强化基层央行同级审计整改工作的制约因素及建议

马红星

摘要：审计整改是审计工作的关键环节，是内部审计提升组织价值的重要手段。本文从基层人民银行同级审计整改工作存在的问题入手，研究分析了制约整改工作的原因，探讨提高和完善整改工作的途径，以此为推进基层人民银行内部审计整改落实提供有益的参考。

关键词：内部审计；同级；整改

抓好审计整改工作是审计成果转化利用的根本途径，也是确保审计监督工作取得实效的关键环节，是审计价值的直接体现。如何才能保证审计发现问题得到有效的整改、避免屡查屡犯，一直是内审工作关注的重点。

一、基层央行同级审计整改工作现状

近年来，随着对审计成果运用重视程度的加大，人民银行西安分行相继出台了系列的制度办法，如：《审计发现问题沟通协调工作机制暂行办法》、《内部审计发现问题整改情况后续跟踪检查管理办法》、《关于开展审计发现问题整改情况专项督导工作的通知》，并配套研发了《内审后续跟踪检查计算机辅助系统》等。采取了多种多样的办法对审计结果的执行情况进行跟踪管理，取得了一定的成效，审计问题整改质量明显提高。然而，通过近年的后续跟踪工作情况来看，基层央行同级审计整改工作问题依然普遍存在，仍不能过于乐观。主要表现在：一是整改的广度不够。采取“选择性整改”，对涉及自身利益的问题，如追回损失浪费等，则往往采取蒙混过关；二是整改的深度不够。表现为不到位、不彻底、表面化，导致只重视治标，不注重治本；三是整改的力度不够。是该问责的没有问责，有的问责蜻蜓点水，隔靴挠痒；四是整改的韧度不够。往往就事论事，产生问题的根源没有堵住，履查履犯的现象仍然存在。如何正确采取措施促进审计建议的有效执行，成为基层央行同级审计整改工作的当务之急。

二、制约同级审计问题整改工作的因素分析

1.责任追究手段有限，制度约束缺乏刚性

一是制度层面缺乏依据，对于审计问题本身的责任追究、以及整改不利情况的责任追究相关规定少而模糊，只有《中国人民银行内审工作制度》中对拒不纠正违规问题或屡查屡犯的，应予以批评并责令其纠正，情节严重的，对单位主要负责人和直接责任人予以行政处分的规定，适用范围有限。而认定主体责任或界定责任主体又很难，通常都认定为分管责任或者领导责任，对一般f生问题进行处理的少之又少。二是责任追究操作性不强，造成一定数量的内审意见未能得到有效落实，导致审计警示的效果打折扣。三是体制层面缺乏手段，基层行内审部门审计权与处理权不匹配，对被审部门纠改不力的，内审部门只有检查权和建议权，没有处罚权，仅能告知被审计对象限期整改，但对于拒不整改或敷衍了事的，缺乏责任追究手段。

2.重审计而轻整改，重形式而轻实质

基层行被审计部门对于同级审计项目普遍不重视，对于审计整改工作的重要性更是认识不足，整改趋于表面化。整改落实过程中，主观上有意识地进行“选择性整改”，对其有利的部分往往被接受，而对涉及部门利益的问题消极应对、敷衍拖延。比如，对加强内部管理的建议容易接受，因为管理指标很难量化，也没有太多的可比性，有时只要修订、完善凡项制度就可以算作完成整改，由于没有实质上的管理提升，所以审计整改仅限表象。当对于一些涉及自身利益的问题，如纠正以前年度损失浪费、不当列支等问题，将会牵涉到领导干部的考奖励问题，被审计部门往往拖延整改时间。此外，在年终目标责任制考核、先进集体评比等方面，未能将审计问题整改结果作为对部门的工作考核依据之一，也是导致同级部门对审计整改不重视的原因。

3.问题揭示不充分，审计建议可操作性差

一是审计理念上的偏差。由于同级审计项目中，内审部门与被审计对象都在同一单位，少数审计人员有碍于熟人、朋友、同事的情面，怕得罪人的顾虑，存在得过且过的思想倾向，缺乏敢于审计的勇气和善于审计的能力，使审计项目质量不高；二是咨询服务意识不强。部分基层行内审部门在提出问题时就事论事，未能进一步分析问题背后的原因，缺少透过现象看本质的深入揭示，以致于审计整改停留在审计发现问题的表面，得不到源头上治理的效果；三是内审部门提出的问题整改意见缺乏可操作性和针对性。有的审计建议不符合基层整改能力和实际，致使整改意见难以得到全面落实，一定程度上限制了审计问题整改工作的效果。

