中央地质勘查基金改革发展思考

雷 岩，王 卓，李韩雨，刘小兵，刘晓燕，张小陌，王 希，郭振华，甄 怡，储 瑶

(1.国土资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100037；2.北京首都开发股份有限公司，北京 100031)

自中央地质勘查基金(以下简称“基金”)启动运行以来，关于基金定位、投资体系和运行体制机制方面长期存在不同的理解和认识，基金正是伴随着一路探索与试点，研究与讨论，不断调整、完善和发展。如今，在国家全面深化改革的大背景下，基金再次面临体制机制深入调整的新形势、新挑战和新要求，如何看待基金面临的机遇和挑战，如何认识基金设立的意义和发展进程，如何推进基金体制机制改革发展，都是基金亟待解决的重大问题。

1 基金面临的新形势、新挑战和新要求

1.1 新形势

党的十八届三中全会提出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”；“深化财税体制改革，清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项”。按照“市场决定资源配置”的基本原则，必然要求矿业以及处于产业基础地位的地勘行业必须充分发挥市场体制机制的作用，而财税体制的深化改革最终将使财政投资全面退出包括矿业在内的所有竞争性领域。2014年是全面深化改革的开局之年，10月，财政部、国家税务总局、国家发展改革委相继发布煤炭资源税改革、石油天然气资源税改革和清理煤炭原油天然气收费基金等方面的3个税费改革政策文件，决定自12月1日起，在全国范围统一将煤炭、原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零；11月，财政部又下发《关于完善政府预算体系有关问题的通知》，决定逐步取消探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定。这些密集出台的政策表明，国家财税体制改革正在提速。

2015年是全面深化改革的关键之年，2016年是全面深化改革的攻坚之年，几年间国家发展改革委会同财政部、工业和信息化部、中国铁路总公司等陆续设立了国家集成电路产业投资基金、铁路发展基金、农业发展基金、环保产业基金、“双创”产业投资基金等多家基金。这些产业基金的组建都是以中央财政资金为引导，发挥财政资金杠杆作用，吸引社会资金，实现市场化运作和专业化运行管理，发挥投融资平台作用，促进相关产业发展。矿业产业投资基金将是新经济、新形势、新要求下的一种金融制度创新，将有效破解产业投融资瓶颈，提高财政资金使用效率，促进产业结构升级和矿业做大做强。未来国家财政资金支持产业发展的方式将由过去的财政专项预算管理逐渐转向大力培育相关产业发展基金，基金体制机制的调整也将顺应这一趋势。

1.2 新挑战

受国际金融危机的深层次影响，世界经济复苏缓慢，国际矿业发展势头从2012年起开始明显放缓，步入调整周期；2013年矿业投资走入低谷，国内地勘投入出现明显下滑；2014年和2015年大宗矿产品价格持续低位调整；2016年和2017年价格有所回升，但波动剧烈。纵观近年来国际矿业发展态势，仍处在深度调整周期，矿业市场持续低迷、复苏乏力，地勘投入大幅减少，矿业投资处于低谷，大宗矿产品处于去产能、去库存状态，矿业企业面临产能和库存过剩、融资困难、成本高企、利润下滑和市值缩水等挑战，资源民族主义抬头，各国在矿业税收、矿产品深加工、环境保护、社区发展等方面的政策措施更为严格。面对国际矿业的严峻形势，必须加快推进我国矿业产业供给侧结构性改革，化解低效过剩产能，加快资产重组，调整业务结构，发掘新需求点，强化成本控制，推动技术创新，提升生产效率；重塑矿业发展新常态，加快转变发展方式，谋求行业转型，促进产业升级，更多依靠创新驱动、结构调整注入新的动能和绿色环保来实现矿业持续健康发展[1]。而首当其冲的是需要新常态、新形势、新要求下相应的产业政策与新型投融资体制加以应对和支持。

