司法责任制背景下法官职业保障之完善

蒋陆军

(1.西南政法大学 法学院，重庆 401120; 2.重庆市九龙坡区人民法院，重庆 400039)

当前，我国肇始于20世纪末的司法改革正在各个领域分层次不断推向纵深，其中作为司法改革重要一环的法官队伍职业化建设也正如火如荼地进行，法官员额制、法官助理试点、书记员单独序列管理，不一而足。作为法官职业化建设中的重中之重，建立有效的法官职业保障制度，是实现法官独立，进而确保司法公正的必要前提和保障。同时，作为司法改革牛鼻子的司法责任制也正在改革的浪潮下落地生根。司法责任制与法官职业保障制度实为一体两面，二者缺一不可[1]。鉴于此，对我国司法责任制下的法官职业保障制度及其与司法公正的关系，结合我国实际进行深入分析和探讨。

一、法官职业保障是实现司法公正的重要保证

法官职业保障制度，系指为了法官能超脱于当事人和各种关系依法履职，为了确保实现法官独立，法官在职业权力、身份、地位、待遇、尊严等方面的合法权益由国家法律法规予以明确和保护，以此切实维护司法公正的法官体制与司法运行机制。概括的讲，基于保障法官履职独立公正性和行使审判权不受各种干涉的需要，国家制定的有关法官身份、地位、权力、经济保障等各层次保障措施的集合，即为法官职业保障制度[2]。就法官职业保障制度的具体内容而言，一般包括法官的职业权力保障、职业安全保障、职业地位保障、职业教育保障、职业收入保障和职业监督保障等，简要地讲：(1)职业权力保障，系指法官通过制度被保障，既能在排除行政机关、社会团体和任何个人的干预下独立公正行使审判权，亦能在排除地方和部门保护主义的干扰下依法独立公正行使审判权；(2)职业安全保障，系指通过制度保障法官本人或其家人不因法官的履职行为而导致受到诬告伤害、打击报复等安全方面威胁；(3)职业地位保障，即法官一经任命，除非是正常工作变动，否则非经法定程序、非因法定事由，其本人不得遭受降职、免职、辞退或其他处分；(4)职业教育保障，指为了提升法官的职业能力和水平，国家应当为其提供职业培训、继续教育的条件与机会，并提供充足的教育培训经费与完善的教育培训设施；(5)职业收入保障，指为了免除法官生活的后顾之忧以及防止金钱物质对法官形成的诱惑，国家应当通过制度保障法官拥有稳定可靠的物质生活条件以及相对丰厚的经济收入；(6)职业监督保障，指国家根据法官职业的特点建立完善相应的监督与制约机制，不仅严格监督法官的违纪违法行为，而且全面保护法官申诉控告等权利的问责程序，从而促进法官依法履职、公正司法[3]。

由是观之，法官职业保障的制度设计系以实现法官独立，进而实现司法公正为其目标和价值取向。法官职业保障制度的建立，法官职业化目标的实现，都是以确保和最大程度地实现司法公正为目的。简言之，法官职业保障制度的根本目的就是确保法官独立，进而实现司法公正。作为“公正与效率”两大司法主题之一的司法公正目标的有效实现，也往往取决于法官职业保障制度的完善程度。法官职业保障制度越到位，法官越独立，法官受到地方、行政、世俗的羁绊越少，法官作为社会纠纷裁判者的中立性和公允性就越高，司法公正就可能在更高的程度上得到实现。反之，若法官缺乏应有的职业保障，由于其受到来自各方面的影响、诱惑或威胁等，就会逐渐丧失作为法官的职业秉性，司法公正也就无从谈起。因此，作为法官职业化建设进程中重要内容的法官职业保障制度，无疑是我们实现司法改革之公正目标的重要保证，是实现司法公正的必备条件与制度保障。该制度的建立与进一步完善，在当前不断强调社会公平正义和司法公正的历史浪潮中可谓刻不容缓。

