存款保险制度建立后的金融机构市场退出机制问题研究

漆铭

【摘要】伴随我国《存款保险条例》的正式实施，金融机构市场退出机制的建立也引发各界广泛探讨。目前西方各国已建立较为成熟的金融机构市场退出机制，本文基于美英两国相关机制的启示，结合我国金融机构市场退出现状，引用海南发展银行倒闭的实例，分析存款保险制度建立后我国金融机构市场退出存在的问题，进而为相关机制的完善提出设计框架，并提出今后的发展重点。

【关键词】金融机构市场退出 存款保险基金管理机构 破产 框架设计

一、引言

金融是现代经济的核心，对经济发展和社会稳定起着至关重要的作用。2008年的金融危机引发了全世界范围内的大量银行破产，金融机构市场退出机制的改革和完善问题再次引起各国的重视。随着金融体制改革的深化，我国金融机构之间的市场竞争日益激烈，金融机构市场退出成为可能。为了维护金融稳定，防范和化解金融风险，研究相关退出机制是我国金融业所面临的一项紧迫任务。

二、金融机构市场退出机制概述

（一）金融机构市场退出的一般界定

现行的金融机构市场退出并没有一个明确的定义，商业银行法中提到商业银行的三种终止方式，即“商业银行因解散、被撤销和被宣告破产而终止”。一般可理解为当金融机构发生于法律法规和公司章程规定的必须退出的事由或者到期不能偿还债务，必须进行拯救和破产清算的过程。从法律层面来说，是金融机构民事权利能力和行为能力的丧失。

按照意愿特征，金融机构退出分为自愿退出和强制退出。自愿退出是指金融机构根据其章程和股东会决议，自愿申请终止其金融业务，退出市场。强制退出是指金融机构因经营不善或者违规经营等因素，出现支付困难等情况，被监管当局发布撤销关闭等行政命令，或者根据破产法的相关规定宣告企业破产，从而被迫退出市场的过程。本文所指的金融机构市场退出，主要是指金融机构强制退出这一情况。

（二）金融机构市场退出的特殊性

金融机构作为特殊的企业，在退出市场过程中，具有不同于一般的企业的特点：一是金融机构具有社会性，涉及公众财产，易引发系统性风险。二是退市成本高，金融机构退出市场时，一方面政府给予行政性救助基本上是无法收回的，另一方面债权人挤兑无形中提高金融体系的社会边际成本，增加国民经济的运行成本。三是债务清偿困难，由于金融机构的杠桿性，一旦退出市场，能用于清偿的资产只限于其自身财产，债务偿还难度较大。因此在对待金融机构退市问题上，应当保持审慎的态度，深入比较鉴别他国的经验和教训，进一步推动我国金融机构退出机制的相关建设。

三、西方主要国家金融机构退出机制的相关比较

从全球来看，各国针对金融机构市场退出的立法规定不尽相同，其中以英美两国立法模式最具代表性。一种是以美国为代表的专门适用性立法模式，对金融机构的退出进行单独立法。另一种是以英国为代表的普遍实用性立法模式，以普遍适用型立法模式为基础，增设一些专门的法规。

（一）美国

美国制定了《联邦存款保险法》，此法案只针对银行破产适用，一般企业破产法不再适用。同时对于联邦存款保险公司明确界定：一是负责联邦存款保险基金的管理；二是作为监管机构行使一部分的监管职能，三是启动和主持整个破产程序。联邦存款保险公司是处置银行破产的主要权力机构，从早期监管到破产介入，继而到资产处置和清盘。这种集权制能有效提高行政处理的效率，但也会引发“一人独大”的诟病。

该项机制的主要特点有：

1.设有前置预防性监管措施。美国的银行业监管机构包括美联储、货币监管局或联邦存款保险公司，分别监管不同性质的银行。当银行出现资本不足等风险事项，监管机构可根据严重程度，采取相应的早期风险补救措施。大型系统性金融公司必须向监管机构递交“生前遗嘱”。在某些流动性危机发生时，监管机构可依照相关规定提供资金援助、短期抵押贷款或者债务担保等。多样的监管措施和手段，能及早遏制风险，有效避免或降低银行破产带来的不良影响。

