PPP模式下社会组织参与精准扶贫的路径探究

张博

【关键词】精准扶贫  PPP模式  公共治理  政府财政  社会资本

【中图分类号】F323.8                           【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.010

党的十九大报告提出：“坚决打赢脱贫攻坚战”“要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫”。当前，如何顺利地实现全国范围2020年全面脱贫的目标，是各级政府都在思考的一个大问题。社会组织参与精准扶贫在一些地方取得了较好的成绩，从当前的发展形势来看，非常有必要将PPP模式引入社会组织参与精准扶贫的过程中。所谓PPP模式，即“政府与社会资本合作模式，指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的‘全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率”[1]。将PPP模式引入社会组织参与精准扶贫工作中，形成基于PPP模式的社会组织参与精准扶贫策略，将具有其特殊的优势。

政府扶贫的变革：PPP模式下的社会组织参与精准扶贫

有助于缓解各级政府的现实压力。改革开放以来，中国的民间社会积累了一定的财富，这意味着政府可以有条件地调动民间资本发展公益事业。精准扶贫既是政府的工作，也是与民间社会密不可分的公益事业。所以，政府可以通过PPP模式将社会资本召集到精准扶贫的工程中，发挥民间资本的力量。有了社会资本的支持，政府就不需要为筹集数额巨大的扶贫资金而不知所措。当然，资本的第一属性是牟利的，如何处理好资本与公益之间的平衡、实现二者的双赢？从现阶段看，社会组织具有公益化、专业化和精细化的显著优势，作为二者的中介，既可以消除政府对社会资本只牟利、不公益的戒心，也可以降低社会资本对政府低效率、不专业的擔心，从而实现社会资本助推精准扶贫的目的。

另外，精准扶贫是一项民生工程，它与困难群众的衣食住行等密不可分。如果这项工作做不好，将会引起民众的不满乃至批评。“现阶段一些社会组织，在社会中开展维权活动，化解了一些社会矛盾，对维护社会和谐、政治稳定发挥了一定的作用。”[2]如果政府通过PPP模式，将社会组织吸引到扶贫工作中来，让社会组织替代政府处理扶贫工程中与困难群众的衣食住行密切相关的事务，就可以有效地减轻政府的工作压力，让政府工作人员在对扶贫进行适度监督的同时集中精力处理一般事务。

有助于扩大社会组织的发展空间。近年来，中国的社会组织虽然获得了长足的发展，但是，由于政府在一些领域并没有完全放开对社会组织的管制，社会组织的作用在公共领域并没有得到充分发挥。而政府通过将PPP模式引入扶贫工程中，正好可以为社会组织提供新的活动舞台和广阔的发展空间。与非贫困地区相比，贫困地区能够让社会组织发挥出更加巨大的专业化作用。在贫困地区，参与扶贫工程的社会组织可以运用其专业化的社会工作技能为困难民众提供各种各样的服务，包括心理健康教育、业务技能培训、文化艺术欣赏等，这既可以有效地提高困难群众的生产能力，又可以提高困难群众的生活质量。而且，社会组织作为困难群众与政府之间的桥梁和纽带，可以与政府进行深入的交流和沟通，从而进一步密切与政府之间的关系，进而赢得政府的信任与支持，而这对于社会组织今后的发展壮大也是大有裨益的。总而言之，政府通过PPP模式将社会组织引向贫困地区，能够扩大社会组织的发展空间。

有助于避免扶贫资金的不当使用。通过PPP模式筹集的资金，其数量和规模是有限的。有限的资金只有进行科学的使用，才能发挥出最佳的效果。与政府相比，社会组织拥有更多的时间和精力对贫困地区展开深入细致的调研，并能够将贫困地区与富裕地区进行科学的比较，从而发现贫困地区的特点及优势。在深入了解贫困地区的情况以及其独特优势的基础上，社会组织就能将扶贫资金用在最需要和最合适的地方，以求最大限度发挥PPP模式募集到的资金的使用效率。另外，在募集资金使用情况监督方面，社会组织也具有相当优势。一方面，社会组织对扶贫募集资金使用的全过程都进行严格监控，一旦发现违规使用资金情况，严厉惩罚和制裁。另一方面，社会组织成立的宗旨具有强烈的公共精神和公益情怀，滥用扶贫资金不但远离了组织设立的初衷，即与自己的理想相违背，而且与社会组织的使命和职责不相称，这就从主观上降低了社会组织故意不当使用PPP募集资金的可能性。总而言之，PPP模式下社会组织参与精准扶贫，能够有效避免扶贫资金的不当使用。

