效率与分化：中国城市住房改革40年回顾

【关键词】住房商品化  住房保障体系  住房利益  效率  分化

【中图分类号】C911                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.21.008

住房改革的历程与逻辑

早在1949年8月中国共产党就公开承诺：“人民政府将来是一定要修筑多量的城市房屋来解决市民的住宅问题的。”[1]因此，中国政府从20世纪50年代起，就致力于为中国城市居民提供近似免费的住宅。令人始料不及的是，1949年，中国城市人均住房面积4.5平方米，而到1978年，中国城市居民的人均住房面积反而下降到3.3平方米，直至1982年，即中国政府成立33年以后，人均住房面积才恢复到1949年的人均居住水平。[2]城市住房状况非常紧张、严重，“三分之一的城市人口无房或缺房”[3]。无房导致“五难”，即“烧饭吃饭难、休息睡觉难、全家团聚难、夫妻生活难、孩子复习功课难”[4]。

1978年9月，谷牧在城市住宅建设会议上指出，城市住宅问题已经“到了非解决不可的程度了”，“如果任其继续下去，将会严重脱离群众，那就不仅是一个生活问题，而成为一个政治问题了”。[5]1979年11月，邓小平在中央副部长以上干部会上把住房紧张问题列为急迫解决的重要民生问题。[6]1978年3月6日，国务院在北京召开了新中国成立以来的第三次城市工作会议，制定了《关于加强城市建设工作的意见》，决定加速住宅建设。9月，国家建委召开了全国历史上首次城市住宅建设会议。9月9日，李先念在国务院务虚会上强调：“特别要加快职工住宅的建设。”[7]华国锋也多次强调要改善城乡人民居住条件。中央提出若干原则：一是“好事要做，又要量力而行”;二是“必须充分发挥国家、地方、企业和个人四个方面的积极性，把路子走宽”[8];三是“要坚持艰苦奋斗、勤俭建国的方针，反对铺张浪费，反对盲目追求高标准，力求做到少花钱、多办事”[9]。

由于城市人口绝对数增加、政府缺乏科学的城市发展规划以及对城市住宅投资的忽略，中国出现了前所未有的住房危机。针对日益加重的住房危机，中国政府进行了一系列改革，其改革的主導逻辑就是“市场化”，改革的思路是“摸着石头过河”“走一步，看一步”“看中学”[10]，并将中国城镇住房改革的目标定位为：减缓短缺，将公房私有化和商品化，以实现住房资源的市场配置最终取代住房资源的行政配置[11]。

“住房”主要是一种地方、历史现象，受制于当地经济、社会发展水平。因此，住房改革过程中的“地方性”特征就特别明显，这意味着在中国很难找到两个城市有完全相同的住房政策，甚至在同一个城市也很难找到两个单位采用完全相同的住房政策。由此，学术界对中国住房制度的阶段划分观点也不一致。（1）四段论。[12]有学者定义1978～1993年为“以出售公房为主要内容的住房商品化”的探索阶段，1994～2000年为“以权力下放为特征的住房商品化”的全面推进阶段，2000～2015年为“以价格调控为主要内容”的住房市场建设阶段，2016年以后属于“回归住房的基本功能”的房地产市场规范发展阶段。（2）七段论。[13]第一个阶段：中华人民共和国成立前（1912～1949年），住房是完全意义上的商品。第二阶段：1949～1977年，以社会主义实物福利方式配置住房资源。第三阶段：1978～1993年，以住房商品化为导向的实验阶段，实行公房提租、发补贴和出售住房试点。第四阶段：1994～1998年，正式确定停止实物分房，实行保障房和商品房相结合的市场化方式。第五阶段：1999～2006年，住房市场化加速并达到极高水平的阶段。第六阶段：2007年至今，注意到住房市场忽略了中低收入者，开始加强住房保障制度建设。中央政府制定了一系列住房保障政策，如扩大廉租房覆盖范围，廉租房与公租房合并，将经济适用房重新面向中低收入家庭，推出限价商品房、自住型商品房、共有产权住房等销售型保障房，以及公租房等，来解决夹心层的住房问题，开始将城市常住外来人口和新就业人群作为住房保障的对象。第七阶段：2010年至今，希望建立房地产市场长效机制。

还有学者认为住房制度改革是“四个轮子”推动的。“第一个轮子”是变实物分配为货币分配的制度。“第二个轮子”是住房供应体制的变革，即由单位供应发展到通过房地产市场供应，并且针对不同收入家庭采取性质不同的有排斥性的供给办法。例如，将廉租房供应给低收入家庭，将经济适用房供应给中等收入家庭，将商品房供应给中等级以上收入家庭。“第三个轮子”是建立交易市场，不仅针对一手的商品房交易，更是针对二手房和租赁市场的交易。“第四个轮子”是为房地产而设置的金融服务。[14]

1978年至2002年：实物型福利住房的货币化。住房价值因其所处位置不同而差异巨大，因此住房的货币化异常复杂。为了破解上述难题，中国政府围绕两条主线开展改革：一条是住房实物提供与配置，另一条则是推出差异性的住房政策。