2.有明确的破产触发机制。根据《联邦存款保险法》第11章和第13章，除去通常标准，即银行不能清偿到期债务外，美国破产法还特别制定了一条最下限规定，只要资本充足率在2%以下，即认为银行的财务状况存在危机，必须被政府关闭。这一措施是为防止因延迟启动破产程序导致资产进一步恶化。

3.以行政性处置为主。联邦存款保险公司作为处置银行及其他金融机构破产的主要政府部门。一旦问题银行进入破产阶段，联邦存款保险公司即成为破产处置的仲裁人，全权接管问题银行，司法部门无权干涉，仅事后进行有限审查。这种集权式处置方式，体现了对处置效率的重视。

4.结合市场化手段。美国的破产程序有两个过程，一是转卖重组，二是清算重整。绝大多数破产银行都会被迅速地卖掉并进行重组，原因在于美国采取了灵活的市场化方式，通过公开招投标，并提供“损失共担协议”{1}等方式处置破产银行，无法转卖的银行资产则被彻底清算重整。

（二）英国

英国破产制度改革实施于2009年。主要特点是基于原有的“司法破产”传统模式，出台了针对银行特殊性的《2009年银行法》，从而形成了以《破产法》为普通法、以《2009年银行法》为特别法的银行破产制度体系，实现了英国银行破产立法的重大变革。

《2009年银行法》最大特点是引入所谓的“特别处理机制”，涵盖稳定化措施、银行破产程序和银行管理程序三大方面。

1.稳定化措施（事前干预）。稳定化措施是指破产程序启动之前的行政化处置措施，对问题机构进行转让（私人部门或过桥银行）或者临时接管（临时国有化）。金融服务局作为主要监管部门，一旦发现银行不满足流动性、资本充足率以及风险管理等方面的监管要求，且银行自身无法采取有效措施改变现状，则请英格兰银行或财政部定夺是否启动稳定措施进行财政援助。这种稳定权的启动需要金融服务局与财政局或英格兰银行协同启动，起到有效的制衡作用。endprint

2.银行破产程序（破产清算）。一旦英格兰银行、金融服务局或国务大臣认定银行丧失债务清偿能力，可依据相关条例向法院申请启动银行破产令，并进行清算。由英格兰银行、金融服务局以及“金融服务补偿计划”指派的专人共同组成清算委员会，优先对合格存款人进行清偿（通过账户转移或者直接偿付），再对破产银行进行清算。

3.银行管理程序（破产重整）。银行管理程序作为最后一个步骤，将无法转让和出售的资产（以下简称“剩余银行”），由英格兰银行向法院申请银行管理令，指定银行负责银行管理工作，对剩余银行进行破产重整。

（三）英美银行制度之比较

英国很大程度上借鉴了美国的银行特殊处置制度，但仍存在较大的差异。差异主要体现在以下三个方面：

1.是否沿用普通破产法体系。美国针对银行的特殊性进行单独立法，新建的银行破产体系基本上抛弃了原有的公司破产法。而英国则保留了原公司破产法，新设银行特殊处置程序，对于部分涉及银行特殊性的流程进行了修正。

2.处置权限。为增强破产处置的效率，美国将处置权限集中于联邦存款保险公司。英国则存在权力制衡机制，无论是稳定化措施的实施，还是破产程序的实施，均由多个部门共同协商决定。同时英国的存款保险机构仅履行支付机构职能。

3.法院的作用。美国的法院不参与整个破产程序的处置，仅在事后对于联邦存款保险公司进行有限的司法审查。英国的法院则起到重要作用，相关机构必须向法院申请银行破产令，由法院任命银行清算人。

经过比较，美国制度的优势在于集中快速，在前期处置上，介入较早，决策迅速，有效预防系统性风险蔓延；英国的制度则致力于稳定制衡，在后期清偿赔付时，避免集权处理，充分维护债权人的合法权益。

四、我国金融机构市场退出现状分析

（一）近年来我国金融机构市场退出情况

根据不完全统计，近年来主要金融机构市场退出情况，主要以撤销关闭为主。详见下表：

（二）我国金融机构市场退出主要方式

1.并购重组。金融机构的并购重组是指通过资产或股权的收购合并等方式，实现经营困难、竞争力弱的金融机构退出市场。并购重组是金融机构市场化发展的一种重要方式，对金融资源实现优化配置，有效提高金融机构的市場竞争力，同时也能在一定程度上保持金融机构的经营稳定性，降低对社会产生的不良影响。如中国投资银行，中银信托等均是采取这种方式实现市场退出。

