪70年代，经历了“以经济为本”的传统城镇化向“以人为本”的新型城镇化的转变。新型城镇化既内含传统意义的城市建设、规模扩张、工业化和产业结构调整等基本概念，又将发展目标指向人口的市民化、生活组织方式的现代化以及公共服务的均等化。简言之，新型城镇化即是通过向迁居的农村人口提供包括教育、医疗卫生、社会保障、社会服务在内的公共服务，使其享有“市民”待遇，逐步将“农村人”转变为“城市人”的过程。近些年来，我国城镇化率快速提高，截至2015年，我国常住人口城镇化率达到56.1%。

与西方国家城市化过程的普遍规律有所区别的是，我国新型城镇化进程并行农村人口老龄化与老龄危机凸显，这是长期人口控制政策、城市倾斜式发展、二元结构、工业化以及人口流动等因素综合作用的结果。进入21世纪以来，快速变迁的社会经济结构使得农村老年人在毫无防备之中猝然进入一个无人养老的窘境。曾经倚为支柱的儿女大都远走他乡，面对微薄的土地收益和养老金收入，衰老的身体以及日渐空置的村落，高龄、失能、留守、空巢等诸多无奈的状况使得很多老年人晚景凄凉。《国家应对人口老龄化战略研究》表明，我国农村人口老龄化的程度已经达到15.4%，比全国13.26%的平均水平高出2.14个百分点。预计到2045年，农村80岁以上老年人占比将超过22%。《中国老龄事业发展报告(2013)》显示，农村老年人留守现象突出，2012年约有5000万人，其中的高龄、失能和患病老年人的照料护理问题亟待关注。不让农村老年人成为社会发展的“弃子”，为老年人提供能够满足其基本需求的照护服务，既是伦理道德的诉求，也是社会发展和政府合法性的基本依据。

在此情景下，国家主导的新型城镇化建设将经济发展、产业转型与农村养老困境的破解内在地联系在一起。伴随城镇化进程，大量农村老年人离开独门独户的农村小院和辛勤劳作的土地，向城镇和社区聚居。生产方式的转变、生活环境的变迁、家庭结构的小型化与流动化，阻滞了传统家庭养老模式的持续，在一定程度上产生了养老服务的社会化需求，并为这种需求的满足提供了理念与实践条件。在未来一段时期内，随着农业生产效率的提高，城镇范围和城镇人口的规模也会沿着农业现代化的发展轨迹继续扩展。根据国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，到2020年，我国常住人口城镇化率要达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。城镇建设，尤其是中心城镇的政府主导型发展路径，为建构农村新型养老服务模式、全面应对农村老龄危机提供了思路和机遇。在此过程中，政府相关部门必须站在宏观布局和规划的层面上，重视新型城镇化过程中老龄问题的现实需求，思考构建适应老年人及其家庭需求的农村养老服务供给模式，并通过有效的政策工具，推动社会化养老服务供给体系的建立和发展。

二、由家庭到社会：新型城镇化背景下农村养老服务供给模式的转变

按照汉语词典的解释，“模式”指的是事物的标准样式，是一事物区别于另一事物的相对固定的样态。养老服务供给模式是对某一国家或地区范围内养老服务供给核心要素和典型特征的概括和认识。不同模式之间的根本区别在于供给主体，尤其是政府、市场、社会和家庭（传统支持网络）之间各种不同组合的责任分配方案。在漫长的历史时期内，我国农村养老服务供给形成了传统的家庭供给模式。养儿防老、同屋而居、床前膝下是这一模式的理想图景，家庭（尤其是配偶和子女）承担养老的全部责任，是老年人养老需求的首要满足路径。在家庭之外，政府作为次要主体，也承担了为极少数孤寡老人提供人道主义救助的责任。

