水环境治理中“河长制”的多元主体协同治理

王功初

根据国家环境部公布的最新《中国环境状况公报》显示，2015年全國967个地表水国控断面（点位）开展了水质监测，其中Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类水质断面分别占64.5%、26.7%，占比较高，但是劣Ⅴ类仍有8.8%。较好级的监测点比例为4.6%，较差级的监测点比例为42.5%，极差级的监测点比例高达18.8%。较差级和极差级占比超过了60%，地下水的水质存在着严重的问题。由此可见，我国积累下来的生态环境问题日益显现，全国江河水系、地下水污染和饮用水安全问题不容忽视。

一、“河长制”的提出及多元主体协同治理机制

“河长制”的提出源于太湖蓝藻事件，它是江苏省无锡市针对河道堵塞、企业违法排污、农业面源污染等水污染问题首创的水环境治理制度。这是一项由地方首创并结合领导督办和环保问责双重特征的具体制度安排，经过自下而上、陆续在全国范围推广。

“河长制”的核心是水环境管理首长负责制。首长负责制解决了“多龙治水”的问题。以往管理部门众多，涉及水利、环保、城建、国土、农业、林业、交通、电力、气象、市政等等，相互协调很难。河长制由地方首长任河长，具有协调的权限和权威，更加便于协调各部门的工作。然而仅仅依靠首长制来解决水环境治理问题是远远不够的，要想充分发挥“河长制”的长效管理作用，还需要实现治理主体的多元化，结合多元主体协同治理机制，实现由政府牵头，社会参与的水环境治理局面。这样也能够充分保障社会公众的水环境知情权、参与权，是水环境治理机制的一大趋势。

二、“河长制”多元主体协同治理机制发展对策

1.政府层面。①构建“河长制”法律制度。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》。意见指出，实施河长制，不但可以落实绿色发展的理念，促进生态文明的持续发展，这对于维护河湖的生命健康、解决复杂水问题、确保水治理体系的完善有极大的促进作用。该《意见》为各地“河长制”的有效落实提供了明确的指导办法，不过当前所实施的河长制由于依旧不是国家法律制度，所以其中的规定依旧没有在国家层面上取得共识。②完善“河长制”考评机制。要想实现“河长制”的有效管理，必须建立健全考核评价机制，笔者认为在考虑治理主体多元化的前提下，可以引入360度的考评机制。首先，在政府占主导地位的考核过程中，主要考核河长以及相关的职能履行情况，以及履行后的实际状况是如何的。另外，社会考核主要是以人民群众为主的，所以在这其中公众对社会的满意度上需要进行重点考评。此外，在第三方机构的专业考核中，需要从水环境的治理绩效以及水质改善中加以考评。③加强“河长制”信息公开。在现阶段“河长制”的具体实践中，各地都有政府信息公开的做法，如上海推行的“八个一”措施之一：树立“一河一牌”。“一牌”是指“河长制”公示牌，即在主要河道（湖泊）的显著位置、主要公路、桥边上或者人口密集、人流集中的河岸边，设置相应的“河长制”公示牌，公示河道信息、河长姓名、职责、微信公众号、公示单位、治理的主要目标、具体的进度、监督电话等各种信息，对这些动态进行及时的更新。另外，通过召开新闻发布会，上海发布及上海水务海洋微信公众号、 政务微博、门户网站等多种形式向社会公布各级河长名单和河长制办公室监督电话，主动接受社会和公众监督。

总的来说，现阶段的信息公开除了依托政府门户网站，还利用各类APP、微信公众号等现代化媒介，做到了公开媒介的多样性和公开动态的及时性，但是很多公开依然是选择性的公开，公开的内容相当一部分是政府所能掌控的。笔者认为，政府应该进一步拓宽“河长制”下信息公开的内容范围，将河流治理过程中披露所有的信息，尤其是主要信息包括：投入的资金、产生的污染源、河流具体的水质情况等，对这些进行绩效的评估。

2.社会层面。①积极调动公众的参与性。公众可以以多种形式参与到其中，主要包括信息的咨询、交流等，通过参与讨论、政府部门间的协作、公众协商等有一个完整的链条。因此，应大力拓宽参与渠道，开放参与的层次与范围。②逐步推广“企业河长制”。在当今工业化急速发展的背景下，部分企业，特别是工业企业，由于过度单一地追求生产利益，忽视了对环境造成的负面影响，甚至有些企业非法排污直接造成了水环境的污染。所以此类企业理所当然应当为治水出力出资，这样对于企业承担不足的现状也有一定的改善，最终还是需要社会或者政府出钱承担这一状况，绝不能走“先污染后治理”的老路。通过企业家认领河道的形式，由其需要负担其认领的河道治理的工作，加强对河道日常的巡查以及义务劳动，履行官方职责，最终可以为河道的治理贡献力量。③发挥民间环保组织作用。在我国，近年来各种类型的民间环保组织逐渐发展起来，这些公益组织是政府治理功能的重要补充，它可以调动社会公众参与生态环境保护的积极性，带动更多的社会公民，以及单位能够参与到河湖环境的治理工作中去。这样对于民间环保组织的培育与发展有极大的推动作用，同时对于推进河长制也有极大的促进意义和现实意义。④此外，还可以通过标本兼治、多源并重的方式对水环境污染加以遏制。这样河道周边的环境可以得到妥善的改善。同时可以建立完善的灌溉排水系统，强化对河道生态的积极修复，加强两岸植被的种植，最终建立具有多功能、特色化的河道景观。

总之，水环境治理中，实施河长制，不但解决了水环境的管理和治理这两大突出问题，而且解决了河道水环境管理中职责不明确、责任不清的状况，确保河道环境更加的制度化、常态化、规范化。最终有效解决了河道环境中的一系列问题，妥善改变以往集中式的治理方式，确保河道环境更加有利。

（作者单位：青岛水务集团）endprint