2.撤销关闭。撤销关闭是指国务院金融监管部门运用行政手段对不可救助、股东无力注资、救助失败的金融机构依法关闭和组织清算，指定一家金融机构托管，在完成清算后宣布解散或撤销。撤销关闭是我国目前金融机构市场退出最常见的一种方式，但会产生行政过度介入的后果。如海南发展银行、中农信托等公司均是以这种方式实现市场退出。

3.破产。破产是指金融机构不能支付到期债务的，金融机构或债权人均可向人民法院提出破产申请，法院依法做出裁定，对金融机构的资产进行破产清算，并对其剩余财产实行强制分配。破产方式更强调司法程序的作用，政府行政干预较少，同时由于相关规定散落在各个相关法律中，并遵循普通破产法的法律原则和程序，目前这一方式在我国适用不多。广东国际信托投资公司破产是这一方式的代表。

4.停业整顿和接管。停业整顿和接管严格来说不算是市场退出的方式，是一个过渡时期。在对金融机构进行停业整顿和接管之后，若金融机构仍无法恢复正常经营，则有退出市场的可能性，这两种方式实际上是化解有问题金融机构风险的方式。如广东国民信托、君安证券、南方证券均属于这一类型。

（三）我国现行的相关法规

目前我国金融机构的市场退出在一定程度上还是有法可依的，具体分三大类：一是普通适用法，如《公司法》、《企业破产法》、《民事诉讼法》等；二是金融业适用法，如《中国人民银行法》、《保险法》、《信托法》、《证券法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》等。三是专门性法规，如《金融机构撤销条例》、《存款保险条例》等，此外还有一些相关的部门规章及司法解释。前两类中涉及金融机构市场退出的规定多是概括性的，较为笼统，可操作性不强，难以起到有效的指导作用。而第三类虽是专门性的法律制度，但是无法囊括机构在退出时面临的各种情况。从实践看，很多银行在退市时遇到困难无法找到在具体实施上缺乏相应的程序性细则，严重阻碍退市进程以及退市机制的推行。

（四）案例分析-海南发展银行倒闭实例分析

1.基本情况。海南发展银行（以下简称“海发行”）成立于1995年，海南省政府为解决富南国际信托投资公司等5家机构的债务问题成立该行。成立伊始，资产质量即存在隐患。伴随1997年房产泡沫大幅度破灭，海南省涌现数十家资不抵债、无法兑付到期存款的信用社。在处置信用社和不良资产时，政府仍沿用海发行成立时的经验，将最终出现问题的29家信用社仅保留1家，其余28家信用社全部并入海发行，致使人员成本大幅上升，但在经营能力、风控意识和市场竞争力上都存在欠缺。兼并之后带来的巨额空洞，迫使海发行“限息经营”，最终导致挤兑风潮。

2.清算过程中面临的困难。1998年，央行在给予40亿元救助资金后，决定关闭海发行，并成立清算组，指定工行托管海发行的债权债务。但在清偿方面遇到困难，由于采取了自然人和法人分开兑付的原则，自然人储蓄由工行兑付，而法人债权则先登记，待清算完毕后进行相应兑付。事实上，对于法人债权的清算至今未完全兑现，这是与当时法律法规的缺失有关的。目前的相关法律仅对金融机构退市设置了原则性的条款，导致实际操作时无法可依，进展缓慢。

3.分析。（1）政府过度干预的结果。海发行从成立之初即存在问题，5家信托投资公司合并时坏账损失已达26亿元。之后陆续并入的28家信用社进一步加大不良资产的比例，致资本金严重不足，对外支付困难，最终破产倒闭。endprint

（2）没有尽快建立金融机构退出的相关机制。海发行强制关闭后，监管部门行政处置低效，清偿问题至今仍未解决，这与相关机制的缺失有关。为保障各方合法权益，提高处置效率，应尽快建立规范化、程序化、市场化的退出机制。

