检察机关提起环境公益诉讼之探析

史成建

摘 要：十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这一制度的提出为检察机关参与环境公益诉讼提供了依据，指明了我国环境公益诉讼制度的发展方向。2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院提起公益诉讼试点，2017年新修订的《行政诉讼法》、《民事诉讼法》，确立了检察机关开展公益诉讼。本文将从司法实践和理论出发，探析我国检察机关提起环境公益诉讼制度。

关键词：检察机关；公益诉讼；环境公益诉讼

一、问题的提出

我国环境公益诉讼制度安排及学理上的讨论，主要以“公共利益受损而原告主体缺位”作为问题导向，相应立法、司法实践也一直将“谁可以作为原告”作为环境公益诉讼制度建立的争论焦点，[1]这也使得我国现行关于公益诉讼的立法出现了“重实体，轻程序，重民事，轻行政”的问题，缺乏通过环境公益诉讼这一司法行为来督促政府部门依法履行环保职责的安排。一般学者认为公益诉讼就“公益”和“诉讼”两个词汇定义简单叠加就是公益诉讼。而在实际定义中，不能简单的通过文义上的解释来定义，而应着重于“诉讼”二字，从而探寻出诉讼的功能和目的。只有离析清楚这些问题，才能正确定义公益诉讼，才能体现公益诉讼应有价值。通过《元照英美法词典》等词典对“公益”和“诉讼”的解释，可解释为“公共事件超越任何一方个人利益，但对社会公众的部分成员发生作用，公益诉讼介入事关的公共决策或重大事务，这些事务涉及公共机构的制度缺陷或权利滥用”。美国环境公益诉讼制度包含民事与行政两个运行维度，而且环境行政公益诉讼制度是美国环境公益诉讼制度的焦点。[2]环境公益诉讼最初就是作为督促政府执法出现的，当时已经认识到“政府机关缺乏能力和意愿追责违法环境许可法的行为”。但我国仍聚焦于企业环境违法，对政府在环境执法层面问题仍重视不足。

二、检察机关提起环境公益诉讼主体地位

（一）我国检察机关提起环境公益诉讼的法理基础

检察机关是宪法赋予其法律监督权，检察权包括国家利益、社会公共利益不受非法侵害，在国家利益、社会公共利益遭受非法侵害时，代表国家提起公诉。关于检察机关提起公益诉讼的法理基础，学界有以下几种观点：第一，“公益代表人”说。江伟教授提出：必须要设定一个能够代表公共利益，而且拥有足够有效的法律手段和权威的主体代表国家提起诉讼，检察机关是最佳主体。第二，“法律监督监管说”。汤唯建教授认为：检察机关作为国家的法律监督机关，理应对公益性法律的遵守情况进行监督。

（二）我国检察机关提起公益诉讼的现状

1.检察机关拥有诉讼经验优势

检察机关拥有精通诉讼业务的专业队伍，专业素养明显高于其他社会组织，“泰州天价环境公益诉讼案”中，原告泰州市环保联合会胜诉的原因之一，也是由江苏两级检察院提供支持起诉。许多学者认为环境保护部门更为适合提起公益诉讼，它们有较强的专业知识，但实践中许多环保部门在调查取证后，选择由检察机关提起诉讼。在诉讼中，专业知识固然重要，但是法律专业知识和诉讼经验更为关鍵。

2.检察机关拥有取证制度优势

检察机关拥有调查取证权利，这是其他社会组织所无法比拟的权利，可以解决以往社会组织在环境公益诉讼案件取证难、阻力大、周期长的问题，如大连市环保志愿者协会提起“7.16”中石油事故污染环境赔偿一案，该案最大的问题就是取证难，相关行政部门存在不愿配合的情况，需要由相关职能部门提供相关数据时，基本无相应规定支持职能部门应当提供。如果由检察机关发起诉讼，这些问题就迎刃而解，相关职能部门也无须为向检察机关提供证据资料的合法性而疑虑，从而使诉讼发起时，取得更加直接、充分的证据。

三、检察机关提起环境公益诉讼的范围及着力点

（一）环境民事公益诉讼

环境民事公益诉讼，是指由于环境污染造成社会公共利益遭受损失的情形下，检察机关作为不确定受害者的诉讼代表，针对有关民事主体污染和破坏环境的行为提起的环境侵权诉讼行为。当通过行政行为已经难以弥补对环境所成的损失时，检察机关可以提起民事环境公益诉讼。但检察机关应遵循有限干预的原则、最后救济原则。如果为一般社会影响或受损群体能够快速反应，或能够及时通过民事或行政救济方式予以遏制，即不宜由检察机关发动公益诉讼，从而避免司法资源无畏的浪费。

（二）环境行政公益诉讼

行政环境公益诉讼，是指环境相关管理部门及人员，由于在地方利益的驱使或地方保护主义等因素影响下，不作为、乱作为从而导致环境公共利益遭到的侵害。就目前中国的现状来看，地方政府盲目追求GDP的发展，忽略生态环境保护与经济协同发展，是导致中国当前生态环境公共利益遭受损害的重要原因，并且在本文第一部分已经提及政府在环境的不作为纳入到司法程序，由司法督促政府正确履职。行政机关应当坚持依法行政，地方政府应抛弃原有的“先发展后治理”的陈旧理念。[3]在促进地方经济发展的同时，环境行政机关不应再继续沉默，而应当积极作为，坚持用环境标准为地方经济健康、可持续的发展保驾护航。

（三）大力强化检察机关提起环境行政公益诉讼，促进行政机关依法行政

环境公益诉讼应着重于环境行政公益诉讼，应该对行政行为进行审查，确认行政行为是否违反相关的法律规定，通过环境行政公益诉讼促进环境保护部门依法行政，强化对公众环境的保护。美国的环境行政公益诉讼堪称典范，但在我国背景下，如何设计环境行政公益诉讼制度，具有一定程度的挑战性。美国环境行政公益诉讼制度设计以司法干预行政执法为出发点，我国应借助公益诉讼入法契机，借鉴美国经验。总而言之，检察机关提起环境公益诉讼的重心应从聚焦环境民事公益诉讼向环境行政公益诉讼，从企业环境违法向地方政府的怠政与环境违法的转变。但也应注意过度行使检察权力，不可“越俎代庖”。

参考文献：

[1]郄建荣.《环保法修正案草案只字未提公益诉讼》.《法制日报》，2012年10月26日，第6版.

[2]候佳儒.《环境公益诉讼的美国蓝本与中国借鉴》.《交大法学》，2015年第4期.

[3]孙海涛，赵国栋.《印度环境公益诉讼制度评析及启示》.《河海大学学报（哲学社会科学版）》，2016年2月，第18卷第1期.endprint