1.3 新要求

长期以来我国风险勘查投入主要依靠财政出资，主要包括中央和省级两级基金、地质调查专项和其他地方财政资金，但是社会资金却未充分参与进来，造成资金投入不足。近年来，随着货币供应量增速偏高和人民币贬值预期影响频现，资本市场和房地产市场出现了流动性过剩现象，造成了2015年股市和2016年楼市暴涨。而实体经济却出现资产投资荒、融资难的现象，尤其是社会资金没有大规模投向风险勘查领域，关键在于我们的市场化水平还不够高，使得社会资本未能顺利进出。因此，要落实党的十八届三中全会精神，发挥市场在资源配置中的决定性作用，首要的是提高风险勘查领域市场化水平，给社会资本提供顺利进出的通道，从而解决风险勘查资本动力不足的问题[2]。

另一个方面是矿业投资高风险、高投入、高回报、长周期、专业性强、技术含量高的产业发展特点，以及资本、资源、劳动力、管理与技术结合不紧密、资本运作与实体化运作分离的现状，使得矿业相关领域资产投资荒、融资难。以矿业“走出去”为例，各方面积极性很高、势头也很好，但是懂资本运作的不懂矿，懂矿的不懂资本运作，最终效果不理想。目前我国国外矿业投资的企业可分为四类：第一类是民营矿业企业，有国外资源和适量资本，即以适量投融资合理投入取得矿权等，但缺乏具有国际化经营运作经验的高素质人才，劳动力、管理和技术实力不强；第二类是地勘单位，有技术和劳动力，即具有地勘技术和业务知识的专业人才充足，国内取得矿权多而国外较少，资本、国外资源和管理实力不强；第三类是大型国有矿业企业，劳动力、管理和技术实力都较强，但受资源所在国诸多投资限制和国内行政审批等不确定因素影响，取得矿权代价也较民营矿业企业高，资本、国外资源相对实力不强；第四类是金融机构，资金实力雄厚，擅长资本运作，但缺乏专业技术和业务知识，资源、劳动力、管理和技术实力较弱。矿业投资需要资本、资源、劳动力、管理和技术等各个要素的紧密结合。面向未来，在国家逐渐放宽外资管制和矿业市场繁荣不在的形势下，这种各个要素结合不紧密、资本投入与实体经济运作相分离的现状需要尽快改变，采取“讲故事”、“炒概念”、“卖题材”等不可持续的获利方式就更加行不通。因此，通过建立集中资本、资源、劳动力、管理和技术等各个要素优势于一身的专业化的矿业产业投资基金，促进各个要素的深度融合，破解包括地勘行业在内的矿业领域投融资不畅，就成为推动矿业改革发展的一个关键措施[2]。

2 基金设立的意义和发展进程

基金的设立是十几年来市场经济条件下，地勘投资体制机制的一次重大改革和创新，转变了长期以来国家财政以地勘费投入为主的勘查模式，探索了以国家基金的方式建立地勘投入产出的良性循环体制机制，体现了国家矿产资源战略利益，促进了矿业权有偿使用制度的健全和完善，加大了中央财政对地勘行业的投入力度，降低了勘查风险，引导和拉动各方社会勘查资本跟进，基本实现了基金投入产出的滚动发展和良性循环，这与以往财政预算的地勘经费或专项经费存在本质区别。

基金的设立和目前体制机制改革既有重要的找矿战略意义，也有深远的体制机制创新意义。从深化改革的角度讲，更重要的是体制机制的创新意义。这种体制机制要求基金既不能采用国家包办的行政管理方式，又要克服由于地勘市场不健全带来的多种投资风险；既不是传统意义上的中央财政专项资金，不存在国家计划、专项或补贴性质，也不同于金融投资工具中的投融资资金。它是以盈利为目的，按照市场运行体制机制运作的风险投资基金，是拉动社会资金进行风险勘查的一种基金，更是国家产业发展风险投资引导资金。其特殊性决定了基金的设立和发展，乃至体制机制的构建和改革，不能一步到位，要分两个阶段运行。即基金构建初创阶段按照事业管理的方式进行管理，政府起主导作用，主要风险由国家承担；但随着基金投入效益的产出，条件基本成熟，基金进入改革发展阶段，适时将基金推向金融和矿业市场，推进基金体制机制改革，主动适应基金改革新形势、新要求，积极推动基金发展新常态、新经济，努力实现地质找矿新发现、新突破，推进矿业产业供给侧结构性改革，促进资本供给、资源供给、劳动力供给和技术供给的深度融合，促使基金资本化、市场化、专业化、商业化、企业化、产业化，真正融入矿产资源产业投资发展的大市场，使其真正独立于行政事业体制和矿管部门体系之外，成为按照市场体制机制运行的矿业产业投资基金。