（3）没有建立预防挤兑等系统性风险的相关机制。海发行关闭的直接原因，是储户挤兑所造成。《存款保险条例》的出台，在一定程度上可以有效避免相关危机再次出现，为储户的权益兜底。

（4）没有建立良好及时的风险预警机制。海发行两次组建，资产质量均存在严重问题，相关政府部门也没有及时建立有效的风险预警机制，对可能出现和已经暴露的风险进行控制，介入过迟，易造成巨大损失。

（五）我国金融机构市场退出存在的问题

尽管我国《存款保险条例》已正式实施，在银行倒闭时给予合格存款人一定程度保护，预防挤兑风险。但在金融机构退出过程中，仍可能会面临以下几方面问题：

1.专业机构有待丰富。就我国现状来看，金融机构的退出与否以及如何退出都是由相关监管部门视具体情况而定，市场化程度低，延误处置效率。根据最新的《存款保险条例》，存款保险基金管理机构会根据监管情况，依据相关法律法规建议采取何种措施退市。但是在资产处置等问题上，建议引入专业机构给予指导，明确流程及分工，以市场化方式有效解决相关问题。

2.法律机制有待完善。国外的破产制度，明确的规定了实施破产程序，由哪些部门按照何种路径实施破产，在何种情况下选择何种退出方式，如何清偿等。在这些方面我国还存在法律空白，有完善的空间。目前我国缺乏一部专门的金融机构市场退出法来协调整个法律体系，相关规定散落在各个法律文件中，具体实施时存在重叠、冲突和遗漏，缺乏系统的实施细则，反而给相关工作造成困难。

3.事前预警机制有待强化。以往我国金融机构退出，侧重于事后处理。随着《存款保险条例》的出台，事前预警机制的空白得到填补。但整体而言，相关规定仍较为笼统，体系建设还有待加强，从而实现对金融机构经营风险的有效监测。

五、对于完善我国金融机构市场退出机制的思考

存款保险制度建立之后，金融机构市场退出机制研究的重点应在于如何与之无缝对接，从制度上来说，美国的做法已经趋于成熟。英国2009年通過的一系列针对银行的破产法也基本上是照搬了美国的做法。我国金融机构市场退出机制应当明确两个目标：一是保证金融系统稳定性，维护公众信心；二是保证存款人合法利益的同时，有效降低赔付成本。结合我国的国情，借鉴美国制度的快速反应机制以及英国制度的稳定性机制，具体框架设计如下：

（一）处置机构定位

1.存款保险基金管理机构。根据最新出台的《存款保险条例》，存款保险基金管理机构主要履行三大职能：一是负责确定保险费率，管理和运用存款保险基金；二是负责采取早期纠正措施和风险处置；三是参加金融监督管理协调机制，配合央行及银行监管机构承担一部分的金融监管职能。存款保险基金管理机构，不但在破产程序启动前对问题机构实施早期纠正措施和风险处置，相关评估和意见还作为银行业监管机构决定是否申请启动市场退出机制的重要参考。启动后还有权参与问题机构接管和清算等工作。这种设置有助于最大限度地利用和发挥存款保险基金管理机构的专业知识、技能和经验。

2.国有资产管理公司。赋予国有资产管理公司“过桥银行”的职能，收购问题机构的资产或股权；同时对于无法转卖的资产，临时接管并配合司法程序成立清算组，进行相应的资产处理。

3.与司法部门、央行相结合。针对无法转卖的资产，具有系统性影响的大型机构交由央行暂时收归国有。其他则由存款保险基金管理机构向法院申请发出破产令，由国有资产管理公司（或存款保险基金管理机构）临时接管并依据司法程序进行彻底清盘。

（二）机制设置方面

框架设计如下图所示：

根据框架图，整个流程设置包含以下方面：

1.前置监管机制。该机制是对于问题机构的前期处置阶段，主要借鉴了美国的处理方式，引入事前监管机制，及早介入，以行政性手段为主，能有效把握资产处置的黄金期，降低相关损失。最新出台的《存款保险条例》赋予存款保险基金管理机构早期预防性监管职责。在监管过程中，存款保险基金管理机构发现投保机构存在资本不足等影响存款安全以及存款保险基金安全的情形的，可对其提出风险警示。对于情况严重者，可要求其及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。通过早期的介入，及时采取有效的监管措施和手段，尽力避免银行强制退市。

