农地经营权抵押融资困境的现实反思

宋玉丽

摘 要：农地经营权金融化困境已经严重制约了农村金融化的繁荣与发展。原因在于：法律禁止农地经营权作为有效抵押品的规定，使得以土地为表征的农民的有体财产权严重贫困化，构成了农村金融信贷供给难以逾越的制度障碍，由此也导致各地农地经营权抵押融资试点总难摆脱最终的司法困局。

关键词：农地经营权；抵押融资；困境；现实反思

近几年农村经济发展的实践表明，随着我国城镇化进程的不断深化，越来越多的年轻人不愿再留在农村种地，已经成为一个不得不认真对待的无奈现实，以农村土地家庭承包经营制度为基础所形成的分散的、零碎的农村土地家庭经营模式正在面临着越来越严峻的后继乏人的挑战。展望农村经济发展的未来，在坚持农村土地集体所有的制度框架下，以农村土地家庭承包经营制度为基础的农村土地适度规模经营模式已成为应然的制度选择。在农村社会的这一制度转型过程中，由于以往农村财力积累有限，需要大量融资予以助力。然而长期以来，我国农村却处于严格的金融抑制之下，以担保贷款为特征的商业性金融在农村举步维艰。为走出这一困境，以农村土地经营权抵押融资为核心的农地金融化也就成为农村经济进一步发展的动力之源。但是对于如何实现农村土地经营权的金融化，仍然有很多问题需要深入研究。本文拟通过对以下这些问题的研究思考：农村土地经营权抵押融资面临哪些法律难题？蕴含什么样的法律风险？以期有助于破解农地金融化难题。

一、农地经营权抵押融资困境的现实检视

对农地经营权抵押融资供需市场实证调研的考察。如果将农村金融信贷看作是一种由金融机构供给的产品，那么这种产品在农村市场中的发育程度也会遵循经济学所界定的供求定理。近年来的实证调研表明，农村经济发展中存在着较高的金融信贷需求，而相形之下，农村经济发展中的金融信贷供给却相当不足。在研究者对重庆市开县的问卷调查中，对200户农民的问卷调查显示，有63%的家庭目前急需资金，有43%的农户将借钱用途锁定在农业扩大再生产上。研究者在重庆市开县、忠县的调研，在问及“是否愿意拿自己的承包经营的土地进行抵押贷款”时，有85%农民做了肯定回答。又有研究者对沈阳市农村金融机构从业人员的问卷调查结果显示，农村金融机构从业人员中有87.18%的工作人员认为有必要开展农村土地经营权抵押，但当被问及其所在的金融机构是否愿意开展此业务时，只有41.18%的受访者表示愿意开展，而且部分被调查者明确表示只有相关法律健全、土地流转及土地评估等配套措施完善了，他们才愿意开展农地经营权抵押贷款。由此可见，长期以来，农村金融信贷在供求关系中的这种不均衡已经严重制约了农村金融化的繁荣与发展。而农村金融是现代农业经济的核心，也是社会经济发展的动力。没有农村金融的大力发展，我国农村经济的发展就難以突破当前的瓶颈制约，农民也就难以实现家庭致富。

二、农地经营权抵押融资试点模式的法律检视

就目前各地农村土地经营权抵押融资试点探索形成的模式看，比较典型的有山东省寿光县的“农户+村委会+金融机构”模式、宁夏同心县的“农户+土地协会+金融机构”模式和辽宁省法库县的“农户+专业合作社+金融机构”模式。通过仔细考察各地形成的这诸多农村土地经营权抵押融资模式的具体运作机制，可谓各具特点，样态各异。虽然不能否认这些试点探索均取得了一定的积极效果，但从法律的层面进行检视，会发现存在很多问题，且每种模式都很难具有普适性，难以通过立法进行推广适用。如 “罗平模式”中的存地证，表面看似是一种制度创新，实际上将会人为导致农地承包经营权抵押融资的复杂化，并且有误导农民之嫌，因为存地证在法律性质上究竟是物权性凭证还是债权性凭证？对农民具有极大的模糊性，仅凭一个《罗平县土地合作社章程》是无法赋予存地证物权性质的。而且，按照《罗平县土地合作社章程》的规定，存地人以存地证为本人或他人担保、抵押的，须经合作社理事会同意，否则无效。这样的规定实际上极大地限制住了农户以存地证设定担保融资的自由行。“江津模式”中实际上有权以土地经营权抵押融资的并不是个体农户，而是农户以土地入股成立的公司，而且政府成立的农业担保公司为这样的公司的金融贷款提供担保，无疑是将政府财政置于公司经营风险的连带法律责任的地位。

三、农地经营权抵押融资困境的原因分析

从新中国成立至今，从国家政策层面看，一直实行的是牺牲农村来发展城市工业化的政策。即使是改革开放后，农村财富被城市发展严重剥夺的状况也没有太大改观，这不仅表现在改革开放初期，国家通过一系列税费征收拿走了的大部分农村土地的产出，即使在进入21世纪国家相继取消农业税费之后，通过在法律上限制农村土地的权能，政府凭借其法定的对农村土地一级市场的垄断性征收，攫取了城市化过程中产生的近乎全部农村土地增值收益。由此产生的一个严重经济后果是：以土地、房屋为表征的农民的有体财产权严重贫困化，以银行储蓄为表征的无体财产的积累也非常有限。质言之，农村中的农民自身的财力积累非常有限，农民之间互保互助的能力也很差。但是在金融业日益市场化的今天，安全性和营利性是各商业银行固守的基本经营原则，“无有效担保不贷款”几乎是各商业银行开展信贷业务的行业惯例。而农民要创业发展，却实在是无法通过提供有效担保融得所需资金。

因此，在追逐利润最大化的驱动下，很多商业银行对农村金融市场的开拓根本毫无兴趣，自20世纪90年代以来，中国农业银行相继撤销了其设立在农村基层的一大批分支机构，作为农村信贷主力军的农村信用社，也开始仿效商业银行追求利润最大化的经营运作模式，不断压缩对农村经济发展的信贷投入。一言以蔽之，农村土地经营权抵押融资之所以出现如此困境，不可否认，法律禁止农村土地经营权作为有效抵押品构成了农村土地经营权抵押融资难以逾越的制度障碍和极大的法律风险，但是对于以追求利润最大化为目标的银行业来说，农村土地经营权抵押融资的高成本微利性，也使得他们觉得并没有太大动力去开拓农村信贷金融市场。endprint