党内法规地位的法治辨析——从规范的角度分析

□朱程斌，李 龙

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

一、党内法规与法治关系的规范分析

学界对党内法规与法治的关系的讨论往往归结到党内法规与宪法和法律的关系，或党内法规是不是“法”、是何种法。

现代政治首先是法治政治，法治政治是现代政治的核心。“法治构成现代政治的基石，它要求全部政治行为制度化、规范化和程序化，执政党的执政行为也不例外”[1]（p44）。我们认为，从规范层面思考，党内法规和宪法法律的关系是明晰的，党内法规不是法，其制定和实施应当遵守宪法、法律——包括行政法规——优先。法治要求社会最权威行为准则是宪法和法律，一切社会主体的活动准则应当是法律，党也不例外。党章和宪法都有规定，党的活动必须以宪法和法律为界限，不得超越。例如《中国共产党党内法规制定条例》（下称《条例》）第七条规定党内法规制定的原则时，要求应当遵守宪法和法律的规定。

（一）对现有诸学说的评析

探讨党内法规与法治的关系，一个前置性的问题，是确定党内法规和宪法、法律的关系。党内法规是由党内特定主体制定的调整特定党内事务的规范总和，因此，从理论上来讲，如果党内法规足够规范的话，在外观上很容易辨识目标法规是何种党内法规。党内法规所规范的属于党内事务，是对党组织和党员的调整和规范。鉴于我党党员数量众多，分布于社会各个阶层，因此党联系社会和对社会需求的反应把握得十分准确。党基于此制定的法规政策很具有针对性，能够反映社会和人民的需求和呼声。但也正是因为其具有针对性，有学者认为党内法规具有法的性质。代表性的观点有如下三种：

1.软法说

持此观点的有党建理论的学者①参见张立伟.法治视野下党内法规与国家法的协调[J].中共中央党校学报,2011,15（03）.，也有法学领域的学者①参见许小莲.“党内法规”法律地位之考证[J].求实,2010（07）.又见姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用[J].北京大学学报（哲学社会科学版）,2012,49（03）.。该说认为，传统的法学概念受分析法学和苏联法学的影响较深，将法律定义为统治阶级制定的，具有国家强制力保证实施的规范总称。而法学的定义应该是包含具有实际约束力的软法，“法是由国家制定或者认可的、体现公共意志的、依靠他律或者自律机制实施的权利义务规范体系”[2]（p19），而“软法通常被认为是包括了国家立法中的柔性规则以及政治组织规则、社会共同体规则在内的社会行为规则，这些规则可能不具有国家强制约束力但也能够通过各种组织的内在强制力或其他力量对人的行为产生实际约束效果”[3]（p87）。

该说认为：（1）党内法规具有实然法的作用，具有规范性，不仅其对党的各级组织工作、活动和党员行为具有普遍的约束力和规范作用，党的各级组织工作、活动和党员行为必须在党内法规规定的范围内活动，而且对其他社会主体在实质上也具有约束作用。（2）党内法规虽没有国家强制力作为实施的保障，但是能够依靠党的组织纪律和党员自觉来保证实施，因此也具有强制性。（3）加之近现代以来社会治理模式的多样化，治理主体的多元化，法的公意基础发生了改变，不再仅仅是国家意志的体现。政治组织的意志也是公共意志。

基于此，该说认为作为软法的党内法规与国家立法机构颁布的法律具有互补功能。党内法规的立法权不仅没有超越国家立法权的界限，而且党内法规的制定规划与国家法制建设的目标相适应，内容上与国家法律相协调。