但是，这一模式在现代社会渐趋瓦解，工业化、现代化发展不可避免地引发农村劳动年龄人口流动加剧、留守家庭空巢化以及传统孝道伦理的消解，家庭的养老服务供给能力受到越来越多的挑战。无论在当前，还是在可以预期的未来，基于血缘和亲缘所编织的养老网络已经愈发不能够满足老年人的养老服务需求。近些年来，通过媒体披露和学术聚焦，农村老年人对家庭之外的社会化养老服务需求日渐凸显。《2010年城乡老年人口状况追踪调查》显示，我国农村“空巢”老人占老年人口总数的45.6%，失能老人775万人，占比7.8%，自理困难老人达1847万人，占比18.6%。调查显示，农村老年人中认为自己需要上门护理服务的达到47.7%，但仅有9.9%的老人接受过上门护理服务，3.2%的老人利用过社区服务。此外，经常感到孤独的农村老年人有28.6%，对生活非常不满意的老年人比例达到13.3%。这些数据显示了农村老人对养老服务的强烈诉求，社会呼唤通过建立社会化养老服务供给体系为农村的高龄、失能、空巢老人提供多元化服务和全方位的照顾，以慰晚年孤苦。在理论层面，社会化养老服务是指进入工业社会以后，社会结构以及家庭结构的转变所带来的养老服务需要满足方式，是包括家庭供给的服务以及政府、社会组织、市场企业等多元主体提供的帮助与支持行为的总和。前者主要是指由老年人的配偶子女、其他亲友以及邻里依据自发原则为老年人提供的帮助与扶持行为，后者则是指以传统支持网络之外的其他主体为重心的服务供给与需要满足行为。需要注意的是，社会主体所提供的服务，是家庭养老服务的补充与支持，而非完全意义上的替代。

农村养老服务供给由家庭模式向社会化模式的转变是不可逆的趋势。但是，由于长期以来的城乡二元结构，以及倾斜城市的经济社会发展战略，较之于城镇，大部分农村地区经济能力不足，公共服务匮乏。双重困境使得农村社会化养老服务供给体系构建愈发艰难。新型城镇化建设从根源上为这一问题的解决提供了某种契机。一方面，城镇化所带来的老年人居住环境与生活方式的改变使得老年人的养老意识得以转变；人口聚居的规模效应所释放的密集需求信号更容易形成一种有影响力的诉求，推动政府部门的政策议程和政策回应，也能够得到社会和市场的回应，为养老服务的市场化、专业化发展提供土壤；同时，规模效应也有助于降低经营成本，提高经营效率。另一方面，城镇化过程中的产业转型、工业化与现代农业的发展、第三产业的延伸为养老服务需求的满足提供了经济条件、硬件设施条件、人力资源条件。简言之，新型城镇化从供需两个层面提供了农村养老服务供给模式转变的可能性。对于政府部门而言，重要的是通过针对性、适用性政策将这种可能性转化为实践。

▶图 社会化养老服务概念框架

三、我国农村社会化养老服务供给模式建构

无论是基于提供均等服务、应对农村老龄危机的公共政策视角，或者帮助老年人安度晚年、共享文明的人道主义伦理视角，抑或是推动第三产业发展的经济动力视角，借助农村向新型城镇转型的发展机遇，同步构建具有适用性的农村社会化养老服务供给模式都是应有之义。借鉴国内外养老服务供给模式发展变迁的既有经验，并基于我国农村特定情境的考量，政府主导、家庭优先、多元参与的社会化供给模式是当前的恰当选择。

（一）有所为有所不为：政府的“主导者”角色界定

养老服务是一种介于私人产品和纯粹公共产品之间的社会性准公共产品，准公共产品的性质决定了政府在其供给体系中的限定性责任。一方面，政府作为公共权力的代表，具有足够的资源动员能力和组织能力来推动制度的变迁，在解决公平问题上，政府比市场更为有效。另一方面，效率止损机制的缺失、“经济人”偏好带来的公平损失以及能力有限性也是行政机制备受诟病的固有缺陷。新公共管理理论认为，政府应该在垄断与放任自流之间找到一个恰当的平衡点，主导公共品有效率的供给。在我国，由于传统文化、政治体制以及社会需要等多重因素的综合影响，无论在城镇或是农村，政府一直是养老服务供给制度变迁的主要推动者。当前，在新型城镇化进程中同步推动农村社会化养老服务供给体系构建，首要的问题是明确界定政府作为“主导者”的责任范围和责任表达方式。

