引导基金参与产业扶贫的机理与模式探索

2018-01-31吴梓境张波

人民论坛·学术前沿 2018年24期

吴梓境张波

【关键词】引导基金产业扶贫金融扶贫

【中图分类号】F832.0 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.24.013

在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，中国扶贫攻坚以前所未有的力度推进，贫困发生率由原来的10.2%下降到3.1%，取得了令人瞩目的成就。将产业扶贫与金融扶贫有机结合——运用金融工具推动区域特色产业发展，提升贫困地区内生造富能力——成为下一阶段扶贫创新的方向与重点。

当前金融扶贫的模式及主要问题

中国贫困高发区与密集区主要集中于边远地区或连片山区，这些地区尽管要素结构单一、基础相对落后，但是由于自然和历史因素，反而在发展特殊农产品、农业服务业或旅游资源方面具有天然的比较优势。这些贫困地区的特殊要素禀赋如果能够与区域之外的要素资源形成联动，则往往潜藏着巨大的发展前景与增长动能。因此，当前产业扶贫的策略就是将区域“特色资源”与相关产业的“龙头企业”相结合，形成经济效应和就业效应，构建外生性扶贫与内生性致富融合的“特色资源+龙头企业”模式[1]。在该模式的产业扶贫机制下，在特色资源的孵化、培育与开发过程中形成对资金投入的金融需求，同时也在与龙头企业的产业整合中形成对投资重组的资本需求，因此，当前金融工具应该有效参与产业扶贫，构建“特色资源+金融工具+龙头企业”的金融扶贫模式，真正实现“金融助力产业、产业带动增长、增长促进就业”的局面。

但是当前中国金融扶贫的实践存在以下问题，影响了扶贫效果，对于产业引擎难以产生真正的助推作用。第一，金融扶贫脱离产业需求，资金供需错配。在金融业参与脱贫攻坚的过程中，很多金融机构与产业规划相互脱节、各自为阵[2]，这样就会使金融工具供给与产业资金需求之间对接失准，金融扶贫的最终效果难以体现在产业发展和就业形成方面。第二，信贷资金为主，缺乏扶贫创新。大多数贫困地区的信用体系尚未有效建立，由此导致金融机构在将信贷资金投放至贫困地区的龙头产业时，有效资金量整体偏低，执行时的风控审核相对严格，最终导致金融扶贫形成了一种“门槛高、够不着”和“资金少、不顶事”的形象[3]。第三，扶贫资金使用效率较低。一方面，当前扶贫资金通过补贴方式单向流动，难以形成内生式循环。另一方面，金融扶贫通常采用后期审批而非前期供给。通常在扶贫项目完成验收后进行资金兑现，产生严重的资金到位时滞，进而影响扶贫效果[4]。

引导基金参与产业扶贫的机理分析

針对当前金融扶贫中普遍存在的“产融脱节”“投资形式单一”和“资金使用效率低”等问题，提出运用引导基金参与产业扶贫的创新模式，用以切实提升贫困地区的扶贫效果与造富能力。

引导基金参与产业扶贫的一般运作机理是，首先通过财政资金撬动社会资本完成基金募资（如下图第Ⅰ部分），然后再运用股权投资等多种市场化方式参与具有增长潜力的企业运作（如下图第Ⅱ部分），当基金通过对被投标的孵化与运作价值增长进而达到退出条件后，引导基金通过标的企业股权转让或证券化等多元方式实现退出（如下图第Ⅲ部分）。

第Ⅰ部分：资金来源。引导基金的资金来源该以财政性扶贫资金为辅，而以产业资本为主。由于扶贫引导基金的本质目标在于提升贫困地区的内生造富能力，所以引导基金在为贫困地区引入资本的同时，也应该为其带来产业资源，真正帮助贫困帮扶地区实现“融资+融智”。引导基金所带来的产业资本是兼具资金和资源双重属性的资本，在满足贫困地区资金需求的同时，也能够为帮扶企业带来先进的产业经验与造富模式，真正实现金融扶贫的“产融结合”。

第Ⅱ部分：投资标的。产业引导基金所投标的企业通常属于符合区域要素禀赋和发展战略的特定产业，在金融扶贫领域之中，引导基金所投企业通常属于充分利用贫困地区特殊资源、能够形成就业带动和区域收入整体增加的“龙头企业”及其合资企业。这些标的企业不仅具有相对广泛的市场空间，而且与贫困地区的要素禀赋优势、产业发展及区域特性相适应，形成基金外生拉动与企业内生驱动相结合。