目前，学界多有学者坚持党内法规属于软法，甚至有观点认为从党内法规与国家法相协调机制包括了，“冲突的事前控制、立法的衔接、执法的联系与沟通、冲突的事后排除”[4](p32)。我们认为，软法说的缺陷在于，忽视了党内法规制定的权限。党内法规，不论是根据《条例》，党章，还是文章第一章分析，党内法规所规定的事项限于“党组织的工作、活动和党员行为”，超出部分不论其制定主体属于中央还是地方，均不属于党内法规。软法说者在举例支持该论点时，经常提到党的政策实际上起到了法律的作用，而且历史地看，党的政策常有上升为国家法律的情况。我们并不否认这一点，我们也不认为党的政策通过适当合法的民主程序上升为国家法律有不妥之处。相反，我们认为党的政策制定是基于其充分联系群众，反映国情民意的，在经过合法程序之后，上升为国家法律无可厚非，这是世界通行的政党政策。该说的现实考量是，在相应法律没有出台制定之前，党的政策实际上有法律的作用。我们也不试图否认这一客观事实。但是，我们要强调的是党内法规和党的政策不是同一存在，其区别也是明显的，即（1）从制定主体上看，党内法规的制定主体为层级较高的中央和地方党组织；政策的制定主体并无严格的限制，地方各级党组织都可以制定。（2）从内容上看，二者的区别就更明显了，党内法规的内容集中党组织的工作、活动和党员行为上，党的政策无此限制②从规范角度而言，为党内法规所确立的规范范围的规定，应当优先于政策在此方面的规定，换句话说党的政策与党内法规产生冲突的，应依党内法规。。（3）党内法规较党的政策更具有稳定性，党的政策随着时代和行使的变化而做出相应的变化，党内法规虽有修改和废止的情况，但党内法规具有稳定性。

2.法社会学视角

该视角将党内法规纳入法社会学分析框架内，“从社会事实的视角对党内法规进行研究”[5](p17)。该观点认为，以往对党内法规的研究采用的多是“意义—问题—对策”模式的三段论研究，研究论文多刊发于党报党刊上，法学分析尤其是法社会学分析显得不足。因此，该说将研究的重点放在党内法规制度的基本逻辑问题。不同于软法说将党内法规纳入法的范畴内分析，视党内法规为法，而该说对党内法规是不是法避而不谈，着重从党内法规与国家法律之间的关系论述党内法规的现实存在。

该说认为：（1）国家法律与党内法规在价值取向上是一致的，二者在根本价值的指向上是一致的，共存于中国特色的法治体系之内，二者共同服务于人民利益和福祉。（2）法律和党内法规规范的对象是我国公民，而党员也是我国公民，二者相互支撑，不相互排斥。与此同时，在实际运作中，党内法规的规范对象实际上却已经超出了党组织和党员，具有了法律性质。例如2013年11月，中共中央和国务院共同印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》的第二条规定，该条例不仅适用于党的机关，而且适用于人大和行政机关、政协机关、审判检察机关，也包括诸如工会、共青团、妇联在内的人民团体等事业单位和参照公务员法管理的事业单位。（3）党内法规和国家法律二者在功能上具有互补性。二者发挥的具体功能虽有不同，理论上党内法规和国家法律能够在各自规范的领域能相互补充。但实际上，鉴于党的执政和领导地位，党务往往涉及政务，故多有党内法规采取的是党政联合发文。（4）党内法规和国家法律对主体设定的义务标准不同。中国共产党作为中华民族的先锋队，党对党员的要求高于道德，高于法律对普通公民而设定的义务。（5）党内法规依托于宪法和法律，党内法规的制定要依据宪法和党章的规定，确保党内法规与宪法和法律的衔接。

基于以上的讨论，该观点将理论的着眼点放在，以法制体系的视野探讨党内法规，意在丰富党内法规的学理支撑。我们认为，该观点从法学出发，分析党内法规，有助于从法学的视角理解党内法规。但是限于其从社会法学的角度出发，该说仍然受制于现实中党内法规操作与国家法律混同的状况，给出的解决途径因此不是很明确、全面，或局限于细节，或流于空泛的讨论。因此，该说虽能提供从法学角度看待党内法规的视角，却并不能将党内法规置于一个比较全面的法学分析框架。

3.“规范体系”说

首先，需要说明的是，规范体系说的作者刘作翔教授并没有将党内法规纳入这一“规范体系”[6](p64)。但是我们认为，这种“规范体系”很能代表一部分人对党内法规与法律间关系的看法——另立一种规范体系将党内法规涵盖进去。特在此列举，而且我们倾向于认为本部分所称的“规范体系”能够包含，至少能部分包含党内法规。