有助于提高当地社会的治理水平。PPP模式下社会组织在参与精准扶贫的过程中可以将现代化治理的理念和方法带到贫困地区，使贫困地区在短期内就能提升治理能力和治理水平，而治理能力和治理水平的提升既是促进贫困地区摆脱贫困的重要动力，也是确保贫困地区摆脱贫困后持续发展的根本保障。社会组织提升贫困地区的治理能力和治理水平主要表现在三个方面：一是社会组织能够在政府的支持和配合下，运用专业化的治理手段对贫困地区的经济社会展开全方位的治理，大幅度提升贫困地区的治理能力和治理水平;二是社会组织能够将贫困地区的民众调动起来，参与社会组织所展开的治理，有效地转变贫困地区民众的治理观念，提升治理能力和治理水平;三是当地基层政府的治理能力和治理水平也会在有社会组织参与的精准扶贫的过程中明显提高，即使PPP项目结束之日、社会组织完成扶贫使命撤出之时，基层政府的治理能力和治理水平也不会因此而明显下降。

PPP模式下社会组织参与精准扶贫的实现路径

加强舆论宣讲，营造良好参与氛围。PPP模式下社会组织参与精准扶贫是一个较新的事物。这种新主要表现在两个方面：一方面是贫困地区的群众对这种新事物不熟悉，这可能造成其对新事物的接受性和认可度不是很高;另一方面是作为PPP模式参与者的社会组织也不熟悉扶贫中PPP模式如何运行，这可能造成他们不会积极地与政府进行合作，进而不会参与PPP模式主导下的精准扶贫。因此，加强宣传讲解是推行PPP模式下社会组织参与精准扶贫的第一步，也是非常关键的一步。宣讲工作分两个方面进行：一方面，政府要在贫困地区利用电视、橱窗、网络等媒体对新扶贫模式进行广泛宣传，使贫困地区的民众认识和了解这一扶贫方式，树立其通过这种新模式脱贫致富的信心;另一方面，政府要在全社会利用一切有效的媒体和渠道对PPP模式下社会组织参与精准扶贫的意义进行宣传，吸引社会组织参与贫困地区的基础设施建设、特色产业发展、公共服务提供、社会治理创新，尤其要对已经利用这种模式取得的成功经验、示范项目等进行广泛宣传，使社会组织增强对在贫困地区的精准扶贫中运用PPP模式实现多赢、共赢的信心和决心，进而增强其主动与政府进行深入合作、投入精准扶贫的积极性。

完善法规制度，提供坚实保障支持。如果没有坚实的保障支持，社会组织是不敢全身心地投入到PPP模式下的精准扶贫工作中去的。而在这些保障支持中，最基础也是最基本的支持，就是完善的法规制度保障。“完善法规意味着将顶层制度设计以及中央政策精神进行有效衔接，旨在通过构建权利、义务关系明确政府的法定职责，最终真实有效地保障真正贫困人群的合法权益。”[3]完善相关法规体系主要应包括两个层面。第一个层面是对现有的涉及PPP模式的相关法律法规进行完善和细化。在目前我国的法律法规体系中，已经有一些法律法规涉及了PPP模式，但是尚不完善。涉及PPP模式下精准扶贫工作开展的相关细则更是鲜见。所以，非常需要结合当前实际，对现有法规进行完善。比如，要明确政府和社会组织以及民众在PPP模式中各自应该享有的权利和履行的义务;避免三个主体在精准扶贫中发生冲突，即使发生冲突，也能够运用法律进行调节等。第二个层面是在不断推进PPP模式的过程中，尤其在积累了丰富经验的前提下，制定PPP项目单体法律[4]和相关规章。单体法律的目的是从宏观层面保证PPP模式下社会组织参与精准扶贫运行的持续和稳定。而相关规章的作用，主要是在微观层面确定扶贫过程中所有参与主体的日常行为规则，以确保扶贫工作顺利推进，保证在贫困地区形成适宜社会组织开展工作的优良的社会风气和环境。