规定不同层次的城市居民居住不同类别的住房。从20世纪80年代早期住房改革推动到2002年这段时间设置的住房种类大致有以下7种。（1）解困房。解困房以成本价或低于成本价出售或出租给住房特别拥挤的居民或与父母住在一起的城市新婚夫妇。（2）安置房。对应着因为城市发展而需要搬迁的居民。[15]（3）公房。各城市政府房管部门掌握少量公房，配置给少数有城市户口的居民。（4）单位福利房。这类住房只提供给本单位有工作档案的正式职工（干部或工人），员工只向单位交纳象征性租金，住房产权实行全民所有（单位代管）。这类住房被要求1998年年底停止，不过直到2000年以后的一段不太短的时间内，单位福利分房现象仍然存在。（5）安居房。安居工程的主要任务是：从1995年到2000年，用5年时间在原有住房规模的基础上，新增1.5亿平方米住房，用于解决中低收入家庭的住房困难问题，逐步建立具有社会保障性质的住房供应体系。安居工程直接以成本价向城镇中低收入的无房户、危房户和住房困难户出售。在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户。（6）完全市场型的商品房。对应着较好工作的高收入者，他们是干部、管理人员、个体户以及商人，他们管理或拥有自己的企业，住房配置逻辑是市场规则。（7）康居房。建设部1999年正式实施国家康居示范工程，到2002年年底全国有50多个此类工程，涉及20多个省区市，主要分布在经济发达地区。国家康居示范工程要求在住宅建设中更多运用新技术、新材料、新设备、新工艺，达到健康居住的效果，在全国起到示范作用。[16]

不同的住房制度对应不同层次的居民。在20世纪80年代住房改革以来的20多年内，住房政策涉及六个方面。（1）买公房给优惠制度。住房改革的主要目标就是针对单位的福利分房。决策者首先想到的就是将单位房卖给原职工，这样一方面可以甩掉政府或企业对职工住房的维持和维修负担;另一方面可以回笼一部分建房资金，加速后继住房建设。国家在住房改革初期的80年代至90年代推行了“三三制”售房，即个人只要拿三分之一的资金就可以拥有一套全额住房。（2）提租制度。提租制度被当时的决策者认为是房改的两条腿之一。理论界认为，人们之所以不愿意买房，就是因为公有住房的房租低。提租的目的是：多住房，多掏钱，迫使原公房职工主动选择购房。（3）住房公积金制度。住房公积金采取职工和单位分别交纳职工月工资的5%～6%，这种办法能够在相应时期内筹集到一定住房建设资金。（4）集资建房制度。由单位和职工按一定比例投入土地、资金，从而使投资职工因出资而获得相应权利。（5）住房分配的货币化制度。住房货币化从内容上看有两个方面的意思，一是空间上使用货币作为价值尺度与流通手段参与住房分配与交易，二是时间上货币发挥价值储藏与支付手段的功能，跨时期为住房的分配與交易融通资金。[17]住房货币化的政策就是：第一，在分配原则上，将以往各种住房补贴从暗补改为明补;第二，在住房分配形式上，从直接分配实物住房的形式改为以货币工资形式每个月支付住房消费;第三，在住房的分配渠道上，从政府和单位的行政性分配改为通过市场流通渠道。[18]（6）廉租房制度。廉租房制度是为了解决城镇住房特困户的住房问题而设置的制度。（7）商品房制度。住房商品化在20世纪末被认为是中国住房改革的基本目标和解决中国住房问题的“灵丹妙药”。住房商品化是指居民真正按市场原则买卖和租赁而取得住房的方式。

2003年至2017年：分化的住房政策。中央政府要求于1998年年底在全国范围内停止实物型福利分配住房，不过这一政策要求直到2005年前后才在全国范围内得以基本完成，如宿迁市2003年还在下文规范有关公房的出售问题[19]。总体上，从2000年至2004年这段时间仍然有少数欠发达的城市在完成住房改革第一阶段，即公房商品化任务（如湖南省一所师范大学直到2002年才开始落实公房商品化任务），绝大多数中东部城市的住房政策的主线都围绕商品房销售制度、住房公积金制度而展开。就商品房制度来说，鉴于各城市尤其一线城市商品房价格上涨太快，国务院几乎每一年都会出台抑制房价上涨的政策：2005年4月30日，《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》发布，共有八点，被称为旧“国八条”;2006年5月24日，《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知（国办发〔2006〕37号）》发布，有十五点，被称为“国十五条”;2006年5月29日，国务院九部委颁布《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，有六点，被称为“国六条”，这一年建设部强调并督促对符合廉租房入住标准的低收入群体实现“全覆盖”“应保尽保”，截止到2006年年底，“全国657个城市中，有512个城市建立了廉租住房制度”[20];2008年，国务院出台扩大内需的十项措施，简称“国十条”;2009年12月14日，国务院常务会议就房地产市场健康发展提出四大举措，称“国四条”;2010年4月10日，《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》发布，被称为“新国十条”[21];2011年1月26日，国务院常务会议又推出八条房地产市场调控措施，被称为“新国八条”;2013年2月20日，国务院常务会议确定五项加强房地产市场调控的政策措施，被称为“国五条”;2013年3月1日，国务院颁布《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知（国办发〔2013〕17号）》，被称为“新国六条”;2013年5月1日，广州市开始实施公共租赁住房政策，并于2016年作了补充[22];2014年开始部署不动产登记的顶层制度设计以及住房公积金的专项检查，央行发布“央五条”满足首次购房者;2015年“两会”的政府工作报告指出，房地产政策坚持分类指导，因地施策，落实地方政府主体责任，规定购买第二套住房的首付不能低于40%;2016年房地产政策围绕“二孩政策、降首付、公积金调整、契税新政、开放小区、降准、去库存、二手房改增、租赁”等展开。2016年深圳市推出人才住房政策。[23]2017年房地产政策围绕“降低公积金贷款利率、租售并举、居住证新政、农民工进城买房、税收优惠”等展开。