该说认为，我国现有的法律体系理论和实践，已经不能解决实践和理论的需要，特别是“不能够把法院在审判案件时所包含的可以作为判决依据的规范以及法律实施过程中的规范依据都包括进去”[6](p67)。法律体系的组成部分法律部门的划分标准严格，着眼于现行有效的国家制定法，行之于社会中有效的规则不能纳入这些部门法中。但社会发展和司法工作又不得不面对和适用这些不是部门法规范的规则，例如司法解释、政策、习惯。因此，提出“规范体系”。所谓规范体系，即能够补充和弥补现行法律体系局限性的新的结构体系。在这一体系中，组成体系的基本单位不是法律部门，而是规范的类型——是一种调整规范，同法律一样用以调整其所规范的事务。更重要的是，它可以根据社会发展将新的规范类型吸收进来。这样新的规范体系就突破了划分标准严格的法律部门，使得适用新的具有规范调整作用的新型规范顺理成章。依据规范体系，“法律、司法解释、政策和习惯形成了一种不同于法律体系的位阶关系，即司法解释的效力低于法律，但法律、政策和习惯间没有效力大小之分。因为三者分别属于不同种类的规范，例如，法律和政策的制定分属不同主体，它们之间不存在效力关系，习惯就更是如此了”[6]（p72）。司法解释作为司法判决的依据自不必论述，政策和习惯作为司法裁判的依据，在《民法通则》里有明文规定。该观点认为，可以作为司法裁决的依据的规范或规范类型，就可以作为行为准则。司法解释、政策和习惯都可以作为司法判决的依据，因此也是行为的依据。但党内法规不可以，因为在司法判决里，不能依据党内法规作为判决的依据。

分析到这里，我们可以得出该说的两个观点：一是应建立主要包含法律、司法判例、政策和习惯的体系，用以补足现行的法律体系的理论和实践缺憾；二是政策可以成为新的体系的一部分，党内法规不可以。对于第一点，其理论上和实践层面的可行性是诱人的，不仅超越了法律部门的局限性，而且建立了包括法律的新体系。但我们认为，正是该观点想极力避免的第二点，恰是这一体系难以建立的致命弱点。众所周知，党内法规和行政主体的政策在实践中往往是不加以区分的，党委和政府联合发文的情形比比皆是。我们的判断是，党内法规可以成为这一体系的一个部分，起码是可以讨论的。

因此，这一体系实际上，是可以包括党内法规的。这无疑为党内法规与法律关系的论述增添了一个可以突破的创新点。但也正是基于此，这一体系是不可行的，这在实践层面无疑是在宣告党内法规和法律无异。

综上，我们讨论了三种典型的论述党内法规与国家法律关系的观点：（1）认为党内法规是软法，和国家制定法的硬法同属法的范畴；（2）认为党内法规和法律不同，但党内法规和国家法律在实践层面又常常混同；（3）可以构建一个新的体系，将党内法规纳入其中。我们认为这三种观点虽都有可取之处，但由于没有从规范层面分析党内法规和国家法律的关系，其立论和展开缺乏法学基本的分析方法，不能或不能完全将党内法规置于法律领域中予以分析。