二、我国法官职业保障二十年现状分析

中华人民共和国成立后，1995年《中华人民共和国法官法》首次对法官职业保障作了一些规定。如第八条规定法官享有八项相应的职业权利。但是，这些职业权利的规定十分地模糊单一，加之缺乏相应的配套制度落地，因此在相当长时期形成了我国法官“数量多、素质差、权力小、待遇薄、地位低”的状况。尤其“地位之低，可谓世界罕有”[4]。2002年，最高法院下发《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》；2005年，先后出台了《人民法院第二个五年改革纲要》和《关于依法保障法官权利的若干规定》；随后的2009年、2015年，最高法院又先后出台《人民法院第三个五年改革纲要》、《人民法院第四个五年改革纲要》；特别是2013年、2014年，中央出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》；2016年7月，两办明确规定司法职业保障的《保护司法人员依法履行法定职责规定》出台，随后最高人民法院于2017年亦出台《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》。在这些文件中，对加强法官职业保障作了进一步的安排部署，法官职业保障逐步得到加强。但是，由于法官职业保障制度的完善牵涉众多因素，目前法官职业保障的现状仍不容乐观。这表现在实行法官员额制改革的当下，法官流失现象仍相当严重。

1.我国法官职业保障的现状

从1995年《法官法》颁行以来，较长时期我国法官职业保障的现状主要表现为：

(1)职业权力落空。作为职业法官，除了法律之外再也没有别的上帝。法官应当拥有依法独立裁判案件的权力。然而，从我国的司法现状来看，属于法官自己的独立裁判权力空间十分有限。内部的案件审批制，外部的有权机关打着各种幌子过问案件，大搞“个案监督”，甚至以权谋私。在种种的干扰和压力下，法官手中的裁判权力所剩无几，更有甚者以领导批示办案，按有权者“监督”办案，法官职业权力很大程度上落空。

(2)职业身份不稳。在目前的法院管理体制之下，法院时常被理解为政府的部门，法官也只是一名和一般党政干部无异的机关干部。虽法官享有“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”的权利在《法官法》做了规定，但实践中地方有权机关可以随意地将法官调离审判岗位，同时地方人大机关拥有对法官的任免权，免除一名法官的职务和一般公务员并没有多大的区别。由此，个案监督和批示办案沦为现实的无奈。

(3)职业收入过低。目前法官的收入和其他公务员一样，来源于当地政府的财政。法官的收入连很多政府公务员的收入都不如已是不争的事实，甚至，在一些边远穷困地区法官连微薄的工资都无法足额领取。此情此景，我们又怎么去苛求法官专心办案、公正司法？当然，目前多数省份在司法改革中已实现省级财政统管，这对解决经济欠发达地区法官的工资保障起到了重要作用。

(4)职业安全堪忧。在作为社会纠纷集散地的法院，法官每天处于各种矛盾纠纷的风口浪尖，法官成为名副其实的“高风险”行业。法官被谩骂侮辱殴打抓伤是家常便饭，被毁容致伤致残甚至杀害的事情也时有发生。法官及其家人的人身安全时刻都在受到挑战和威胁，如此的职业环境与保障，实难以苛求法官全身心投入到司法审判工作中去。

(5)职业教育虚化。由于案件数量与日俱增，大多数法院特别是基层法院的法官成天陷身于案山卷海之中，根本没有时间和精力投入知识更新的学习或参加继续教育，而法院或政法系统内部现有的各种教育培训，多是沦为走过场的任务型安排，很难达到法官知识更新或教育培训的目的。

2.法官职业缺乏保障的原因及危害性

我国法官之所以从职业的权力、安全、地位、教育、收入、监督等领域长期得不到相应的职业保障，究其缘由，多源于以下几个方面因素：

(1)法官职业的非专业化。在新中国成立后的很长一段时期内，法官一直是一个大众化的职业，什么人都可以当法官。司机可以当法官，工人可以当法官，军人转业可以当法官，一天法律没有读过，跟法律没有任何关系的人，通过组织程序的转干、招干，就成了名正言顺的法官，运气好、级别高的还可以当上高级法官、大法官[5]。在这样的体制下，产生一批为数不少的三盲法官就不足为怪。当法官非专业化到如此没有“技术含量”的时候，我们何来资格去要求有权部门不把法官当一个普通的干部看待？更没有底气和理由去要求法官取得比一般公务员更好的地位、待遇等职业保障。

(2)法院体制的地方化。目前我国的法院是按照行政区划设置，各级法院的人、财、物都掌握在地方党委政府的手中。因此很多案件首先考量的不是法律的规定，而是“服务地方经济社会发展的需要”，以及地方党委、政府的意见。在这种完全地方化的法院体制之下，政府的个别领导把法院当成它的部门发号施令也就见怪不怪。而区区一个法官，除了夹着尾巴办案还怎敢奢谈什么独立裁判、公正司法。因此，目前我国的这种法院体制，很大程度上导致了法官职业无保障的现状。