综上所述，尽管中央政府一直在平抑房价，但是以商品房政策为中心的逻辑迫使城市居民只有通过市场才能获得住房，这在客观上迅速推高了城市住房价格。其导致的直接结果就是城乡居民之间的住房利益因为国家政策以及社会发展等宏观因素而加大。这一时期的住房政策可以归纳为“分化的住房政策”[24]，具体理由还有：（1）不同层级城市住房价值差异拉大;（2）城市内部不同社区类型的住房价值差异拉大;（3）居民家庭年收入与其住房价值之间的关系在强化，甚至于城市住房逐步演变成一部价值增长机器，建构成一个结构化整体。其中，“城市”和“居住区类别”成为住房价值增长的关键因素。北京、上海、深圳和广州处于中国城市体系的顶端，这些城市居民的既有住房价值提高迅速;而中西部的区县城市，由于处于城市体系的末端，所以其城市居民的住房价值提升的空间就特别小。比较之下，两者的住房资产量差异在超限度地放大。另外，在同一城市（主要是省会以上的城市），高等级商品房或者别墅区处于城市住房体系的顶端，其住房价值上升的速度也很快;而老城区或者没有改造的居住区，处于城市住房体系的底端，其住房价值上升的速度就特别慢。于是，城市内部不同类别居住区的住房资产量差异也在拉大。[25]

下表数据是黎泉、张波、林靖欣等学者列示的35个大中城市按城市竞争力分成四组[26]后的住房价格与城市居民家庭年收入之比。表中数据显示，2010年各组城市房价收入比最高，除此以外，基本上是随着时间的推移，各组城市居民需要更多年份才能付清房款。

另外，二手房交易价格呈现总体上涨的趋势。住房价格的上涨意味着有房人与无房人之间的利益差距在拉大;在有房人内部，因为住房价值上涨的差异性，他们之间的财富差异在扩大。例如，北京市西城区的二手房就从2011年年初的30000元/平方米上涨至2016年，接近70000元/平方米;而石景山区从2011年的21000元/平方米上涨到2016年，仍然没有突破30000元/平方米。[28]上海、广州、深圳等大城市均存在此类现象。[29]于是，同样是有房人就因为住房所属区域的不同，财富增长速度不一样。

新时期的住房制度：全体人民住有所居。近20年来，中国城市商品房价格一直处于非常规性高位，这导致新进入城市的新居民以及一直居住在城市因为各种原因而没有解决住房问题的老居民住房困难。新时期中国特色社会主义住房政策在解决住房困难问题上应该有破解能力。

十八大報告提出要构建“市场配置和政府保障相结合”的住房制度。党的十九大报告倡导，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。这段文字说明了新时期住房制度改革的定位、路径以及目标，契合“以人民为中心”的新时代精神。新时期中国特色的住房制度建设有以下几点要求。（1）多主体供给的住房制度。将商品房供应主体扩展到个人、集体、社区与合作群体。另外，只有将政府、企业与非营利机构纳入保障性住房的供给主体，真正实现多方共同参与，才能更有效地缓解保障性住房供应不足的问题。（2）多渠道保障的住房制度。从土地供给保障上分析，应该让占比较大的农村宅基地进入租赁市场;从融资方面分析，可以试用目前广泛采用的政府与私人部门合作的PPP模式[30]、房地产投资信托基金（REITs）模式;从需求角度分析，可以对低收入家庭提供租金补贴、住房津贴、减免税等，以提升“精准保障”水平。（3）租购并举的住房制度。党的十九大报告突出了大力发展住房租赁市场的迫切性。发展住房租赁市场，应从供需两个方面入手，采取措施降低开发商的投资风险，完善保障承租人利益以及满足其个性居住需要的法律法规，完善社会保障制度等。[31]

住房改革40年取得的伟大成就

统计数据上的成就。住房改革使住房供应由短缺过渡到富足。住房改革40年，彻底告别住房短缺。仅2016年一年，“我国商品住房竣工面积7.72亿平方米，为2000年的3.45倍;商品住房销售面积13.75亿平方米，为2000年的8.3倍”[32]。40年来，国家推动的保障房工程使1900多万住房困难群众入住公租房，6000多万棚户区居民乔迁新居。[33]中国城镇家庭人均住房建筑面积1985年、1995年、2000年、2005年、2010年、2015年、2017年分别为10.0平方米、19.2平方米、22.4平方米、28.4平方米、30.3平方米、35.3平方米、36.6平方米。[34]另外，笔者计算了手头的两个数据，其一是北京大学中国社会科学调查中心（ISSS）于2014年主导的家庭追踪调查（CFPS）数据库，结果显示全国城镇家庭人均住房面积为38.34平方米;其二是2015年中国人民大学数据中心主导的CGSS调查数据库，计算结果是34.76平方米。这说明，中国城镇人均住房面积超过35平方米已经是一个基本事实。从居住方便度看，到2010年，中国城市居民就已经达到户均一套住房的水平。[35]住房改革增加了居民住房数量，提高了住房质量，改善了居住环境，提高了城市居民住房自有率。[36]