（二）党内法规与法律关系的规范分析

党内法规和法律都是党执政兴国的保障，党内法规与法律关系，从规范层面看，是明确的，即党内法规不是“法”，党内法规调整的对象和法律调整的对象有区别。

1.党内法规不是法

法律与其他社会规则最显著的区别在于，法律是以国家强制力作为后盾的行为规范。法律通过人格识别将社会活动主体转化为法律主体，赋予法律主体以权利义务，法律主体的权利受到法律的保护，违反法律的禁止性规定将受到法律的否定评价，进而受到归责和制裁。这是党内法规与法律最显著的首要区别。其次，党内法规的制定权由党内特定主体享有，立法主体是宪法法律规定的权力机关。二者的区别是明显的。国家权力机关的立法权来自人民的授权，是人民主权的体现。党内法规的制定权无此属性，党内法规的制定主体没有国家立法的性质。再次，党内法规规范的是党组织和党员，法律规范的是一国全体公民。党内法规作为行为规则，具有约束力，但约束的主体是党组织和党员，不涉及其他社会主体；法律作为行为规范，约束的是全体公民，其范围大于作为党员的公民。最后，党内法规规范的是党内关系，法律规范的是社会关系。党内法规规范的关系限于党组织的工作、活动和党员行为所产生的党内关系；法律规范社会主体从婚姻家庭到政治活动等社会主体所有可能面临的社会关系，范围和党内法规规范也不相同。

2.党内法规有独立的调整领域

党内法规不是法，区别于法，它以党章为根本，规范党组织的工作、活动和党员行为，在一定程度上独立于法，有自身独特的规范领域。这一领域虽然不可避免地要与法规范的社会领域发生重叠，其最终的合法性也不得超出宪法和法律的规定。

一是党内法规的人格认定有别于法律的人格认定。法律的人格认定是社会主体进入法律视野的一个必经技术环节。法学中的人格包含着两重含义，其一是民法学上采用的，认定民法主体资格取得的判断标准。从这一意义出发，“法律人格的不同状态，显现了人在民法中的存在方式，从而也决定了民法对人的关注程度”[7](p26)。其二，人格是作为实质的判断标准，以决定何种生物人或社会组织进入法学的调整范围，体现的是法律作为价值判断标准，对社会存在的重大利益的取舍与价值衡量。这一判断标准多体现于一国的宪政价值取向和社会经济发展水平，它能将生物人排除在法律人格认同之外，也能将生物无机物的社会组织团体认定为具有法律人格的存在。这里，从一般理论意义出发，我们采用第二种人格定义。

二是法律通过赋予社会主体以法律人格，加之以权利义务、职权职责，对之进行规范引导。党内法规通过人格认定，将其所要规范的对象从社会主体中加以区分，对之加以权利义务、职权职责，以党内法规对其规范的主体加以调整。诚然，党内法规的人格认定和法律的人格认定，都是针对社会活动的主体，二者会出现重叠，产生社会学上所说的社会主体多重角色化。但这不妨碍党内法规有其独立的人格认定标准。依据社会学理论，某一特定社会主体的多重角色，可能会发生角色冲突。但从规范角度来说，其行为所依据的规范间的区别程度和交叉重叠程度，直接影响了角色冲突发生的可能性。我们认为，党内法规和法律都是对社会主体进行人格认定，角色冲突不是人格认定能够解决的，这涉及角色行为依据间的关系，下文对此进行论述。

三是党内法规调整的事项有其独立性。党内法规调整的是党组织的工作、活动和党员的行为，在不违反国家宪法和法律的情况下，党内法规有权对这些事项进行区别与法律的调整。党组织工作、活动和党员行为固然应当要符合国家的法律规定，但法律不可能也没有必要对党组织工作、活动和党员行为，像党内法规对党组织工作、活动和党员行为的规定那样全面细致。党内法规有权在遵守宪法和法律规定的情况下，根据党务活动的需要，制定出不违反法律一般原则的规范。法律的权威性并不因此而有所减弱。党作为国家和社会的中介型的法人，决定了其对党务活动的组织和展开，对党员行为的规范和调整，应当依照具体明确的成文规范。这一方向是宪法和法律能够予以规定的，但党务活动和党员行为的具体规定却不同于国家法律规定，党在此调整范围内制定的法规是规范政党运作的保障。

