行政协议案件的审理方式

史越洋+朱闻天

摘 要：2015年新行政诉讼法及司法解释明确将行政协议纳入行政受案范围，行政协议案件作出行政审判中的新类型也应运而生，本文通过对行政协议概念、特点的分析，对行政协议的类型进行明确，并结合实践中出现的案例对行政协议的效力进行了分析。

关键词：行政协议案件；审理方式

2015年新行政訴讼法及司法解释明确使用"行政协议"这一概念。根据行政诉讼法司法解释第十一条的规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。由此可以看出行政协议具有民法上的契约性，又具有行政行为的特殊性。

一、行政协议的特点

①主体方面，行政协议是行政机关与行政协议相对人之间签订的。行政协议的一方必须是行政机关，另一方可以是公民、法人或其他组织，这是行政协议与民事协议在主体方面的不同体现。②目的方面，是为了实现公共利益，实现行政管理目的而签订的。在民事协议中协议双方往往是以追求经济利益为目的而签订的，而行政协议中行政协议向对方一般是对了获得一定的经济利益，但行政机关签订协议一定是为了实现行政管理目的，为了实现公共利益。③具有协议双方的意思表示。行政行为是行政机关单方作出的，不需要相对人作出意思表示即发生法律效力。而行政协议是需要行政机关和行政协议相对人经过磋商，达成一致之后签订的，体现的是双方经过充分协商后的一致意思表示。

二、行政协议的类型

我国新行政诉讼法及其司法解释对行政协议的受案范围采用“列举+兜底”方式进行明确的。列举了行政协议包括政府特许经营协议、土地、房屋等征收征用补偿协议，以“其他行政协议”作为兜底性条款为行政协议可能出现的新形式作出留出空间。

我国学者在提议完善行政协议受案范围方面提出了两种模式：第一，对属于人民法院管辖范围内的行政协议用条款项迸行列举，例如政府特许经营协议、土地征收补偿协议等都一一列举出来，并且设置一些排除性规则即哪些不应是法院管辖范围内的行政协议。第二种是建议设立概括式条款，从宏观上对行政协议的订立及过程进行把控。笔者认为这两种建议都存在着一定的问题，第一种完全列举式的做法很难完全难涵盖所有类型的行政协议，会给司法实践中确定行政协议的受案范围造成一定难度。第二种对行政协议的包含范围太过宽泛，造成大批协议涌入司法审查过程中，导致似行政协议案件过多，浪费司法资源。笔者认为我国可以在现有法律及司法解释对行政协议进行列举的前提下，除司法解释已经列举的政府特许经营协议和±地、房屋等征收征用补偿协议外明确其他属于行政协议的类型，并且明确哪些协议不属于行政协议。

三、我国行政协议的审查的现状及建议

目前在法院判决中对行政协议效力的认定标准也不尽相同，有的以行政行为为前提，认为行政协议属于行政机关的一种行政行为，着重审查行政行为和合法性。如：在陈仁香诉成都市国止资源局锦江分局其他行政行为案、林文学等38人诉苍南县国土资源局合同案中考虑的是行政机关是否具有签订协议的主体资格，是否属于合法行政。①有的认为行政协议的主要体现是行政机关与行政协议相对人的意思表示，应着重审查双方意思的真实性、契约的合法性。如：重庆市洁陵区国土资源局与徐小平房屋征收补偿安置纠纷一案中法院认为在法律法规没有禁止性条款规定的前提下，行政机关与行政相对人之间达成的意思表示应该被尊重，着重考虑的是双方的意思表示是否真实，是否存在法律法规禁止的情况。②结合我国目前的审判实际，笔者认为可从以下几个方面进行协议效力的审查：

1.合法性审查

主要包括两个方面，第一、程序合法。这也是与民事合同之间的一个重要区别，民事合同对订立的程序没有严格要求，但行政协议中一方是行政机关，为了更好的约束行政机关的权力，防止权力寻租，行政协议的订立往往有严格的程序要求。第二、内容合法。行政协议具有契约性，在审查行政机关与行政协议相对人意思表示的同时也要审查双方达成的内容是否属于法律法规禁止的内容，是否是在法律法规允许的范围内订立的。行政协议相比民事协议更加涉及社会公共利益，因此对内容合法性的审查往往关系到社会公共利益的实现。

2.双方真实的意思表示

行政协议具有契约性，这与民事上的合同是一致的，要求协议双方的意思表示必须在自由、真实的情况下做出的。由于行政协议的内容往往涉及到公共利益，不真实的意思表示可能出现行政主体与协议相对人之间出现串通损害公共利益的情况发生。但对于行政主体来说，行政主体的意思表示要收到严格限制，在法律赋予的职权范围内作出意思表示，不能超越职权，且在程序上也有一定的要求，如在对行政协议相对人的选定上往往通过拍卖、招标等程序来确定的，这也是对行政主体在意思表示方面的限制，防止出现权力滥用的情况。

3.协议内容不能违反社会公共利益

不论是行政协议还是民事协议都在不能违法法律法规强制性规定的同时，要求不能违反社会公共利益。行政协议的内容更多的涉及到社会公共利益，因此对行政协议作出不能违反社会公共利益的要求更为重要。

4.附条件协议中条件的生效

附款行政行为是指行政行为生效或终止与否取决于将来某项事实的发生或变化。③行政协议有些并不是签订即失效的，而是在一定条件成立的情形下才发生法律效力，如行政协议中约定在经过一定的审批程序才能生效的，只有经过满足了这一条件协议才真正开始生效。

四、结语

希望为司法实践中解决行政协议案件效力问题提供一些思路。

注释：

①林文学等巧人诉苍南县国土资源局合同案，浙江省温州市中级人民法院（2014）浙温行终字第326。

②重庆市洁陵区国土资源局与徐小平房屋征收补偿安置纠纷上诉案，重庆市第三中级人民法院（2011）渝三中法行终字第30号。

③杨解君：《行政法学》，中国方正出版社2002年版，第200页。

作者简介：

史越洋（1985.7.28～ ），女，辽宁大学法学硕士研究生毕业，工作单位：沈阳市中级人民法院；

朱闻天（1985.7.27～ ），男，吉林大学法律硕士研究生毕业，工作单位：沈阳市中级人民法院。endprint