2.退市触发机制。目前我国对于金融机构的破产仍沿用一般企业适用的《企业破产法》，将资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力作为申请门槛。从实际操作的经验来看，由于存在滞后性，很多银行在被政府关闭时都已出现严重资不抵债的情况。根据《存款保险条例》相关规定，存款保险基金管理机构发现投保机构有《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十八条、第三十九条规定情形的，可以建议银行业监督管理机构依法采取相应措施，即触发市场退出机制。目前相关标准较为笼统，建议监管机构结合银行自身的特殊性设立特别破产标准，存款保险基金管理机构可依据相关标准和实际救助情况及时向银监部门申请启动市场退出机制。

3.市场退出机制。银监部门批准启动退出机制后，可将问题金融机构交由存款保险基金管理机构接管，类似于我国以往对问题金融机构实施的行政处置程序。存款保险基金管理机构作为处置银行破产的专业机构，参与银行破产处置的人员均必备银行业和金融监管的专业知识和经验，并对金融风险和金融稳定有深入的理解，能保证处置程序的高效性和专业性，避免因司法程序拖延造成金融风险传染，破坏金融稳定。

存款保险基金管理机构接管后，可遵循以下路径实施资产处置：

（1）资产转卖。endprint

美国以及英国的破产法，均有提到在处置银行破产时，最重要的手段是转移破产银行的资产或股权给其他银行或一家由政府设立的具有过渡性质的银行，即“过桥”银行。我国可将“过桥”银行这一职能赋予国有资产管理公司。不同于我国现有的行政性手段，引入存款保险基金管理机构和国有资产管理公司等专业机构，以市场化的方式处理问题资产。

从处置成本最优的角度来看，将问题机构进行转卖（股权转让或者资产转让的方式）给国有资产管理公司或其他运营良好的金融机构，进行并购重组为最佳方式。可采用招投标方式，有收购意愿的金融机构自身需具备良好的财务资本状况，能有足额的资金冲销收购后的不良资产损失。在征得其监管者的同意后，与存款保险基金机构签署协议参与招投标。中标者可选择购买破产银行的全部或者部分资产或股权进行并购重组。

为了吸引投标，在遵循基金使用成本最小的原则下，可以效仿美国做法，在破产处置过程中存款保险基金管理机构和中标银行达成某种损失共担协议；或者效仿英国，设定一个赔付上限，给予中标银行适当资金支持作为补偿，从而有效地降低了破产处置的成本。

（2）赔付机制。

如果问题金融机构被转卖进行并购重组，则对于合格存款人的赔付方面，存款保险机构可批量将合格存款人的账户尽快转移到中标银行，并与收购公司分担一定限额的损失。对于无法转卖的机构，依据《存款保险条例》规定的赔付范围进行直接赔付或委托其他合格投保机构代为偿付。

（3）清盘重整。

这个程序发生在转卖程序之后，针对无法转让的全部或者部分资产和负债。由存款保险基金管理机构向法院申请发出破产令，由国有资产管理公司（或存款保险基金管理机构）临时接管并依照司法程序进行彻底清盘。《存款保险条例》出台后，这一步对金融稳定影响不大，不要求快速反应，依照司法程序来处置，以加强对债权人的保护。同时也需要较为完善的法律法规配合。

值得注意的是，进入清盘阶段，存款保险基金管理机构因负责赔偿被保险储户，从而成为银行的最大债权人。若效仿美国，存款保险基金管理机构同时作为破产处置的仲裁人，易导致“一人独大”情况。建议参考英国做法，引入司法仲裁，授权存款保险基金管理机构和国有资产管理公司成立清算组，对不良资产进行清盘重整。在一定程度上避免美国破产法中存款保险机构作为破产处置的仲裁人和债权人两个角色之间的利益冲突，有效地保证其他债权人的利益。