四是党内法规调整的社会关系有别于法律调整的社会关系。法律基于对法律主体的人格认定，赋予法律主体以法律权利义务、职权职责，对以法律规定的权利义务、职权职责为内容的社会关系进行规范。党内法规基于对主体的人格认定，赋予党组织和党员以职权职责、权利义务，对以党内法规规定的职权职责、权利义务为内容的社会关系进行规范。尽管二者规范的同为社会关系，二者所规范的依据却是不同的，一则为法律规定的权利义务、职权职责，一则为党内法规规定的职权职责、权利义务。党内法规所规定的某些职权职责、权利义务有法律依据，甚至直接来源于法律规定，但对于党结合党务活动的特点制定不违反法律一般原则的规范，其规定的职权职责、权利义务与法律规定的职权职责、权利义务不同。因此，党内法规调整的社会关系有别于法律所调整的社会关系。

3.党内法规和法律是党执政兴国的保障

《条例》指出，应“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。党内法规和国家法律的联系体现在以下三点：

第一，二者均是党领导下的社会主义建设事业的制度保障。法律可以规范国家权力的行使，保障人民权利的实现，推进国家治理能力和治理体系现代化，确保社会主义建设事业的顺利进行。党领导人民制定和实施法律，通过法律来推动社会主义现代化建设事业取得成功。党的领导地位的基础是稳固的党务管理，党务管理也应该有所归依，其权力的运作和交接应有客观的可供参考的，制定完善的规范作为依据。党内法规正是保障党务规范化进行的标准和准则。党内法规它和法律一样同属于党领导国家进行社会主义现代化建设的制度保障。

第二，功能上的相互补足。党内法规的制定不得同宪法、法律冲突。党章规定党必须在宪法和法律的范围内活动，宪法规定一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则。因此，可以说党内法规和国家法律在制度上是衔接的，党内法规的效力在国家法律之下，党内法规补足了国家法律关于政党事务规定的缺失。

第三，价值取向一致。党内法规和国家法律的根本价值取向都是为人民服务，规范行使国家权力和政党权力。政党权力存在异化的可能，这已经被历史证明，规范政党权力的行使，不仅要使政党的权力依据客观的规范运行，也要规范党员和党的干部的权利异化为不受法律和党内法规调整的权力，杜绝脱离人民的权力思维，确保党始终站在人民群众的立场上看问题办事情。法律的本位是权利，对于权力的规定意在规范政府权力的行使，使其为人民的利益服务，不侵犯人民的权利。

（三）党内法规和法治关系的规范分析

党内法规的建设是依法治国体系的有机组成部分。习近平总书记在十九大报告中指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。本部分从党内法规和法律对于党的人格认定入手讨论，然后结合党的法律地位讨论党内法规制定和实施的必要性，再从结合党的地位讨论党内法规对于法治建设的全方位意义，最后从权力限制、权利保护的角度进一步深入讨论。

1.人格认定重合的角度

人格认定，理论上讲，是法治的第一步，是社会主体转化为法律主体加以调整的开端。从规范分析角度，法治作为规则的治理，离不开法律人格认定。党内法规的规范表述同样离不开关于人格认定的技术问题。从二者的人格认定来看待党内法规与法治的关系，是认清这一对关系的基础。

首先，关于党内法规是依法治国的组成部分的表述，是在党的代表大会上提出的。因此看待这个表述应当从党的立场出发。党作为国家的领导，其所着眼的政党建设和国家建设，遵循法治路径。国家治理的现代化和法治化离不开政党的自身建设，党内法规的建设有利于确保党务管理的法制化和规范化。党以党内规范为基础，领导国家进行社会主义现代化建设。

其次，党内法规对党组织和党员进行人格认定，赋予党组织和党员以职权职责、权利义务；国家在对社会主体进行人格认定时，赋予了社会主体以法律主体的身份，这些社会主体包括了党内法规规范调整的党组织和党员。也就是说党组织的工作活动和党员行为在受党内法规规范调整的同时，还受到法律的调整和规范。党内法规在赋予党组织和党员以职权职责、权利义务时，国家法律也在赋予党组织和党员以职权职责、权利义务。