所谓“主导”，意指主要的且引导发展方向的事物或行为。政府“主导者”角色并不意味着由政府直接供给养老服务，而是在“有所为”与“有所不为”两个层面上发挥引导作用。对于前者，政府部门要致力于农村社会化养老服务供给体系的规制、筹资和管理，扮演好管理者、购买者和质量仲裁者的角色。对于后者，政府部门要承认在养老服务需要的认定与评估、养老产品的组织与生产、养老服务的传递与直接提供等方面，市场机制与社会机制更具产出效率和回应性。基于这样一种理念，在农村社会化养老服务供给模式的构建中，政府要从直接与间接两个层面上承担责任。在直接层面上，政府对农村养老服务供给进行整体规划、制度设计与资金支持。需要注意的是，在当前农村养老服务资源匮乏的状况下，政府必须承担起资源启动与持续支持的责任。在间接层面上，要通过对其他主体——家庭、社会组织和市场组织的支持与推动，规划、规范其功能空间和作用路径，以达到多元整合的目标。简言之，政府部门既要引导农村养老服务供给的发展方向，履行必要的财政责任，又要通过间接调控释放其他主体参与服务供给的空间，创造社会化供给结构的良好运行环境。

（二）百善孝为先：家庭作为“优先供给者”的功能定位

老年赡养是家庭组织从古延续至今的重要作用领域，无论在哪个国家，家庭养老都是最传统的、持续时间最长的养老模式。家庭养老通常是指家庭所具有的让老年人通过家庭成员的赡养（包括经济支持或给予物质生活资料、日常生活的照顾和精神慰藉三个方面）安度晚年的功能。数千年来“家本位”与“家国同构”的政治社会基础，“孝”文化的传承与深刻影响，以及双向反馈的代际结构使得我国“家庭主义”传统浓厚。通常情况下，家庭成员（主要指配偶和子女）在养老服务供给中担当“最初供给者”与“优先供给者”角色。前者指的是家庭是老人服务需要满足的第一渠道，后者则意味着家庭组织在力所能及的范围内优先承担尽可能多的服务供给责任，政府、社会机制和市场机制是作为弥补家庭供给的不足而存在的。

在当前我国农村中，尽管家庭养老服务的能力有所弱化，但仍然是养老服务直接供给的第一部门。近些年来，人们越来越深刻地认识到家庭在养老服务中的不可替代意义，“维护家庭”与“重建家庭”成为社会政策的重要指向。新型城镇化建设中的农村社会化养老服务供给模式构建，必须着力发挥家庭的优先功能，弘扬“百善孝为先”的传统理念，使老年人尽可能地留在家中养老，这是最为经济和人性化的考量。实现这一目标，重要的是借助于新型城镇建设和产业转型契机，引导打工者就近就业，兼顾经济收入与家庭照顾。此外，还需要制定一系列的经济刺激、道德宣传和社会扶持措施，在农村养老服务规划中建立有效的社区支援服务体系，帮助家庭养老功能的维护和激发。需要指出的是，传统的家庭供给模式与当前的社会化供给模式并非泾渭分明的两个阶段，家庭服务中引入了越来越多的政府与社会组织支持因素，而包括居家与机构养老在内的社会服务供给过程，也与家庭组织的联系愈发紧密。