住房改革使城市政府获得了巨额财政收入。住房改革初始阶段，中国政府希望通过住房改革在最低目标上实现减轻财政负担;在中层目标上实现住房资金的快速回笼，加速新的住宅建设;在远期目标上实现建立一个公平而有效率的住房体系，促进劳动力的合理流动，实现新的经济增长点，带动其他产业的发展。[37]因住房改革而催生的经济活力在各个城市都得到不同程度的体现。住房改革推动各城市政府积极启动以为商品房项目建设供应土地为主体的各类住房建设用地的征收与拍卖，这为城市政府获得巨额财政收入创造了机会。数据显示，从1998年到2015年，中国城市土地出让金总规模为27.3万亿元，其中，2014年土地出让金收入占当年GDP的比例达到6.77%，占商品房销售额的比重为56.28%。[38]2017年，光北京市的土地出让金额就达到2509.1亿元，[39]上海为1472亿元，2018年1～5月杭州土地出让金为1391亿元。[40]在许多城市的财政收入中，土地收入占比普遍超过40%，甚至50%。[41]土地出让所获得的财政收入对更新城市基础设施建设、增加公共服务数量、提升服务质量、促进城市发展发挥了重要作用。

理论创新上的成就。中国共产党的领导是住房改革成功与继续推进的关键。边燕杰、罗根（John Logan）等认为，中国社会转型的两大根本社会制度——共产党的领导与“单位”制度——是促使中国社会成功转型的关键。[42]这两个制度在住房改革40年间一直发挥关键作用，只是2002年以前，党和政府的领导以及单位制同时发挥作用。这种协同强化作用使中国城市绝大部分单位的公房在短短几年内迅速实现“私有化”，为住房商品化体制的形成打下了基础;而2002年以后，单位制对住房改革的影响逐步减弱，城市住房供给主要依赖政府引导下的房地产开发商完成。在房地产商的推动下，城市住房市场逐步形成并日趋成熟。面对日益增长的住房价格，中央政府以及各城市政府多次出台政策要求平抑房价。政府出让土地给开放商，并规定或者限制商品房价格。

中国共产党第十九次全国代表大会报告提出，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位”与“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，以及“让全体人民住有所居”，是新时代住房改革的方向与战略目标。目标的达成需要中国共产党的领导。

住房制度改革改变了城市住房的基本属性与城市空间格局。住房改革以前，城市居民的住房以“公有”为特征;改革以后，则以“自有”为特征。

住房改革促使城市居住空间发生改变。[43]第一，原有社区成员发生分化、解体、重组，社会地位相近或相同的人走到一起。其中又有两种情况：一种是社会地位得到提高的人主动迁出原社区，另觅与自己的社会阶层相符的社区居住，将原社区留给社会阶层相对较低者;另一种是社会地位降低的人无力居住在原社区，主动迁出原社区，另觅更低层社区居住。第二，新建小区由于品位和价格本身的差距而自然吸引不同社会阶层的人，从而自然形成不同的阶层社区。第三，居住在同一社区的居民在居住格局不变的情况下逐步向同一社会阶层靠拢，呈现出一种社会地位和文化品位越来越接近的趋势。[44]第四，众多流入城市的初等劳动力集中居住在城市与农村的接壤部，这里的生活设施较差、居住拥挤、犯罪率较高、成员构成复杂，他们拥有自己的边缘亚文化，他们通常将自己定义为“城市过客”。[45]第五，一线城市出现“蚁居”现象。住房改革引发城市居住空间阶层化，各城市正在借助各小区住房的外在物理特征与符号特征而呈现出五彩缤纷的“阶层”特征。

住房改革改变了人们的主观认知。城市居民的公平观念随着住房改革的推进发生了本质变化。住房改革以前，住房分配制度所体现的公平原则主要是人们生理需要基础上的“结果公平”;而住房改革以后，“机会公平”逐步演变为住房分配的重要原则。随着改革的推进，另一个公平要素——资本，逐步成为人们获得住房的绝对要素。

居民的市场观念与产权意识形成，住房领域实现市场化。中国的住房改革曾经被认为是中国市场化改革的最后堡垒。[46]中国城市住房改革40年毫无疑问已经实现了这一目标。与此同时，城乡居民因为住房改革强化了市场意识与产权意识，这给中国社会带来了活力。它让中国社会实现了由封闭、贫穷、落后和缺乏生机到开放、富强、文明和充满活力的历史巨变。住房的市场化制度改革开启了美好生活的大门。[47]它让人们发现市场，提高效率和质量，破除了福利分房的各种弊端，[48]“仿佛用法术从地下呼唤出”了巨大的生产力。住房商品化改革的基础是住房所有权，获取住房产权激发了城乡居民的热情，激发了居民的市场能力。相关研究证明，在住房改革40年中具有较强市场能力的城乡居民获得了更多的住房利益。[49]在中国城市，已经拥有住房产权的居民有更好的满足感与幸福感。[50][51]

住房改革丰富了“中国经验”。“渐进式改革”被中外学者归纳为“中国经验”，是中国城市住房制度改革的基本路径。由于20世纪80年代意识形态上的纷争较为激烈，中外学者对城市住房改革的理论研究也众说纷纭，从提租制度到售公房制度，再到安居房经济适用房康居房制度、住房公积金制度、集资建房制度、住房货币化制度、商品房制度、公租房制度以及廉租房制度的相继推出，以及不同的售房制度体系——商品房（康居房）、单位房、公房（政府房）以及安置房、廉租房、解困房等——的出台，都体现了渐进式改革的基本逻辑。住房改革实践丰富了“中国经验”。