4.缺乏动态跟踪机制，整改落实趋于被动

基层行内审部门存在一审了之的心理，在出具审计报告后，缺乏全面、持续、长效的整改状况跟踪机制，若未开展后续审计或相关领域的其他審计，对审计整改结果的认定一般就在整改报告阶段告一段落，被审计单位提出整改措施的详略、适当与否，整改落实是否切实到位，内审部门一般只能通过整改报告判断，相当于被动接受整改结果，缺少必要的审核和退回机制。虽然目前分行层面开发了审计整改后续跟踪系统，从技术上和制度上改善了缺乏整改状况跟踪机制的现状，取得了较好的效果，但是这些系统目前只是作为完善整改的辅助内控手段使用，没有上升到整体法规层面，执行效力级别低，不利于基层央行审计问题整改工作的整体推动。

5.同级审计独立性不足，审计建议执行效力低

当前基层央行内部审计机构和人员的切身利益受所在单位的控制，与单位内部利益紧密联系在一起，审计部门力量有限，话语权弱。当被审计单位利益与审计目标要求冲突时，被审计单位可以通过多种途径对内部审计施加影响，审计整改建议的作用难以得到有效发挥。如现行央行内审部门由本行行长直接领导，行长往往担任同级监督审计项目的项目组长，而行长本身也是单位人、财、物事项的第一责任人，客观上削弱了审计实效，使得同级审计的独立性较差，问题难以暴露和落实。加上审计对象对上级行审计、巡视关注的问题往往整改更加及时，对同级审计问题整改重视程度不够，同级监督的审计问题整改形势更加严峻。

三、基层央行同级审计整改工作的建议

1.补充细化相关规章制度

进一步修订和完善审计整改工作的相关规章制度，从制度层面建立和完善责任明确、流程清晰的多层次的审计整改机制，对审计整改的关键要求，如审计整改主体的责任、限期整改的时间要求等应在相关规章制度中予以明确和细化，使之具有切实的可操作性。形成对审计整改情况进行动态跟踪机制，掌握整改责任是否在限期内得到纠正落实、整改的效果是否明显，是否做到标本兼治，尤其是对落实不到位的要启动整改督办机制，提出改进措施并持续跟踪，保障审计整改落到实处。

2.强化审计整改问责力度

建立行之有效的审计整改问责机制，一是要明确确立各单位主要负责人为审计整改的第一责任人，实行“一把手”负责制。主要负责人应对本单位的一切管理活动承担领导责任，有利于从源头上解决屡查屡犯问题；二是要将本级相关业务管理部门列入问责范围，从而促进业务部门加强对其业务活动的监管，改变某些部门只抓“权”不负“责”的现状。还可以将上级相关业务主管部门列入问责范围，强化上级管理部门对下属单位经济活动的监管；三是联合纪检监察、组织人事等部门，按照违规问题的性质、后果、责任等，对责任人严格执行责任追究，对整改不到位、拖延整改、屡审屡犯的严肃问责。

3.加大后续跟踪督查力度

一方面，督促被审计部门建立审计发现问题整改台账，并通过发送《风险提示函》、《重点关注问题督办单》等措施，对重大问题实行挂牌督办，要求被审计单位定期报告整改情况，审计部门定期检查整改结果，对整改进度缓慢或不主动整改的单位，采取约谈单位主要负责人、定期通报整改情况等办法，加大督办力度，促进重大问题整改；另一方面，探索信息化非现场后续跟踪审督导，积极利用现有的后续跟踪检查计算机辅助系统，探索以在线督查、实时跟踪为特征的联网审计，通过网络对审计问题进行跟踪监督检查，审计意见提出后，随时检查被审计单位的整改情况，检验整改的实际效果。

4.突出审计结论的实效性

在撰写下发审计结论时，深入研究审计问题产生的背景、原因，分清是个别现象还是普遍现象，是属于普通的、暂时的、一次性的管理问题，还是体制机制制度问题，加大与被审计部门之间的沟通，提出具體的、可操作的整改意见，提高审计意见的建设性，避免整改要求无法落实的情况。与此同时，在后续审计环节，要对审计建议整改落实情况进行分析，掌握被审计对象实施审计建议的效果、遇到的障碍、审计建议未实施或延期实施的原因，对审计建议的可行性、针对生和建设性进行再评估，不断总结经验教训，促进审计建议的价值实现。

5.不断提高内部审计独立性

实行基层央行内审部门由上级行垂直管理，削减横向管理，从机制上保障内审工作在本单位的定位，达到无论在地位上还是在利益上都处于第三方，使审计工作不受本单位内其它机构和人员干涉，提升内审部门的独立性和权威性，保障审计建议的有效落实。