(3)法官管理的行政化。按照司法之法官独立原则，应该不存在法官之上的法官。但是，我国目前的法官内部管理模式，长期以来一直是一种行政化的管理，从案件的院庭长审批制度到法官级别的处级、科级之分，从审委会对具体案件的讨论决定到法院领导干部的竞争上岗，法官管理无处不充斥着行政化的色彩。在这种行政化的管理模式之下，我们怎敢妄谈法官职业保障。

(4)人大监督的变异化。人大作为国家权力机关，有权对司法之审判权进行监督。但是，现实中的人大监督，不少变异为司法干预。这个问题突出地表现在个案监督上。某些人大代表或人大机关领导，因为和涉案当事人有这样那样的关系，利用人大代表或领导身份对案件进行“个案监督”者有之；对案件的处理在旁听过程中向法庭发表意见，欲将个人意志强加给法官者有之；在评议法官、开展执法检查活动中查阅案件材料，对个案具体处理提出指示者也不乏其人。人大这种过了头的监督，使得法官的职业权力丧失殆尽，职业保障无从谈起。

就危害性而言，在我国的法官职业保障现状下，扭转法官队伍“权力小、待遇薄、地位低”的情况尚需时日。由此，极易诱发司法腐败现象，使得部分法官为“红包”而折腰、为“孔方”所玷污。同时，从前面的分析可以看出，各方面保障的缺乏将“迫使”法官大量地制造司法不公。至此，不仅司法公正销声匿迹，对社会治理结构至为重要的司法权威和司法公信力也将丧失“民意”。而这对于一个国家和民族来说是十分可怕的事情，更是和“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”之目标要求相去甚远。

三、加强法官职业保障的可行性与举措

1.加强法官职业保障的可行性

按照现代司法理念，应当通过司法独立实现司法公正。而司法独立的首要内容即法官独立，基于此，法官职业保障制度就应运而生并显得十分重要。在国际上，很多国际性文件如《司法独立最低标准》、《司法独立世界宣言》、《关于审判人员陪审员及律师的独立性的宣言》等都对法官职业保障制度作了详细的规定。同时，世界上绝大多数的法治国家均实行了强有力的法官职业保障制度，如为指导、促进欧盟各成员国建立法官职业保障制度，2010年欧盟讨论通过了法官职业保障建议标准《法官:独立、高效和责任》[6]。我国澳门地区为强化司法公正与独立，在《司法官通则》、《司法官薪俸制度》等律令中明确了强有力的司法官职业保障制度[7]。这些国家和地区在法官职业保障方面的成功做法，为我们提供了探索法官职业保障有效途径的借鉴蓝本。

同时，在法律依据上，我国新修订的《法官法》对法官职业保障做了较为全面的规定，多年来中央和最高法院的大量文件亦对法官职业保障做了由浅及深、由粗到细的明确，特别是2016年《保护司法人员依法履行法定职责规定》及2017年《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》的出台，对加强法官职业保障作了进一步的强调。可以说，我们建立和完善法官职业保障制度已经有了有力的法律保障和制度支撑，其已在制度层面初步实现。法官职业保障是否到位很大程度上取决于制度的安排能否得到有效的贯彻落实。因此，我们应当重点贯彻落实好现有的法律规定以加强法官职业保障。实践中，我国正在大力推进司法责任制改革和法官职业化建设，实行法官员额制度、试行法官助理制度、实行书记员单独序列管理、改革法官遴选制度、改革法官培训制度等等一系列改革措施的推进，为加强法官职业保障带来了前所未有的契机。因此，我们应当也完全可以以推进法官职业化建设为契机，不断加强法官职业保障，实现法官独立，确保司法公正。

2.完善法官职业保障的举措

(1)建立法官职业权力保障制度，确保法官依法独立审判。首先，应全面落实《法官法》中第八条第(二)项之规定，确保法官在工作中能够排除行政机关、社会团体和任何个人的干涉，增强其依法独立裁判的自由空间，实现法官依法独立审判。其次，应当确立法官的司法豁免机制，保护法官依法履职的言行不被追究法律责任，以消除法官独立审判的后顾之忧，努力实现裁判公正。

(2)完善法官职业地位保障制度，确保法官身份的稳定性。落实《法官法》规定的法官非因法定事由和程序不被处分的权利，杜绝法官被随意调离审判岗位，保障法官身份和地位的稳定，增强其职业荣誉感。另外，法律的生命一直并非逻辑，而是经验[8]。从世界各国的实践来看，法官职业身份保障制度的核心是法官终身制。因此，在中国确立法官终身制条件尚不成熟的当下，可考虑进一步延长法官任职年限的做法，加强法官职业身份保障。