住房成为社会分层的分析工具。住房成为社会分层的维度扩展了既有社会分层理论的空间。既有的社会分层研究或者以收入、权力、声望，或者以是否拥有生产资料，或者以职业为导向进行社会分层，这些社会分层的理论有一个共同点，那就是始终围绕着“人”，或者“行动者”;而以住房为视角作分层研究则有可能改变上述传统的分层视角，在社会分层领域植入“物”“产权”视角。以住房为社会分层维度，社会分层就会呈现出一种既有包容性又兼具排斥性的图景。

住房改革引发的问题可能成为社会风险的预警器。随着住房改革的推进，城市住房已经逐步脱离住房的自然属性而实现自我增长。[52]这种增长方式突破了马克思主义意义上的社会财富分配机制，它将社会不平等固化并累积性地向后、向外传播，并形成“吸血机器”机制，即大中城市通过住房这部“吸血”机器将全国的資源以非常规的方式积聚起来，从而导致中西部地区和农村发展速度缓慢，社会发展的非均衡效应日益明显。另外，也在城市内部加深了拥有产权房与没有产权房两个群体之间的对立。

住房改革40年累积的问题

20世纪80年代开始的住房改革，其初始目标有两个：一是要消除住房领域的严重短缺现象，二是众多城市居民希望通过住房改革来消除住房领域中的不公正现象。[53]40年后的今天，住房改革成功地实现了第一个目标，但是第二个目标不但没有实现，反而离其越来越远了。

住房价格高位危险运行，泡沫有加大趋势。中国城市住房价格已经成为让政府左右为难的头号难题。[54]近20年的商品房制度导致房价居高不下，而且增长迅速，2000～2016年，大中城市房价年涨幅普遍在10%以上，还有超过20%的。[55]2016年，北京市三环路以内二手房的售价，每平方米就普遍超过12万元。北京等一些大城市的城区房价在过去不到20年的时间内，上涨已经超过56倍。[56]绝大多数城市房价偏离了经济基本面，出现了泡沫，并且还在加大。[57]有学者研究发现，如果从时间维度考量，中国30个大中城市，2003年以前泡沫较少，2005年泡沫加速膨胀，2009年泡沫膨胀剧烈，2011年泡沫膨胀势头有一定缓解。如果从空间维度看，东部城市的泡沫度高于中西部地区的，长三角地区城市的泡沫度最高，中西部城市的泡沫度基本接近，中部的南昌、西部的重庆泡沫最大。[58]另有学者利用2010～2014年全国27个大中城市的年度数据分析发现，我国中西部的二三线城市由于人口较少，房价泡沫水平反而高于一线城市。[59]

住房价格如此快速上涨、泡沫增大的原因除了住房商品化政策本身以外，还有银行负利率与金融机构贷款增加、住房投机和投资泛滥、土地财政等三大推力。[60]三大推力相互强化，似乎形成难以阻挡的力量。

城市居民住房利益结构分化在加速累积。中国城市政府推行的渐进性住房改革一方面解决了中国城市住房严重短缺的问题，成为“中国经验”的一部分，避免了改革过程中的整体性震荡，另一方面却实实在在地逐步积累和强化了不同社会空间位置的城市居民所获得的住房利益差异。2002年以前，福利型实物公房的商品化过程使以再分配权力为核心的“位置”成为关键变量。这意味着处于权力核心的单位，以及在单位中处于权力中心位置的个人，有机会、有能力获得更多住房利益;[61]而2002年以来的住房市场化过程，则基本只张扬“经济实力”变量，那些有较多支付能力的居民更有机会——在2002年以前购买单位房，2003年以后购买商品房。于是，购买有住房的城市居民就会因国家宏观政策（如货币政策）变化、社会发展进步，以及国际局势的变迁而获得“结构转型红利”。例如，上海市某居民在2005年，以8164元的价格购买到100平方米的住房，11年后即2016年，因宏观结构变迁，他就可以收益300多万元。最终，经过住房改革，建立在居民既有社会位置与市场经济实力基础上的不同住房策略行动，导致原本大体一致的居民其利益差异悬殊，进而进入不同的阶层群体。住房改革累积结果加速了城市住房阶层化趋势。

总而言之，中国城市住房制度改革的结果导致城市居民之间住房利益产生较大分化。有些群体，如各类精英，获得了更多的住房利益，他们要么以较低的花费获得了较好的住房，要么以较高的花费获得更好的住房;而另一些群体，如社会弱势群体，由于其所处的单位在住房改革过程中获取住房资源的能力低下，所以获得特别少的住房利益。于是，以较低成本获得好住房的精英群体就可以有更大的能力参与到商品房的买卖过程中，他们可以凭借日益成熟的金融手段（如银行贷款、住房公积金等），获取新的住房资源，实现“以房养房”“以房养人”“以房获利”的目的。而在住房改革过程中没有获得相应住房利益的居民，则很难投资商品房，甚至随着城市改造的推进，在不得不购买商品房的情况下，走上“房奴”之路。