（4）央行接管。

对于大型系统性金融机构，转卖存在较大困难，清算易引发社会风险，暂时交由央行接管，收归国有，进行重整管理。

（三）配套机制

1.风险预警机制。设立金融风险预警机制作为前置监管的辅助机制，采用了一系列科学的预警方法、指标体系和信号系统，实现对金融机构经营活动进行监测。银监部门可定期通过风险预警机制，对存在潜在破产风险的投保机构实行名单制，通过信息共享机制交由存款保险基金管理机构重点监控，并分享其风险状况、检查报告和评级情况等监督管理信息。名单上的问题机构不一定最终会破产，但有助于相关机构提前做好准备，采取相关预防和救助措施，争取将损失降至最低。

2.法律实施细则。在具体实施金融机构退市行为时，还应当针对具体程序制定相应的实施条例，确保金融机构无论是被临时接管、转卖兼并还是彻底清盘，都能有法可依，从而维护金融体系的安全和稳定，保护存款人和投资者的相关利益。可以从以下方面入手：

（1）制定金融机构破产条例。

针对金融机构的特殊性，制定有别于一般公司破产的相关条例，包括破产机制的触发标准，破产实施的清偿顺序等。

（2）金融机构并购重组条例。

对于有并购重组需求的金融机构进行具体实施层面上的细化，包括并购主体、并购条件、并购实施程序以及相关的法律责任等。《存款保险条例》出台，金融机构即将迎来新一轮的并购重组热潮，提前创造良好的制度空间，有助于促进我国金融机构的健康发展。

（3）制定金融机构的接管条例。

目前对于金融机构接管的相关规定还不系统，进一步细化接管过程中可采取的实施措施以及终止接管的标准。

（四）下一步的研究方向

1.“大而不倒”的难题。以上机制擅于处理中小金融机构和业务模式相对简单的大型金融机构。对于大型系统性金融机构，在出现危机时可能面临找不到买家的困境，清盘也存在较大困难，目前還未找到适合的机制进行有效解决。“大而不倒”的难题，无论是在美国还是在欧盟，都是长期存在且难以攻克的难题。近两年美国也出台了针对大型系统性金融机构的“生前遗嘱”法规细则，完善性还有待考察。

2.风险救助底限。作为预防性事前监管机制，存款保险基金管理机构对出现危机的银行采取早期纠正措施和风险处置措施，措施的底限如何划定。例如，若救助费用大于破产处置成本，是否放弃救助；若出现流动性危机时，是否为其提供资金援助和债务担保等方面还有待进一步研究。

3.退市机制的启动标准。美国银行破产法规定，当银行的资本出现“严重不足”时，即资本充足率低于2%，可以认定银行已丧失清偿能力，相关机构必须介入处置。我国的相关法规并未明确规定退市启动标准，仅做较为笼统表述，介入过早浪费社会资源，介入过迟扩大损失，衡量标准有待探讨。

4.股东权益保障问题。《存款保险条例》出台后，一旦金融机构退出市场，按照相关条例，合格存款人将得到相应数额的赔偿，股东权益如何得到保障还有待法律进一步细化。

六、结论

我国现阶段金融机构市场退出机制还在摸索阶段，无论是并购重组、撤销关闭，还是破产清算，基本上都是依靠政府相关职能部门的行政力量在推进。同时相关制度建设、配套的法律体系等都尚未完善，也造成了金融机构在退市时面临的种种困难。

《存款保险条例》出台后，应重点发展以下几个方面：endprint

一是做好与《存款保险条例》的无缝衔接，充分发挥存款保险基金管理机构的专业作用。

二是意识形态上重视市场自身作用，行政手段与市场作用相结合。监管机构应更倾向于有效的事前监管和触发机制的判定，同时引入专业机构进行更加市场化的资产处理机制。

三是健全金融机构退出机制的相关法律体系，出台各实施细则，有助于退市程序在操作上有法可依，保障合法债权人权益的同时，降低相关成本损失。

四是面对金融体系的逐步放开，相关机制的不断健全，各金融机构市场化退出成为可能，并购重组热潮或将到来。金融机构对内要积极调整经营方式，有效把控风险；对外探索多元化发展，寻找并购机会。

注释

{1}“损失共担协议”通常遵循以下模式：对于一笔协议中的资产组合（不良资产，或是优良资产搭配不良资产），中标银行首先100%承担一笔损失额（或是零）；在此之后一定数额的损失由联邦存款保险公司承担80%，中标银行承担20%；之后所有的损失数额，联邦存款保险公司承担95%，而中标银行只承担5%。

参考文献

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