搭建协作平台，形成高效运行机制。PPP模式下社会组织参与精准扶贫虽然整体上由社会组织主导和运行，但此项工作依然是一个系统工程，它的成功运行需要政府、贫困地区民众等合力予以保障。因此，就必须将可能影响此项工程的各方面因素整合起来进而使之具有逻辑性和协调性，使涉及的各方主体力量统一起来和整合起来，使之具有互补性和支撑性。进一步来说，就是需要在社会组织参与精准扶贫中围绕PPP模式的有效运行搭建各种平台。一方面，要对精准扶贫所涉及的各方面因素进行深入研究，在研究的基础上搭建与各因素内在逻辑性相匹配的平台，让各种因素在平台的统筹下形成支撑PPP模式运行的物质层面的有效机制，进而成为精准扶贫发展的积极动力;另一方面，要对精准扶贫中各方主体的特殊需求进行充分研究，在研究的基础上搭建既涵盖使贫困地区早日摆脱贫困状态、快速走上致富道路的共同愿望和一致目标，又涵盖各方主体尤其社会组织的特殊目标的项目运作与产业发展的平台，让各方主体在平台的统筹下形成支撑PPP模式运行的理想层面的有效机制，进而成为精准扶贫发展的最根本的动力。

培养专业人才，孕育可持续的发展力量。PPP模式下社会组织参与精准扶贫，其对扶贫项目下产业的经营和管理只是暂时和阶段性的。进一步来说，社会组织会随着PPP模式下扶贫项目的结束而离开。一旦贫困地区的民众实现脱贫致富之后，社会组织就会将其经营和管理的产业转交给贫困地区的民众。社会组织即使不会将所有其兴办起来的产业全部转交给当地民众，也会将一部分产业转交给当地民众。为了保证社会组织离开后扶贫项目能够继续发挥作用，而不至于失败、民众重新返贫，在依靠PPP模式推动社会组织参与精准扶贫的过程中，非常有必要将当地的民众培养成懂技术、会经营、能管理的現代化人才。这主要包括两个方面：一是在扶贫工作中，通过一般性的业务培训和技能培训，提高当地民众的普遍的经营能力和管理能力，使一部分借着扶贫的政策与环境而兴办起家庭小产业的（如家庭旅管、家庭餐馆、家庭农家乐等）个体户，能够成熟地经营和管理自己的家庭小产业，将家庭小产业开得红红火火;二是在扶贫工作中，瞄准一部分有发展潜力、对经营和管理相当规模的产业有兴趣和愿望的民众，从一开始就将其吸纳到社会组织所兴办的较大规模的产业发展中，对其进行重点培养和培训，不断提高其独立经营和管理相当规模的产业的能力，使其一旦接手社会组织移交的产业，就能立刻进入角色，把当地的相当规模的产业做大做强。

（本文系教育部人文社科青年项目“新时代中国政府文化治理机制研究”和黑龙江省哲学社会科学规划项目“习近平金句的马克思主义大众化功能研究”的阶段性成果，项目编号分别为：18YJC810013、18KSD322）

注释

[1]安宇宏：《PPP模式》，《宏观经济管理》，2014年第4期，第86页。

[2]潘修华：《社会组织参与社会矛盾化解探析》，《理论探讨》，2016年第2期，第158～162页。

[3]丁国峰：《我国精准扶贫立法完善的路径》，《行政论坛》，2018年第5期，第61～65页。

[4]廉超：《PPP模式助推精准扶贫、精准脱贫》，《贵州社会科学》，2017年第1期，第152～157页。

责 编∕刁 娜