城市中低收入者获得住房的机会与可能性在降低。城市中低收入者获得价格畸高的商品房的机会与可能越来越少，在城市获得保障房的机会更少。首先，社会结构和社会政策造成我国农民工遭受整体性的社会排斥，从而使其住房呈现极强的同质性，并且随着时间的推移其住房没有改善的迹象。[62]相关数据显示，我国在城市打工的农民工约2.7亿人，如果他们中有一半定居城市，则需要1亿多套与其经济水平相适应的保障房，即使减为四分之一定居城市，也需要五六千万套保障房。但是国家的十二五、十三五规划中并没有就此作出相应安排。[63]其次，城市低收入家庭的住房。截至2015年，我国约有1亿人口居住在城镇棚户区。[64]城市居民收入不平等程度一直在上升，这会显著加重低收入家庭的住房成本负担，显著降低其人均住房面积和居住质量，使大量中低收入家庭面临买房难，出现被媒体广泛报道的城市“蜗居”和“蚁族”等现象。[65]再次，城市低保家庭的住房。城市低保家庭在市场上的竞争能力很弱。相当一部分家庭的住房面积小、住房的内外环境差，不利于他们的身体健康。我国住房改革已经40年，可以预测，到2020年，我国大多数一二线城市都不能全面解决低收入群体的住房问题，实现住有所居的目标。[66]

住有所居、住有宜居：新时代的住房保障体系

习近平新时代中国特色住房保障体系，必须立足于中国住房改革40年的成就，立足于解决前期留下的问题，提升住房领域的公正性，构建民生型政府。因此，新时期的住房改革的总任务是，解决好广大居民，重点是中低收入者、最低收入者和需要在城市定居的农民工的住房问题。习近平同志在党的十九大报告中提出，“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。这就需要从战略格局上变动我国运行近20年的商品房制度，将商品房所占份额限定在一个科学合理的范围内，降低或剥离住房的商品性质、投资性质，增加住房的消费与保障特征，还原住房“住”的功能特征。

设置两类住房制度，禁止保障房升值。国家有关部门负责人曾经宣称，解决城市住房问题的基本思路是“市场加保障”。[67]保障房分为租赁型的廉租住房、公共租赁住房，以及出售型的经济适用住房、限价商品住房，此外还有棚户区改造安置住房与解困房。[68]新的住房保障政策需要像第一轮住房改革设定1998年为停止公房实物福利型分配年那样，设定一特定年份为第二轮住房改革年（时间宜早不宜晚）。之后，设置各自封闭的不能越界的两类住房制度：商品房制度与保障房制度。第一类商品房制度。商品房可以在市场上买卖交易，可以升值。第二类保障房制度。保障房只能租用，不能升值，不能转换为商品房。把大多数中等收入人群的购买力从开发商的渠道里分离出来，发展各类可以居住使用、可以继承但是不能上市自由交易的住房，从制度上保证普通百姓的消费性住房不得成为投资投机的对象。[69]以此将中低收入阶层的居住逻辑脱离高收入者的炒房投机逻辑。[70]鉴于城市的中低收入者人数远远多于城市高收入者人数，就两类住房的房源（现房、新增房）来说，需要注意两点。一是现房的转换与定性。将各城市现有的所有租住型的住房都纳入保障房类别，而将居民通过购买获得的住房定性为可以交易的商品房。二是新增房比例的设定。设置各城市新增住房中两类住房的比例，原则上一线城市要求保障房占新增房的比例不低于70%，商品房不高于30%;三四线城市保障房的比例可适当降低，但也不能低于30%，商品房的比例可以适当提高，最高不能超过70%，当然具体比例还可以通过动态大数据作更加精准的测算。另外，鼓励城市政府购买本城市居民手中的二手房，然后将其转化为保障房，杜绝将回购房重新流入商品房市场，杜绝将保障房房源转变为商品房房源。按如此逻辑运行一定年份，各城市保障房所占的比例就会逐步与城市住房困难人群所占的比例相契合。

建立商品房、保障房健康运行的长效机制。（1）通过两类住房的区隔设置，实现党的十九大报告提出的“房子是用来住的、不是用来炒的”设想。即便是炒房，也只在一个城市居民不多于30%的“小众”范围。（2）将土地供应方向和人口流动方向匹配起来。以城乡一体化战略眼光，打破城乡土地界限，研究农村的集体建设用地进入城市商品房、保障房建设用地的政策与路径，增加大城市的土地供应量。（3）房地产企业需要提高住房建设质量与品质，不仅要把房子盖好，还要满足老百姓的幸福生活需求。中国城市住房改革40年一直存在一个根本性错误，那就是相关政策往往使用住房建设质量的高低、容积率的多少、舒适度的高低，来区分商品房与保障房。原住房和城乡建设部部长姜伟曾经坦言，自我国保障性住房建設开工以来，就出现了“选址离城区较远、部分质量不过关、退出机制不完善”三大问题。国家审计署审计结果显示，多地建成的保障性配套设施不好，居民不愿住或不能住。[71]这就不得不让人认为，租赁保障房居住是一种不光彩、无能的表现。因此，新时期住房保障体系的健康运行必须从根本上改变这一错误，让保障房与商品房除了产权性质不同、面积存在上限以外，在其他各方面（包括教育、医疗、工作等在内）拥有的相关权限没有任何差异。

明确保障房管理主体及管理技术。城市保障房管理主体必须是城市政府住房管理部门，具体日常管理可以区县为基层管理单位，人口较多的区县，以街道为管理责任主体。采用现代网络智能技术、大数据集成、自动跟踪技术收集保障房承租人的相关信息。保障房承租者需要将自己及家庭成员的有关职业、收入、人口、生活花费等方面的数据及变化上报保障房管理信息系统，以方便保障房管理信息系统研判。当然，随着智能技术的提升与普及，保障房信息系统也可以自动跟踪保障房承租户的信息变化，以评判并建议承租户后期的延租或搬离。保障房相关管理主体与手段，需要有立法保障。[72]

