如何推进好城市环境执法体制改革

文|张君臣

近日，国家部委拟在15个城市开展城市管理执法部门集中行使环境保护管理的8项行政处罚权试点工作。早在2014年年底，青岛西海岸新区就进行了综合行政执法改革，环保部门的建筑施工噪声污染、餐饮服务业油烟污染等9项执法权限纳入了综合执法范围，由新成立的综合行政执法局集中行使。通过三年多的实践探索，青西新区的综合行政执法改革取得了非常好的效果，山东省综合行政执法体制改革现场会在新区召开。但在工作实践中也存在一些问题，通过不断协调，这些问题得到圆满解决。

一、有关背景

（一）《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

（二）2015年12月24日，中共中央 国务院下发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，将环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权纳入综合执法的具体范围。

（三）2017年1月24日，住建部发布《城市管理执法办法》。第八条规定：城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。

（四）住建部、公安部、环保部、水利部、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局六部门于2017年年底下发了《关于印发城市管理执法部门集中行使5方面16项行政处罚权试点工作方案的通知》，在15个城市开展城市管理执法部门集中行使环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管5方面16项行政处罚权试点工作，旨在贯彻落实《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，推进城市管理领域综合执法。

二、存在的问题

根据党中央、国务院关于城市执法体制改革的统一部署，青岛西海岸新区现行先试，于2014年年底就开展了此项工作。在实践中，主要存在三方面的问题：

（一）行政处罚权与许可权分离。主要体现在建筑施工噪声污染违法行为的行政处罚上。根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第三十条第二款关于夜间建筑施工作业“因特殊需要必须连续作业的，必须有县级以上人民政府或者其有关主管部门的证明”和《山东省环境噪声污染防治条例》第二十三条第一款关于“因特殊需要必须在夜间连续施工作业的，应当有环境保护行政主管部门出具的证明，并采取有效的防治措施”的规定，“夜间连续施工作业证明”的行政许可事宜在环保部门。在改革之前，许可与处罚均在环保部门。改革后，“夜间连续施工作业证明”许可事项在环保部门，“建筑施工噪声污染”的行政处罚权在城市管理执法部门。两部门在这个问题上稍有沟通不畅，就会产生误会，特别是在夏季。

（二）行政处罚权与环境监测分离。主要体现在社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、餐饮服务业油烟污染的行政处罚上。城市管理执法部门在对社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、餐饮服务业油烟污染进行查处时，一般需要监测数据作为行政处罚的主要依据，因此城市管理执法部门到现场检查后，就需要环保监测部门再次到现场监测。由于现场检查时间在先、环境监测在后，可能会因当事人整改等原因导致不同结果，行政处罚程序有时就难以进行，难以让信访投诉人满意。同时，由于在城市建成区该类信访投诉较多，占用了大量环境监测人力、物力，使环境监测部门在某种程度上成为了城市管理执法部门的下属单位，环境监测人员颇有怨言。

（三）行政执法主体不合法。根据现行法律法规和工作职责，该环境保护管理的8项行政处罚权均由环保部门行使。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据此规定，城市管理执法部门认为，没有省级人民政府的决定，城市管理执法部门行使环境保护管理方面的处罚权与法不符。

三、解决措施及建议

（一）加强沟通，解决行政处罚权与许可权分离造成的不便。

建议环保与城市管理执法部门加强双向互动、有效衔接，环保部门在对“夜间连续施工作业证明”作出行政许可决定后三日内将行政许可决定和相关资料告知或抄送城市管理执法部门。同样，城市管理执法部门对违法行为作出的行政处理决定，应当自作出决定之日起三日内告知或抄送环保部门。

根据《中华人民共和国行政许可法》第二十四条关于“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可”的规定，建议将“夜间连续施工作业证明”的行政许可权委托城市管理执法部门行使。

（二）实施“第三方”监测，解决行政处罚权与环境监测分离造成的不便。

根据环保部《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》的“有序放开公益性、监督性监测领域”的要求，建议将饮食油烟监测、社会生活噪声和建筑施工噪声监测以“政府购买服务”的方式委托给社会环境监测机构，环保部门应向城市管理执法部门公布本地区有资质的社会环境监测机构名单。这样可以实现城市管理执法部门执法与“第三方”监测同步实施，同时基层环境监测人员可以有更多的精力用于执法监测。

（三）明确职责分工，解决行政执法主体不合法问题。

根据新修订的《大气污染防治法》第一百一十六、一百一十八、一百一十九的条规定，运输渣土、砂石、土方、灰浆等散装、流体物料的车辆未采取密闭或者其他措施防止物料遗撒等部分建筑施工扬尘污染以及全部餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等行政处罚权由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门负责，因此对该行政处罚权建议由县级以上地方人民政府作出决定，由城市管理执法部门行使。

《大气污染防治法》第一百一十七条规定，对未密闭砂土等易产生扬尘的物料等部分建筑施工扬尘污染由县级以上人民政府环境保护等主管部门按照职责分工负责，建议县级以上地方人民政府将建筑施工扬尘污染的行政处罚权明确由城市管理执法部门负责。

综上，依据《大气污染防治法》，环境保护管理方面建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等6项行政处罚权可由县级以上地方人民政府作出决定后，由城市管理执法部门行使将符合法律规定。

对建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染2项行政处罚权，建议依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，由省级人民政府作出决定，由城市管理执法部门行使。同时，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》已正式施行21年没有修订，建议尽快修订，以适应当前环保形势需要。