具体说来，（1）宪法规定党居于国家的领导权地位，确认党的领导权，同时，党内法规规定了党应如何按照党内法规的规定，通过党内程序化的运作使党组织获得国家领导权。（2）作为国家领导人的公民，同时是作为党的领导人的党员。他不仅受法律保护行使国家领导人的职权，承担法律规定的职责，同时，他是通过党内法规的规范程序被选为党的领导人的，享有党内法规赋予的职权，承担党内法规规定的职责。（3）法律规定党的领导地位，选举国家领导人的程序，赋予领导人以相应的职权，其前提是对党组织和作为党员的公民予以法律主体确认，而这种对党组织和党员的身份确认，是借助于党内法规的人格认同来进行的。即法律规定党的领导地位、公民选举成为国家领导人，在法规范的视野下，是一种对党和公民人格确认后的赋权规定，但法律并不对党组织和作为党员的公民进行人格识别。党内法规对党组织和党员的人格认定，是上述法律人格认定的基础。

2.法治是区别于人治的存在

从规范法学角度看，（1）法律以规范为依据对社会事实的规范性解释，提供给社会主体以脱离因果律关系的预期和指导。法律主体依据法律规范的三要素，适用条件、行为模式和法律后果来进行社会活动，理解社会事实的法律意义；（2）规范法学以客观的标准——法律内含的主观标准——来评判事实的意义，而不以不同法律主体的主观标准进行判断何时何事的合法与非法情形。由是，法治能够避免人治的主观性、不可预期性。

党居于国家的领导地位，是我国的执政党，但在法律的视野里，党也是经由法律人格认定的“人”，存在人治的主观性和不可预期的可能性。因此，需要党内法规对党的“主观性”和“不可预期”予以限制和规范。具体要求主要有：（1）依据党内法规，对党组织工作、活动和党员行为予以规范化，依据确定的党内法规对党内事务进行规范性的细化，这就要求党内法规应当具有法律规范完整的要素，使得党作为法人的行为具有可预期性，可期待性。（2）以党内法规所确立的客观标准对党内事务予以评价，判断其合理性合法性，不能以领导人的意志为转移，以领导人的判断为标准。（3）确立党内法规的制定依据，并在程序和内容上严格限制其修改，以此确立党内法规所能提供的规范化和客观化标准。（4）限定党内法规制定的内容，并在程序上规范党内法规的制定。党内法规作为党的意志的规范表达，如果制定的主体过于庞杂，其所能提供的客观性和规范化就得不到保障。

3.党内法规建设对法治的全方位意义

党内法规的建设对于规范党作为法人的作用是直接的，对于中国特色社会主义法治建设的意义是全方位的。党内法规对于法治建设最直接的意义是，规范党作为执政党对行政权的行使。但党的领导地位决定了其对法治建设的影响远不止行政。

党的十八届四中全会《决定》指出，坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全面推进依法治国的题中应有之义。党对法治建设的领导，不仅是行政领导，也是立法领导，同时还是司法领导。在党领导中国特色社会主义法治建设的进程中，党内法规的建设有助于规范政党权力的行使，确保党的立法、行政和司法领导合乎规范，合乎法律规定和法治精神。

4.法治的精髓在于限权

法治要解决的核心问题在于权力的扩张性对权利造成的侵害。规范法学的要义之一就是，法律规定的公法主体的权利即是义务，私法主体无法律课加的义务即自由。这一规范的要义是法治建设的必要条件，即公权力的授予和私法义务的设定，都旨在维护私法主体的权利。

法律在对社会主体进行人格认定后，赋予法律主体以权利规定义务。根据法律主体的性质的不同，法律对法律主体的授权和规定义务的规范意义也有所不同。（1）党属于联系国家与社会的中介法人，党所具有的法律上的人格与其他法律主体的人格是平等的，其权利能力也与其他法律主体平等。党有权与其法律主体一样，制定管理自身的规范。党内法规属于党内特定主体制定的管理自身的规范，这是法治的精髓在于保护权利、限制权力的体现。（2）党与其他法律主体的区别，或者说其他法律主体与党的区别，在于享有的法律权利范围的不同，也仅仅因为法律主体所具备的职能和活动的法律领域与其他法律主体相区别。党的领导地位和执政党的地位，其具有公法人性质的地位，决定了其管理自身事务的党内法规，也体现了围绕限制权力展开的法治精神。一方面，党内法规规定了党组织的职权，意味着，党组织必须履行这一职权。另一方面，其权利也仅限于党内法规规定的职权，不得超越，将权力关进制度的笼子。这是党内法规和法治分享的共通点。