3 基金体制机制改革的主要方向

未来基金总体上应当按照矿业产业投资基金的模式运作，改革的主要方向：一是在目标与定位上，相当于矿产资源领域的产业投资型基金或行业成长基金；二是在管理体制和运作模式上，相当于公司型基金或共同基金；三是在投融资方向上，相当于风险投资型基金或创业投资基金；四是在投融资方式上，相当于产业私募型基金或私募风险基金；五是在盈利模式和资本运作上，相当于矿业成长型基金或矿业发展基金。

4 基金改革建议

4.1 基金改革工作衔接

基金改革发展将主动适应和牢牢把握经济发展新常态，积极做好基金改革的衔接工作。一是根据财政部和国土资源部的意见，按照积极稳妥、有利于机构和事业发展、更好地发挥基金作用的原则，进一步研究和完善基金体制机制改革方案，稳步推进改革工作。通过广泛走访大型金融机构、召开部分地勘单位和矿业企业座谈会等方式，征求地勘单位和矿业企业参与基金改革发展的意见建议，集中调研国家社保和保险基金、大型金融和矿业企业等社会出资人参加发起募集矿业产业投资基金的出资意向和参与投融资、运营管理的意愿，经过整理总结得出结论：上述基金和企业投融资意愿强烈，反响热烈，都表示踊跃参加募集，积极参与管理。二是深入完善原有基金项目清理工作，抓好在建项目的组织实施、野外验收和报告评审工作，强化实施过程监管和专家验收评审、咨询服务，保证工作进度和项目质量，完成全部项目竣工验收、结算和评审结题，努力提高找矿成果，实现找矿突破。同时协调国土资源部、财政部尽快出台相关政策，结合原有基金项目清理工作，加快推进项目成果处置工作，圆满完成基金项目10年总结和成果汇编集成。三是在国外专项和原有基金项目成果总结集成的基础上，针对国家战略性资源和新兴产业矿产资源，择优选择适合矿业产业投资基金模式运作的国内具有大型以上矿床的勘查项目和大型规模以上采用绿色、先进探采选冶技术的勘探开发项目，未来适时通过市场化配置方式注入基金，同时兼顾为促进矿业重点环节转型升级而进行的矿业股权投资以及盈利潜力巨大的企业并购联合等重大项目；并将择机选择适当的国外勘查开发及矿业并购项目，构建基金募集资金初始投资项目库，为基金改革发展奠定坚实的基础。

4.2 基金推进改革建议

1) 推进产业投资型基金机制建立，企业事业职能分离，剥离储备勘查等主要业务到事业体制，还原基金投资本质。改革后的基金完全属于商业性风险勘查投资，从本质上说，商业性风险勘查无论是前期勘查投入还是后期矿业开发投入，都是商业活动，而商业活动核心宗旨就是承担相应风险，追求最大效益，所以作为商业性的矿业产业投资基金，既不能交给事业单位运作，更不能实行国家专项经费管理模式，而必须实行资本化投入，市场化运作，专业化运行，商业化运营，企业化管理，产业化发展的投资基金模式，同时企业事业职能分离，剥离储备勘查等主要业务到事业体制，实现真正意义上的独立经营，自主管理，风险投资，滚动发展，还原基金投资本质。

2) 推进公司型基金机制建立，基金投资和管理机构分设，实现所有权与经营权分开，推动基金保值增值，滚动发展。构建基金投资和管理机构分设运行管理体制，形成所有者与经营者分离，成立产业投资基金股份公司，代表股东或投资人负责基金重大事项决策和管理运作、投资经营监管；同时组建或择优选择聘请基金管理公司，并招聘职业基金经理人，按照市场化原则进行投资运作和经营管理，组织风险勘查和矿业开发。产业投资基金股份公司和基金管理公司分设运行，实现所有权与经营权分开，基金投资机构通过监督、管理、绩效考核基金管理机构投资运作，经营管理，推动基金保值增值，滚动发展。