西方福利改革的经验充分表明，社会部门与市场部门都是公共服务供给的重要参与主体，其供给机制具有提升接受者个人责任感与福利产出效率，纠正政府干预过度所引发的资源浪费、体制僵化与福利过度等独特功能。就作用逻辑而言，社会组织与市场组织是社会化养老服务供给最合适的“生产者”与“传递者”。其中，社会组织既重视服务的弹性和效率，又兼具公平性和可预测性的优点，侧重于为低收入老年人、失能老年人提供无偿或低偿福利性服务。而市场组织以获取利润为第一准则，其服务能够给予社会成员自由选择权，并意味着更有效率及品质的服务。

一般而言，社会组织和市场组织在养老服务供给中的效用主要借助于两条路径得以实现：一是作为福利性养老服务的委托提供者，通过与政府部门建立契约关系，以完成政府交付的服务供给任务为目标，为老年人提供特定的服务项目。二是作为独立运作主体，通过价格机制和竞争机制，依据老年人需要自主确定服务项目和服务标准，在政府监督下实施服务供给活动。在农村养老服务供给模式的构建中，一方面要通过政府购买、政策优惠、公益创投等政策工具刺激、引导非政府资源投入养老服务产业，形成资源张力；另一方面，政府部门必须明晰社会组织和市场组织的不同作用范围，区分福利性服务供给与商品性服务供给，避免过度市场化而引发制度性分化问题。

综上所述，不同部门内在的特质决定了在农村养老服务供给中的不同责任。政府是规划者与主导者；家庭是传统、稳定、长期和首要的养老服务供给者；社会组织主要以政府契约者的角色出现，承担福利性服务的传递与提供，协助政府部门实现基本保障与促动公平养老效应；市场则作用于效率与责任相关的层面，在老年人基本需求之外的服务供给中发挥生产与递送作用。需要注意的是，多元供给部门之间的关系不是孤立的、单向的，而是通过连结与互动形成一种融合与功能互补的形态。要通过政府信息和政府政策，在社区的平台上将政府部门、社会组织、企业组织、家庭和个人紧密联系在一起，建立连接协调、有序参与、权力制衡、独立竞争的社会化农村养老服务供给网络。

四、新型城镇化背景下推动农村社会化养老服务供给模式构建的路径思考

在新型城镇化背景下构建农村社会化养老服务供给模式，需要在筹资、规划、服务递送和管理四个层面同步推进，实现整体性、体系化发展。

（一）完善公共筹资和个人筹资机制，实现农村养老资源的持续投入

穆光宗认为，“养老的实质是谁来提供养老资源。”资源的可得性是实现服务的前提和基础，农村社会化养老服务供给体系的建立和发展必须以相对充分、制度化和可持续性的资源投入机制为基础。农村养老的筹资机制包括公共筹资和个人筹资两个基本层面。公共筹资是指用于进行社会化养老服务硬件和软件建设的相关资源筹集，其基本渠道有两条：一是公共财政转移支付。作为政府主导责任的直接体现，要建立公共财政对农村养老服务领域的制度化支持机制，包括提高养老服务的财政支出比例，建立持续增长的财政预算投入机制，实现资金支出指数化，优化资金投入结构等。二是引导社会资源参与，即充分利用新型城镇化建设契机，刺激、引导社会资源进入养老服务领域。个人筹资则指对农村老年人个人用于基本生活和养老服务的资源筹集。在这一层面，要逐步改变农业经济体制下以家庭来源（子女供养）为主的筹资机制，建立制度化的社会性筹资机制。其一，完善城镇化过程中农村老年人分享土地增值收益机制。通常情况下，城镇化的过程往往也是农民出让、转移土地使用权的过程。为了保障农民权益，提高农村老年人的经济能力，就要提高土地征收补偿金额，建立收益长期分享机制，帮助老年人规避风险，提高老年人的收入流。其二，扩大农村养老保险覆盖面，持续提升基础养老金水平。其三，将养老服务与养老保险结合起来，探讨建立农村长期护理保险的可行性，稳定养老服务资金来源，变养老服务的潜在需求为有效需求。建立至少在省级层级上进行统筹的长期护理保险制度，是农村养老服务筹资机制公平、可持续发展的根本路径。