新一轮住房改革需要重新激发单位的积极性。单位一直是我国政府普遍采用的一种特殊的社会组织形式，是我国社会结构的基本单元。[73]单位制是中国社会两个核心的制度安排之一。[74]许多著名学者对“单位”作出了不少研究：如路风研究了单位体制;王沪宁、刘建军研究了单位的社会调控、社会控制作用;边燕杰、约翰·罗根、李路路等认为中国的单位制度是一种分层制度;单位的“德治原则”“一致性政治学”和“幕后解决”构成了单位组织的突出特征，派系结构中的权力关系和“寻租”性活动构成了单位“政治经济学”的主要内容[75]。计划经济时期的住房福利就是通过单位创造并配置给单位干部职工的。非常遗憾的是，1998年的住房货币化改革，以及以后的商品房政策，将单位与职工住房的主要关系割裂。即使绝大部分单位为职工缴纳住房公积金，为职工买房提供一定程度的贷款支持，但是在飙升的房价前，单位起的作用非常微弱。

我们认为，新时代保障房体系建设需要重新激发单位的作用。与计划经济时期的福利分配住房不同，新时代的单位仅仅承担职工的住房保障功能，只向单位所在城市的无房职工提供住房保障服务，即应该尽可能向本单位职工提供出租房，让职工交纳月租获得住房居住权，绝对禁止向职工提供产权房。单位的参与会极大缓解城市保障房不足的压力，进而提升城市的住房保障能力。由此，“让全体人民住有所居”的目标就非常容易实现。

（本文系国家社会科学基金重大招标课题“新型城镇化背景下的城乡关系研究”与国家社会科学基金项目重点课题“居住空间结构化与人口城镇化路径及策略研究”的阶段性成果，项目批准号分别为：15ZDA044、15ASH007）

注释

[1][3][4][5][9]房产通讯杂志社编：《国家房地产政策文件选编（1948～1981年）》，天津：房产通讯杂志社，1982年，第7、391、206、202、207页。

[2]李斌：《住房利益分化与社会分层机制变迁》，长沙：中南大学出版社，2004年，第3～4页。

[6]《三中全会以来重要文献选编》上，北京：人民出版社，1982年，第273页。

[7]《陈云文集》第3卷，北京：中央文献出版社，2005年，第471页。

[8]《李先念文选（1935～1988年）》，北京：人民出版社，1989年，第327页。

[10]世界银行为发展中国家住房改革提出的工作思路。

[11]Aimin Chen， "China's Urban Housing Market Development： problems and prospects"， Journal of Contemporary China， 1998， 7（17）， pp. 43-60.

[12][64]王振霞：《中国住房制度改革40年：回顾与反思》，《财经智库》，2018年第2期。

[13][36]易成栋、高璇、刘威：《中国城镇住房制度改革的效果——总体改善、阶层分化以及对房屋普查、人口普查等数据的实证分析》，《中国房地产》，2018年第15期。

[14][55]顾云昌：《“四轮驱动”助力住房制度改革》，《清华金融评论》，2017年第2期。

[15]Si-Ming Li， "The Housing Market and Tenure Decisions in Chinese Cities： A Multivariate Analysis of the Case of Guangzhou"， Housing Studies， 2000， 2（15）， pp. 213-236.

[16]http：//www.jnfdc.gov.cn/news/573.htm.

[17]郑捷：《我国住房货幣化进程中的货币失衡现象探究》，《上海金融》，2006年第1期。

[18]郭长禄、王家庭：《住房分配货币化：住房制度改革的现实选择》，《财政问题研究》，1999年第2期。

[19]见宿迁市人民政府文件《市政府关于印发宿迁市2003年度住房制度改革有关政策调整方案的通知（宿政发[2003]107）》，http：//www.suqian.gov.cn/gov/tmzf/zcwj/13491817.htm。

[20]《建设部通报2006年城镇廉租住房制度建设情况》，2007年02月15，http：//news.sohu.com/20070215/n248253082.shtml。

[21]其中第一条是“加快建设保障性安居工程，加大对廉租住房建设支持力度，加快棚户区改造，实施游牧民定居工程，扩大农村危房改造试点”。

[22]2016年《广州市公共租赁住房保障制度实施办法（试行）》。

[23]《关于完善人才住房制度的若干措施深发[2016]13号》，2018年4月19日，http：//www.sz.gov.cn/cn/zjsz/fwts_1_3/tzfw/yhzc_1/201804/t20180419_11774746.htm。

[24][49]李斌：《分化的住房政策》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第25～54、102～118页。

[25][43][62]李斌：《中国城市居住空间阶层化研究》，北京：光明日报出版社，2013年，第32～35、5～6、164页。

[26]第1组城市：北京、广州、上海、深圳、杭州、南京、厦门;第2组城市：天津、西安、大连、济南、宁波、福州、青岛;第3组城市：沈阳、石家庄、武汉、重庆、长沙、成都;第4组城市：太原、长春、呼和浩特、合肥、兰州、哈尔滨、昆明、南昌、郑州、银川、贵阳、乌鲁木齐、南宁、西宁、海口。