3) 推进风险投资型基金机制建立，全领域、全产业链市场化运作，促进地勘单位改革，培育大企业集团。适应矿业投资高风险、高投入、高回报、长周期、专业性强、技术含量高的特点，面向矿产资源全领域内、全产业链上的实体企业和矿业权项目进行定投。面向国内，重点解决风险勘查投入不足和矿业领域投资荒、融资难等问题，兼顾国内重要矿业企业和投资的国外大型勘探开发及并购项目投融资的需求，通过基金改革发展，推进矿业产业供给侧结构性改革，促进资本供给、资源供给、劳动力供给和技术供给的深度融合，推动找矿新发现、新突破，促进地勘单位改革，培育大企业集团。

4) 推进产业私募型基金机制建立，采用混合所有制形式募集资金和投资运作，吸引资金共同设立基金，采取直投与参股、设立子基金相结合的投资方式。募集资金方式上，资本运作、矿业项目与股权投资并重，采用混合所有制形式募集资金和投资运作。中央财政作为基金发起人向基金投资机构注入一定额度的资本金(一次性注入，或大体按1～2个矿业类投资周期分年度注入)，通过财政资金引导大型矿业、国家社保和保险基金、金融投资企业及社会资金等作为股东或投资人，共同设立产业私募型基金的方式。大型矿业企业以矿业权项目或股份评估作价出资，国家社保和保险基金、金融投资企业等以现金出资，可转换或认购一定比例的优先股，共同募集构成矿业产业投资基金；投资方式上，改革勘查项目直投，采用直投与参股、设立子基金等多种投资方式。即除直投外，可以采取跟进投资、参股企业和其他矿业类基金等方式；投资形式上，将基金作为母基金，在具备资源潜力和投资价值的成矿区域或国内矿业大省出资设立子基金，统一规划，统筹部署，协调一致，共同发展。

5) 推进矿业成长型基金机制建立，逐步构建地勘单位和矿业企业创投中心，进而建成上市融资的孵化器，促进矿业权流转，推动地勘单位和矿业企业上市。项目实施上，主要以矿业权项目为核心，优选地勘单位和矿业企业的勘查和矿业开发项目投入，发挥财政资金杠杆作用，突出混合所有制基金效应，围绕基金逐步构建地勘单位和矿业企业创投中心；在盈利模式上，当投资矿业权项目运作达到预期目标后可以实施退出机制，转让或出让矿业权项目及所持股份，推动投资矿业权流转，取得相应收益。在基金投资期限内，对取得的收益可转增基金资本金继续择优投资，推动筹资和投资循环，实现基金滚动发展。在资本运作上，应该更进一步，将基金逐步构建成为地勘单位和矿业企业上市融资的孵化器，继续培育优质矿业权项目持续经营，最终推动地勘单位和矿业企业陆续上市，实现上市后基金权益最大化，同时显著提高风险勘查领域市场化水平，给社会资本提供顺利进出的通道，从本质上破解地勘行业资产投资荒、地勘单位和矿业企业融资难的问题。

4.3 中央和省级两级基金共同改革发展愿景

由于中央和省级两级地质勘查基金有着相同的基因和共同的愿景，在共同成长发展中又建立了协调联动机制。基金改革完成后，相信具备优质资源和矿业优势的省级基金也将进行相应改革，届时中央和省级两级基金可相互持股和参股，共同构建中央和各省矿矿业产业投资基金体系。

可以预见，中央和省级两级基金在改革初期，会因地制宜、各具特色、蓬勃发展，主动适应基金改革新形势、新要求，积极推动基金发展新常态、新经济，努力实现地质找矿新发现、新突破。最终在改革发展的路上，将协调联动，彰显两级基金在矿业产业供给侧结构性改革中，以资本供给、资源供给、劳动力供给和技术供给为纽带的改革发展和合作共赢。

[1] 香港新闻网.中国矿业企业供给侧结构性改革势在必行[EB/OL].(2016-9-24).http:∥www.hkcna.hk/content/2016/0924/499790.shtml.

[2] 王琼杰.让资本与技术深度融合——全国地勘基金发展纪实[N/OL].(2014-12-25).http:∥www.mlr.gov.cn/xwdt/irxw/201412/t20141225 133925.htm.