二、完善党内法规的建议

综上，我们从党的法律主体的角度出发讨论了党内法规的基础理论问题，但鉴于上文关于党内法规完善的建议过于散落、不全面，故在文本部分加以系统化总结。

(一)给予党内法规相对明确的法律地位

学者之所以针对党内法规的这一名称撰文讨论，很大程度上是由于法律没有对此进行明确规定，应给予党内法规明确的法律地位。

政党在近代中国的历史上具有重要地位，有别于世界其他国家的政党，“中国的政党政治的重要特征是党以党建国、以党治国”[8](p13)。中华人民共和国的建立和社会主义现代化的建设，皆是在党的领导下进行的，宪法也在序言中阐述了党的领导地位。但党的领导地位这一表述过于概括，从规范法学不能从这一表述出发准确地分析党在国家法律中的地位①正是基于党的领导地位的历史性和现实性不便作法学上的规范表述，宪法对于党的地位才在序言中予以确定，以非法学规范的表述予以确立。。通过对学术上的观点分析，固然可以大概从法规范视角确定党的宪法地位，但一则学术观点缺乏权威性，二来基于中国国情，通行的学术观点未必能准确地概括。考虑党在国家和社会中的历史和现实作用，对党的地位给出宪法的规范表述存在困难。从法理角度来看，就阻碍了采取从“明确党的宪法地位”开始，到对党内法规进行法规范研究的进路。

因此，我们认为可以避开从规范法学角度要求在宪法上给予党一个明确的定位，而采取在高位阶的法律里明确党内法规的地位。这样既可以给予党内法规合法地位，又能够规范党内法规的制定和实施。如此，党内法规的形式合法性便有了依据，党内法规和法律、法治的关系便可以相对规范地得以确立。

（二）完善党内法规的理论体系建设

党内法规的理论建设是完善党内法规的理论准备，有助于从宏观上指导党内法规的建设。我们认为党内法规的理论出发点是党内法规的人格认同，确定党内法规规范的主体，在人格认同的基础上赋予党内法规调整主体以权利义务，并以权利义务为内容创制党内规范以规范和调整主体的行为。被制定出来的党内规范因效力等级而形成党内法规的位阶，因调整范围、方法的不同而形成部门法规，在部门法规的基础上形成有机的党内法规体系。绵密而科学的党内法规体系是党内法规能够获得效力和权威在形式上的保障。

不仅如此，我们认为党内法规应由逻辑严谨的要素构成。首先，党内法规和法律、行政文件应当是相互区别的。从形式上看，法治社会所依据的法律必然不包括党内法规，政府的执法依据也不包括党内法规。但党的领导地位却不能因为法治的实施和实现而有所削弱，党对立法执法和司法的领导，不能因为党内法规不是法律而有所削弱。宪法和法律对党的地位的规定能够从法律上确保党的领导地位。但党对立法执法和司法的领导不意味着党对立法执法和司法的非法干预，从党内规范的要素角度出发，确保这一点能够得以实现的前提即是党内法规有区别于法律概念和行政文件用语的概念和概念体系。其次，党内法规的规则应是合乎逻辑结构的存在。党内法规的效力最终要靠党内法规的实施来保障，党内法规的实施的前提是党内法规具有可操作性。这一点就需要党内法规的规则具有严密的逻辑结构。党内法规的规则应提供给其规范注意以准确、确定和具有可操作性的行为预期，使行为主体在面对规则时知道哪些是法规鼓励的、哪些是法规禁止的行为。但这不是说党内法规所有的规范都应该规定得绝对详细。党内法规也应具有原则，以适应不断变化发展的社会现实和党务问题。

[1]周叶中.关于中国共产党党内法规建设的思考[J].法学论坛，2011（7）.

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