第Ⅲ部分：退出路径。IPO或并购重组应该成为引导基金的主流退出路径，但由于贫困地区产业基础薄弱，当地企业即使获得引导基金投资能够达到IPO标准的依然缺少，所以真正利于当地企业发展的退出路径应该是大型企业或上市公司的并购重组[5]。被兼并重组后，贫困地区的企业会依托大型企业或上市公司的融资优势与资本运作平台，进一步拉动当地产业发展、增强地区造富能力，通过资本运作过程成为当地真正意义上的“龙头企业”。

母基金：引导基金参与产业扶贫的创新模式探索

母基金又称为“基金中的基金”（Fund of Funds，FOF），是一种将资金组合管理并分散投资于其他基金的集合投资制度。引导基金以“母基金”模式参与金融扶贫，是利用其杠杆特性撬动更多的社会资本与专业力量，以多元化模式投资贫困地区的特色资源与龙头产业，为贫困地区“融资融智”，最终实现贫困地区的“脱贫造富”。在资金结构方面，母基金可以使用分层基金模式提高产业投资回报率，增强外部资本进入扶贫产业的动力;在投资模式方面，母基金也可以选择不同股权、债权、担保、租赁等类型的子基金，以灵活满足贫困地区的个性化金融需求。基于此，母基金参与金融扶贫的核心路径与运作模式可有如下概括。

第一，用于扶贫引导的财政性资金、产业投资者（大型企业或上市公司）和财务投资者（银行、保险等）共同组成产业扶贫引导母基金，其中财政资金作为基金的劣后级LP，形成对于其他投资人的“安全垫”效应;大型企业或上市公司以产业投资者身份，作为母基金的夹层LP，这样既能够以劣后级LP为“安全垫”降低投资风险，也能够利用优先级的杠杆效应放大作为夹层的产业投资者的回报率，最终吸引更多产业资本进入扶贫地区;银行、保险等金融机构作为财务投资者，以优先级LP投资于母基金之中，放大财政资金和产业资本的杠杆效应。

第二，母基金根据产业模块差异、投资属性差异而投资于不同类型的子基金。母基金根据贫困地区“特色资源+龙头企业”的金融需求制定多元投资策略，寻求匹配投资策略的私募基金管理人与投资人，而子基金的资金结构依然采用结构化分层模式，进一步放大扶贫引导资金的杠杆效应。在子基金中，基金管理人与投资人共同组成投资决策委员会，其中产业投资人以其产业专业度在投决会中负责标的选择，而母基金指派的代表在子基金投决会中通常不参与具体决策事务，但是拥有一票否决权。

第三，子基金在向贫困地区“特色资源+龙头企业”进行投资的过程中，可以根据项目需要进行股权、债权、融资担保等不同形式的投资匹配。子基金的管理人或劣后级投资者往往具有该产业模块丰富的资源与经验，可以在投后管理中为标的企业提供公司治理、经营优化、创新研发与内部管理等方面的经营管理服务，在为扶贫产业提供资金的同时，也为贫困地区带来更多的智力支持与资源支持。

第四，当标的企业或被投项目产生正向利润并具有一定的增长动能后，引导基金通常会通过大型企业或上市公司并购重组的方式实现退出。在此过程中，大型企业或上市公司通常属于帮扶产业链条中的关键企业，从产业发展角度而言需要实现产业链条整合，恰好帮扶产业拥有的特色资源符合其经营发展战略;从扶贫效果角度而言帮扶产业在被大型企业或上市公司兼并重组后，扶贫地区的特色产业将可以獲得更广泛的资源支持、带动贫困地区更多的就业岗位、引入更丰富的外域资本。

设立扶贫引导基金的政策建议

基于引导基金以及“母基金”的运作模式与机理，针对产业扶贫引导基金的设立与优化提出如下政策建议。

第一，各级政府分工协作，统筹安排。在扶贫引导基金实施过程中，通常会设立省级母基金和地市级子基金，这就需要各级政府的分工协作，从省级母基金层面设计治理结构与投资模式，而在地市级层面认真研判并精准选择投资标的与投资路径。

第二，降低税负成本，增强基金主体活力。对贫困地区的股权投资存在一定的风险性，因此需要在降低基金成本的同时提升基金各参与主体的收益。这就需要降低基金整体税负压力，同时对投资扶贫引导基金的主体提供适当的税收优惠或返还，进一步吸引社会资本投资贫困地区。

第三，对扶贫引导基金实行差异化备案政策，允许适当增加杠杆比。扶贫引导基金通常采用“母基金”模式和“结构化分层”资金，这样会形成较高的杠杆比。当前基金备案要求中明确，结构化基金不得投资于结构化基金，并且对于劣后与优先的穿透杠杆比有限制性规定，但是为了增强金融扶贫的效果，则需要放宽对扶贫引导基金备案要求以及资金分层结构的限制，采用“一事一议”的原则，尽量灵活满足贫困地区对于引导基金的个性化金融需求。