(3)完善法官职业收入保障制度，着实提高法官经济待遇。为增强职业荣誉感和职业魅力，解除法官在经济上的后顾之忧，在我国财力已大幅提升的情况下，应当配合法官的职业化进程逐步提高法官的经济待遇，推行“高薪养廉”，实行优厚的退休金制度等等，从而增强法官抵御各种诱惑的免疫力，防止法官“为五斗米而折腰”。

(4)建立法官职业安全保障制度，实行法官职业安全保险。法官是一个“高风险”的职业，时有发生的伤害报复法官事件，不断出现的法官积劳成疾、英年早逝案例，就是最好的佐证。为了确保法官的人身安全，使法官能够全身心地投入到审判工作中去，必须不断加大相关软硬件投入，预防和制止可能危害法官人身安全的行为发生。特别是，针对法官职业的高危高强度特性，应当推行法官职业安全保险，为法官职业提供有力的工作安全保障。

(5)完善法官职业教育保障制度，提升法官队伍职业素养。应改变现在教育培训走过场的做法，加强对实践操作中的热点难点问题和知识更新换代的实用培训，不断增强法官职业水平和司法技艺。同时，应把法官从案山卷海中解放出来，支持和鼓励法官参加在职学习深造，从而不断提高法官队伍职业素质。

(6)完善法官职业监督保障制度，维护法官申诉控告权利。目前我国只有较为零乱的法官监督制度规定，对此应当进行全面的整合。特别是针对法官被惩戒后救济渠道不畅的现状，应当完善法官被惩戒后的控告申诉权利保障[9]，防止法官惩戒成为有关部门“特别关照”不听旨意办事法官的工具，从而切实维护法官合法权益。

四、结语

司法公正作为依法治国的一项重要内容，既是保障社会公平正义的最后一道防线，也是衡量社会文明程度的重要标志。法官作为最后一道防线的守门人，其是否能够有效履行裁判者的神圣职责，直接关系着司法公正的实现程度。也因此，法官职业保障就显得十分重要而价值凸现。司法改革的“牛鼻子”是司法责任制，司法改革的关键是法官职业保障[10]。如前述，目前我国的法官职业保障状况仍不容乐观，职业权力落空、职业身份不稳、职业安全堪忧、职业收入过低、职业教育虚化等问题较为突出。因此，为有效推进法官的职业化建设进程，切实实现司法公正，全面强化和健全法官职业保障制度已成为我国司法改革过程中的当务之急。我们必须不断完善法官职业的保障措施，在外部体制和环境上，要在中央的统一安排部署下，对省级以下地方法院人财物的统一管理工作稳步推进，使法官在工作中能够不受行政机关、社会团体和任何个人的干涉，避免其工作受到地方和部门保护主义的干扰[11]。在内部管理上，要不断改革和完善诸如审委会制度、错案追究制度等影响法官职业保障的制度。通过不断完善职业权力和职业地位，不断提高经济待遇和安全保障，不断加强职业教育培训和有效职业监督，全面夯实法官职业保障，从而有效推进法官职业化建设，为实现“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法责任制改革目标夯实基础，最终确保司法公正的实现。

参考文献：

[1] 崔永东.法官责任制的定位与规则[J].现代法学，2016(3).

[2] 刘吉龙.法官职业保障制度研究[D].苏州：苏州大学，2004.

[3] 陆洪生.法官职业建设的根基：法官职业保障[J].人民司法，2003(2).

[4] 王怀安.法院体制改革探索[J].人民司法，1999(6).

[5] 夏 勇.走向权利的时代[M].北京：中国政法大学出版社，2000.

[6] 杨 奕.欧洲法官工资薪酬制度及其对我国的启示[J].法律适用，2015(12).

[7] 谢志强.浅谈澳门司法官的职业保障制度[J].中国检察官，2016(9).

[8] 本杰明·卡多佐.司法过程的性质[M].苏 力，译.北京：商务印书馆，1998.

[9] 钱 锋.法官职业保障与独立审判[J].法律适用，2005(1).

[10] 李少平.当前深化司法体制改革的形势、任务及重点[J].法律适用，2016(8).

[11] 宁 杰，程 刚.法官职业保障之探析——以《法官法》中法官权利落实为视角[J].法律适用，2014(6).