[27]转引自黎泉、张波、林靖欣：《住房价格对居民消费的影响研究——基于我国35个大中城市面板数据分析》，《消费经济》，2018年第2期。

[28]转引自李欣点、朱恩伟、刘洪玉等：《城市同质化住房价格空间分布研究——基于半参數特征价格模型的分析》，《价格理论与实践》，2018年第1期。

[29]转引自张汉中、张倩、王斌等：《上海市商品住房价格分布及其影响因子分析》，《中国市场》，2018年第2期。

[30]PPP（Public—Private—Partnership）模式，是“指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果”。

[31]孟星：《深化新时代我国住房制度改革》，《上海房地》，2018年第2期。

[32]单克强：《我国住房体制改革逻辑思路及政策建议》，《西南金融》，2018年第4期。

[33]刘志强：《我国居民人均住房建筑面积达40.8平方米》，《人民日报》，2017年10月7日，第1版。

[34]转引自易成栋、高璇、刘威：《中国城镇住房制度改革的效果——总体改善、阶层分化以及对房屋普查、人口普查等数据的实证分析》，《中国房地产》，2018年第15期。

[35][71]郁鸿元：《我国住房建设的库存化问题及供给侧改革》，《上海城市管理》，2016年第6期。

[37][46]李斌：《中国住房改革制度的分割性》，《社会学研究》，2002年第2期。

[38]高波：《房地产税收财政困境与突破路径》，《中国经济报告》，2017年第2期。

[39]数据来源：https：//house.focus.cn/zixun/f946638e9882ca90.html，2018年7月23日查询。

[40]数据来源：http：//www.gold678.com/union/share/12223，2018年7月23日查询。

[41][60][63][66]包宗华：《为何我国要加快住房制度改革？》，《上海房地》，2018年第2期。

[42]Bian Y and Logan J R， "Market Transition and the Persistence of Power： The Changing Stratification System in Urban China"， American Sociological Review， 1996， 61（5）， pp. 739-758.

[44]段继业：《社区阶层化，现实抑或可能》，《社会科学研究》，2006年第4期。

[45]蔡禾：《“农民工”永久迁移意愿研究》，《社会学研究》，2007年第6期。

[47]穆子犁：《住房制度改革开启了美好生活的大门——纪念改革开放40周年》，《上海房地》，2018年第4期。

[48]穆子犁：《住房所有权是住房制度改革市场化取向的基础——纪念住房制度改革40周年》，《上海房地》，2018年第5期。

[50]林江、周少君、魏万青：《城市房价、住房产权与主观幸福感》，《财贸经济》，2012年第5期。

[51]毛小平：《住房产权、社会和谐与居民幸福感研究》，《统计与决策》，2013年第3期。

[52]李斌：《城市住房价值结构化：人口迁移的一种筛选机制》，《中国人口科学》，2008年第4期。

[53]James Lee， "From Welfare Housing to Home Ownership： The Dilemma of China's Housing Reform"， Housing Studies， 2000， 1（15）， pp. 61-76.

[54][69]黄小虎：《我国现行城市住房制度必须改革》，《经济导刊》，2017年第1期。

[56]数据参见包宗华：《为何我国要加快住房制度改革？》，《上海房地》，2018年第2期。

[57]况伟大：《预期、投机与中国城市房价波动》，《经济研究》，2010年第9期。

[58]高波、王辉龙、李伟军：《中国30个大中城市房价泡沫测度及区域差异分析》，全国高校社会主义经济理论与实践研讨会领导小组：《社会主义经济理论研究集萃（2014）——新常态下的中国经济》，北京：经济科学出版社，2014年，第20页。

[59]陈璐佳、蒋伟伟：《我国大中城市房地产泡沫水平测度研究——基于27个城市的实证分析》，《商业经济研究》，2016年第2期。

[61]魏万青：《职业地位与住房获得：城市住房改革进程中的“差序格局”》，《兰州学刊》，2017年第3期。

[65]张川川：《收入不平等和城市低收入家庭的住房可及性》，《金融研究》，2016年第1期。

[67]赵沛楠：《加快建设保障性安居工程多渠道解决住房困难家庭的住房问题 专访住房和城乡建设部住房保障司司长侯淅珉》，《中国投资》，2009年12月。

[68]曹伟：《市场化下如何完善住房保障机制？》，《小康》，2014年第7期。

[70]以前的住房改革逻辑是尽可能的住房商品化。例如，针对中低收入人群推出经济适用房，政府在土地供应、税收等方面优惠力度很大，按道理不允许上市才能保证房子的居住功能不产生异化，但政策却规定五年以后允许上市。推出的公租房，仍然提出五年以后可以买断上市。按此实施下去，公租房也会产生异化。后来又推出共有产权房，依然是允许上市。（参见黄小虎：《我国现行城市住房制度必须改革》，《经济导刊》，2017年第1期）如此逻辑，中国城市的住房保障体系永远不可能完成。

[72]鞠怀仁：《新时代呼唤住房制度改革新突破——全国“两会”对住房制度改革发展建言献策》，《上海房地》，2018年第4期。

[73]揭爱花：《单位：一种特殊的社会生活空间》，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2000年第5期，第73～80页。

[74]边燕杰主编：《市场转型与社会分层——美国社会学者分析中国》，上海：生活·读书·新知三联书店，2002年，第431页。

[75]李猛、周飞舟、李康：《单位：制度化组织的内部机制》，《中国社会科学季刊》（香港），2000年秋季卷。

责 编/刁 娜