（二）在新型城镇化建设中进行合理规划，引导养老服务软件与硬件建设

养老服务发展规划是一种具有战略性、前瞻性、导向性的社会政策，是对老年人不同时期所需要的服务的数量和质量，以及服务供给能力和可及性综合考量的结果。在新型城镇化背景下构建农村社会化养老服务供给模式的显著优势，即是能够在较高层面上进行养老服务供给软件和硬件的完整、合理规划，而不是碎片化的缝合修补，从而产生整体性的政策效应。农村养老服务供给体系规划包括硬件规划与软件规划两个基本层面。前者意指在新型城镇化建设中，依据统筹规划、预留空间的原则，将养老服务业发展与城镇空间布局、产业发展、农村释出人口就业结合起来考虑，根据科学规划和计算，在新型城镇化建设空间布局过程中预留养老服务所需房产、地产，在城乡空间布局、城镇产业培育的过程中，至少以区县一级为统筹单位，整体、系统地规划养老服务产业布局。后者则侧重于农村人口“市民化”过程中的养老理念、购买意识的引导、培育，以及与养老服务供给相关的管理和专业人力资源的教育、培训和产出。硬件建设和软件建设的同步结合，能够在较短时期内产生互促效应，推动农村社会化养老服务供给模式的形成和养老服务产业的发展。

入增量与经济发展增速，但由于基础薄弱，转型中的农村地区在设施建设、公共资源能力、老年人个人收入等方面距离成熟的城市尚有很大差距。相当多的老年人在家庭照顾不足的同时也无力承担购买社会服务的费用，导致其生活凄凉。即便是经济能力尚可的老年人，能够承受的购买服务费用也有限。调查显示，农村老年人人均可承受的入住养老机构的费用仅为172元。当然，这个数字随着经济发展、养老金水平提升以及区域转型在不断增加，但极低的基数仍然限制了实际购买力。因此，在新型城镇化建设过程中构建社会化养老服务供给体系，要基于基本需求导向理念建立发展社会服务的生产和递送体系，充分考虑老年人及其家人的实际需求、经济水平和购买能力，以失能老年人为主要目标群体，因地制宜，在一定人口居住范围内按照“中低档设施、优质服务”的标准新建或改建社会性养老服务机构，提供大部分老年人能够承受的服务。对于有一定自理能力的老年人，要积极引导他们留在家中或社区中接受照顾，降低服务成本。对于有照护需求，并通过家计调查的低收入、贫困老年人，要特别申明政府的福利责任，通过科学测算，界定养老服务供给的基本指标，划定下限标准，采取指向性公共财政投入、发放“养老服务券”等方式，提供能够满足其基本需求的服务项目。

（四）强化政府管理职能，确保资源的充分有效使用

如上文所述，养老服务本质上是一种准公共产品，其供给天然地具有公共性与福利性。这种内在特质要求政府部门承担管理责任，将非政府途径，尤其是具有资源补偿性质的社会组织的服务供给置于法律、制度的掌控之下，避免“经济人”属性所引发的枉顾公共利益而片面追求组织利益最大化的行为，在一定程度上规避“志愿失灵”和“市场失灵”。在农村社会化养老服务供给模式构建中，政府部门在积极引导社会资源和市场资源参与养老服务生产、供给的同时，要重塑、强化其监督管理职能，规范非公共途径服务供给的运行程序，保证资源被充分、高效地用于满足农村老年人需求。在基本做法上，要设置社会组织和市场组织参与养老服务供给的注册、建设和经营规则，建立准入机制；严格行政监督，大力发展第三方监督，监管社会性养老服务组织的运营状况、服务状况和资金使用状况；持续评估服务质量，通过严格的管理机制，维护农村老年人享受养老服务的基本权益。